导论
一 研究缘起
（一）选题背景
党的十八大以来，党和国家提出并不断推进国家治理体系和治理能力现代化。在此背景下，基层治理也受到党和国家前所未有的重视，基层成为构建现代化国家治理体系和治理能力的重要领域。基层治理是国家治理活动的重要内容，是国家和社会治理的基础，关乎中国国家治理体系与治理能力现代化建设的整体进程。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对社会治理提出明确要求，即“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。[1]这就说明社会治理的主体是多元化的，包括党委、政府、广大人民群众及其他社会组织等。其中，基层党委、政府及基层群众性自治组织作为基层治理的责任担当者和积极推动者，其政治权力的依法行使，是破解基层治理难题、理顺基层利益关系和实现基层资源配置的基本手段。然而，基层党委、政府及基层群众性自治组织的权力配置、结构与运行也存在诸多问题，并造成基层“微权力”运行中的异化现象与职能失范。尤其是随着党和国家大力推动基层治理和乡村振兴战略的实施，治理资源大量融入基层社会，并与基层“微权力”纠缠在一起，而基层“微权力”的异化及其运行失范则为权力寻租提供了可能，成为基层“微权力”滋生腐败的制度性根源。基层监督法治化是破解基层“微权力”运行异化现象与职能失范难题的主要途径，是全面推进依法治国和法治政府建设的重要内容，也是依法行政的基本环节。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，在全面依法治国、建设法治中国的伟大实践中，以全新的战略视野和深刻的理论思维，结合中国的实际国情，不断深化对全面依法治国规律的认识，创立了习近平法治思想，为全面推进依法治国和建设法治国家奠定了重要理论基础，提供了根本指引。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，做出了全面推进依法治国的系列重大部署，有力推进了法治中国建设进程。习近平总书记指出：“全面推进依法治国，是解决党和国家事业发展面临的一系列重大问题，解放和增强社会活力、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定、确保党和国家长治久安的根本要求。”[2]因而，推进依法行政，是系统学习和深刻领会习近平法治思想和贯彻落实全面依法治国战略的必然要求。依法行政的目的在于建成法治政府，具体是要求各级政府做到职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效和守法诚信。为此，确保行政权力运行的法治化，成为建设法治政府的关键，以及依法治国全面推进的必然要求。
基层“微权力”是国家权力在基层的延伸，处在国家权力结构体系的神经末梢。基层“微权力”运行失范和功能异化治理的关键，在于将之纳入制度性规范的约束，既要坚持依法行政，也要加强基层监督，实现基层监督与依法行政的结合。目前，中国基层“微权力”运行中基层监督体制机制不健全的问题仍然突出，造成基层权力运行与基层监督功能的不匹配。一方面，基层权力运行存在权力集中、审批权滥用可能和权力责任不够明确等问题，造成基层工作人员尤其是基层“一把手”在权力行使中的自由裁量权限过大，可以凭借手中的权力从事谋取私利的行为；另一方面，基层监督在功能设置和资源分配上形成的基层“微权力”监督力度偏弱，无法对基层“微权力”的运行构成有效的制约。因而，在坚持推进基层权力制度性改革，依法明确基层权力行使范围并对基层部门权限进行依法授权的同时，需要着力加强基层监督体制与机制建设，推进基层监督的法治化，依法加强基层监督力量和明确基层监督职责，建立符合基层“微权力”特点并与其运行机制相适应的基层监督机制，充分发挥基层监督对基层“微权力”的制约作用，将基层“微权力”的运行纳入基层监督的制度性框架。
（二）研究价值
加强基层监督，并将之纳入法治化轨道，是依法规范中国基层“微权力”运行的必然需要，是全面推进依法治国和法治政府建设的必然需要，也是不断夯实党在基层执政的群众基础和不断增强基层政府公信力的必然需要。研究党的十八大以来党和国家的基层监督及其法治化问题，既有非常重要的现实价值，同时也具有较为重要的理论价值。
1.研究的现实价值
从现实价值看，基层监督及其法治化直面中国基层工作开展中人民群众普遍关注的基层“微权力”运行问题，有助于将国家的权力监督体系推向基层，健全国家监督体系的“神经末梢”，打通国家监察体系建设的“最后一公里”，将基层政府的“微权力”运行充分纳入基层监督之下，以基层监督的法治化强化基层监督力度，依法明确基层监督职责权限，依法健全基层监督的体制机制，依法保障基层监督体系建设的资源投入，让基层“微权力”在基层监督法治化的制约与规范下运行，有效避免基层“微权力”运行失范和功能异化的怪象，让基层老百姓切实感受到基层“微权力”运行在阳光之下。基层“微权力”是国家权力在基层的延伸，其权力的源头在于国家。在中国，基层权力的运行质量直接关乎党的形象，因为党是长期执政党，代表人民执掌国家权力。从党的建设和国家长远发展来看，基层监督及其法治化建设，有助于改善党在人民群众心目中的形象，不断夯实党长期执政的基层群众基础，也有助于不断提升基层政府公信力，更好地维护基层政府与人民群众之间的和谐关系。加强基层监督并推进基层监督的法治化，规范基层“微权力”运行，是赢得人民群众衷心拥护的关键所在，也是党的初心使命所系与中国国家权力运行的目的所系。
2.研究的理论价值
从理论价值看，研究党的十八大以来党和国家推进基层监督的法治化问题，对于深化对社会主义权力监督理论的认识，也具有特殊的重要意义。基层“微权力”作为国家权力在基层治理中的延伸，权力虽不大，却关系重大。基层“微权力”运行直接关乎人民群众的切身利益，关系基层治理的质量和基层社会的安定，是巩固党基层执政的基石，也是提高政府公信力和赢得人民群众支持的基础。基层治理在国家治理体系中处在最末端，国家治理资源的配置要经过基层“微权力”的运行得以实现，而基层干部是基层“微权力”的执掌者，并在基层“微权力”的使用中拥有较大的自由裁量权。基层干部行使基层“微权力”拥有较大自由裁量权，是基层治理的必然需要，也符合中国相关基层政府组织法以及村（居）民委员会自治组织法律之规定，但这种自由裁量权极易受到利益诱惑和人情社会的误导，造成基层“微权力”的运行失范和功能异化，导致腐败问题。基层“微权力”运行失范和功能异化的出现，除与权力配置的制度性缺陷有关，也与基层监督体制机制不健全，尤其是与基层监督相关法律法规不完善有关。因而，研究党的十八大以来党和国家基层监督的法治化问题，对于完善社会主义权力监督体系，推进社会主义权力监督理论与基层监督实际的结合，深化对社会主义权力监督规律的认识，有着特殊的重要意义。
二 国内外研究现状述评
（一）国内研究现状述评
党的十八大以来，在党和国家不断推进国家治理能力和治理体系现代化、全面推进依法治国与法治政府建设的背景下，基层“微权力”运行也成为国家治理体系建设的重要领域。在此背景下，如何对基层“微权力”运行进行有效制约，确保其运行有序，充分发挥基层治理效能，也成为各界思考的重要问题。在此过程中，积极健全基层监督的体制机制，发挥基层监督对基层“微权力”运行的制约与监督作用，实现基层“微权力”的规范、有序运行，让其在基层治理中充分发挥应有效能，也成为学界思考的重要问题。围绕该问题，学界对基层权力监督、党内监督、法治监督和民主监督在基层监督中的作用、基层“微腐败”治理、基层监督的地方实践等问题进行了一定研究。分析这些研究成果，有助于全面认识党的十八大以来党和国家推进基层监督法治化问题的研究现状，了解研究中聚焦的主要问题及其存在的薄弱环节，并为进一步深化对党的十八大以来党和国家基层监督法治化问题的认识，提供一定借鉴。鉴于此，从基层权力监督、基层党内监督、基层监督法治化、监察体制改革与基层监督关系等几个角度，对党的十八大以来党和国家基层监督法治化问题的相关研究成果梳理如下。
1.对基层权力监督问题的研究
基层权力，在学界研究中经常被称为基层“微权力”。基层“微权力”虽小，却因缺乏有效的制度性约束在地方干部行使时具有很大的自由裁量空间，成为造成基层“微权力”运行失范乃至滋生腐败问题的根源，也是党的十八大以来党和国家不断加强基层监督的根本原因。党的十八大以来，学界对基层权力监督问题进行了较为充分的研究，其中的一些研究成果对基层“微权力”运行的现状、运行失范的原因以及加强监督制约的具体措施等问题，进行了一定思考。如2013年廖琳便在文章中分析了基层政府权力腐败产生的原因，认为应通过推进权力监督法治化和完善权力制衡机制加强对基层权力腐败的监督。[3]余敏江则聚焦基层“微权力”的监管问题，深刻分析了基层“微权力”运行失范的制度异化本质及其形成机理，提出应通过压实权责一体等措施加强对基层“微权力”的监管。[4]王建芹和王钰则从规范基层“微权力”制度模式的角度思考如何规范和谁来规范基层“微权力”的问题，认为基层干部在基层“微权力”行使中的自由裁量权限过大，是造成“公民身边的腐败”的根本原因，应当在基层“微权力”制约中坚持权利制约和权力制约相结合。[5]可以说，以上研究成果，既认识到了基层“微权力”运行中存在的失范现象，也在研究中基本明确了问题产生的根源，同时从监督制衡的角度提出了应对举措，为进一步分析党的十八大以来党和国家的基层监督实践奠定了一定基础，但其在应对措施的分析中对基层监督法治化问题重视不足，并未充分意识到推进基层监督法治化的切实必要性。
在对基层权力监督问题进行探讨的过程中，学界还将更多的研究精力投入对农村基层权力监督问题探讨之中，并产生了一系列研究成果。农村基层权力从权力性质上来看具有特殊性，严格来说，因为村民自治组织并非国家一级行政机构，但就其基层权力的来源及其运行效力来看，与乡镇政府等基层行政权力并无本质差别，同样是国家权力在基层的延伸，是国家治理的“神经末梢”。农村基层权力在运行中存在的失范问题由来已久，是制约农村社会治理的重大问题，也是广大农民普遍关注的重要问题，关系到党长期执政的农民群众基础建设。正因如此，学界在研究基层权力监督问题时将更多的精力投入农村基层权力的监督问题研究。研究中，卢福营对农村基层权力监督中村务监督委员会制度的形成过程、权力调控的实质、运行实效以及再创新的举措进行了探讨，认为应在村级权力调控中充分把握农村的基层社会特点，在村级权力调控监督中充分发挥群众性，提高村级治理制度创新中权力监督的自主性。[6]秦永超则在研究中认为，应当通过完善县级监察委员会对村级公权力监督的有效覆盖机制，推进乡镇和村级监察职能有效衔接，以实现对村级公权力监督机制的优化。[7]
另外，学界也有一些研究在关注农村基层权力监督机制问题时采用了个案研究的方法，以具体的基层监督案例突出研究的实效性，如王力红对北京农村基层“微权力”监督路径的分析、[8]戴冰洁和卢福营[9]对浙江省武义县后陈村基层社会治理权力调控模式的研究，都属于研究农村基层监督问题的个案研究。这些研究既注意到了农村基层权力监督问题的普遍性，也充分注意到了影响农村基层权力监督生态的地方政策因素和地域社会环境因素，有效提高了问题研究的实效性与针对性。农村“微权力”的基层监督问题，在党的十八大以来党和国家重视并持续推动的背景下，成为学界研究的热点话题，一些学者在研究中还聚焦该问题对农村基层“微权力”运行中的权力制约问题，引入新的研究方法，进行了更加深入的分析，如陈建平、胡卫卫、郑逸芳对农村基层小微权力腐败的发生机理进行了深入分析，并在此基础上对农村基层小微权力腐败的治理路径进行了探究。[10]以上研究成果充分说明，农村基层监督机制建设，是基层监督机制建设的重要内容，也是学界关注的热点话题。
2.对基层党内监督问题的研究
党执政的基础在基层，加强基层党建既是党的建设的重要基石，也是规范基层权力运行的重要方式。在基层权力运行中，加强基层党内监督机制建设，是基层监督的重要内容和依靠党规党纪加强基层监督的有效途径。党的十八大以来，在全面从严治党向基层深入推进以及党和国家基层治理实践中，基层党内监督机制建设也成为学界探讨破解基层“微权力”运行失范问题时的重要思路。一些研究虽并非单纯从基层党建角度思考规范基层权力运行的问题，但却将研究视角聚焦在基层党员干部权力行使的制度化规范上，实际上也与基层党建密不可分，如文丰安便将基层监督体系的构建探讨聚焦于新时代的基层领导干部上，认为中国对基层领导干部的权力监督仍存在监督体系整体功能弱、监督体系不完善和监督主体之间的制衡不够等问题，并提出通过积极构建具有监督实效的评估制度、明确法治政府绩效评价目标导向、构建党风廉政建设考核评价体系和权力问责清单体系以及增强监督主体独立性等举措优化健全基层领导干部的权力监督体系。[11]徐光超则从全面从严治党向基层推进的角度思考如何通过健全基层党内监督以对基层权力运行构成有效制约，认为应在基层建立“以权力制权”和“以权利制权”的约束机制，并为加强基层党内监督提供健全的党内法规等制度保障。[12]
党的十八大以来，党中央推进全面从严治党，高度重视依规治党和制度治党，把加强党内法规制度建设作为全面从严治党的长远之策、根本之策，作为事关党长期执政、国家长治久安的重大战略任务，摆在突出位置，在积极部署推进的背景下，一些博士学位论文也在研究中选择研究党内监督问题，并在研究中对基层党内监督问题有所涉及，如张银霞就系统梳理了中华人民共和国成立以来党的纪律建设历程，并对党的纪律建设的理论基础、主要特点以及党的十八大以来党加强纪律建设的创新举措与成效等问题进行了探讨，该研究对了解基层党内监督机制也可提供一定借鉴。[13]张玉玲则对中华人民共和国成立以来党和国家的监督体系建设进行了研究，分析了中国监督体系的构成要素、结构模式、内容逻辑、发展历程与基本经验，并探讨了中国监督体系的现实挑战和完善对策，也为深化对基层党内监督的认识提供了全方位视角。[14]整体来看，党的十八大以来学界对党的监督体系进行了较为充分的探讨，但研究中对基层党内监督的重视不足，研究也不够充分，尤其是缺乏针对基层党内监督机制的专门研究。同时，在研究视角上，多将党的监督体系问题置于党建视角之下，从国家权力角度分析党内监督在国家权力运行体系中制约作用的研究成果也很少，但这些研究成果为进一步分析以基层党内监督加强对基层“微权力”的制约提供了一定借鉴。
3.对基层监督法治化问题的研究
党的十八大以来，党中央在推进全面从严治党的伟大实践中，特别重视依规治党和依法治党，强调要通过加强制度性建设，将党的权力置于制度的牢笼之中。在此背景下，学界关注党和国家的监督体制机制研究的同时，还将该问题与法治化建设对接，主张推进党和国家权力监督体系的法治化。目前，学界在研究中多着眼于党和国家权力监督体系建设的全局，分析权力监督法治化的必要性与法治举措，研究视角聚焦于基层监督法治化问题的研究成果并不多。党的十八大以来，习近平总书记多次强调要坚持建设中国特色社会主义法治体系，加快构建严密的法治监督体系，为基层监督的法治化奠定了重要理论基础。习近平总书记关于法治监督的系列重要讲话，也引发了学界的深入思考。钱程对习近平法治监督理论的生成逻辑进行了研究，认为习近平法治监督理论制度逻辑层面落实在构建严密的法治监督体系之上，所提供的监督体系范式定位非常准确，高度契合权力监督理论创新与社会实践发展需要。[15]江必新和张雨则对习近平法治思想中的法治监督理论进行研究，并运用该理论对权力制约监督的内在机理进行了完整阐释，对法治监督体系的组织实施进行了深入探讨，将人民利益置于中心地位，重视发挥人民群众的监督主体地位，推动了权力监督和制约模式的创新。[16]邓峰彬则重点研究了习近平法治思想中的权力监督理论，认为该理论重视加强党的全面领导，强调将人民群众作为权力监督的归宿，主张推进权力配置法治化，力主实现权力监督与制约共存，坚持将权力监督作为反腐防腐的有效武器，为指导推进监察体制改革，将制度优势转化为治理效能，推动国家治理体系和治理能力现代化，提供了理论遵循。[17]胡玉鸿则将研究视角进一步聚焦于习近平法治思想中的权力运行制约和监督理论，认为该理论立足于权力本质的人民性与权力作用的两面性，主张必须以严密的法律规范和严格的体制机制对权力进行制约和监督，以充分保障人民群众掌握国家权力。[18]由以上研究成果可知，重视社会主义法治建设，并强调依法实现对权力的监督，充分保障人民群众监督主体地位和当家做主的权力主体地位，是习近平法治思想的重要内容，也为推进权力监督的法治化，提供了理论遵循。
中国的法治监督思想以及对监督的法治化研究是一脉相承的，孙笑侠和冯建鹏曾专门撰文讨论监督能否与法治兼容的问题，认为中国传统的监督制度并非法治监督，而是人治监督，社会主义监督应是法治监督，要根据法治原理与立场，基于分权制约和正当程序，用法治方式推进中国的监督制度变革，将传统监督制度纳入法治系统，将其培育为法治监督的内在成分。[19]陈国权、张岚和曹伟认为，中国经济社会转型中出现的权力失范现象，是法治缺失的现实表征，主张中国应建设完善的权力制约监督体制，推进民主与法治的融合，重点发展法治民主。[20]以上研究成果充分论证了监督法治化的必要性，并将监督法治化作为社会主义民主法治建设的重要内容。
另外，还有一些学者则将研究视角聚焦于党内监督、民众监督和预算监督法治化等更加具体的监督法治化问题。李广德和王晨光研究了党内监督法治化的法理问题，认为党内权力监督的对象应当属于一种社会权力的领导权，与党的代表和机构享有的作为国家权力的执政权有所区别，因为党内权力监督法治化要通过党内规范的法治化实现，党内法治是社会法治建设的类型之一，这就要求对党内权力的监督也要基于社会法治理论展开。[21]刘振勇和李玉华则对民众监督的法治问题进行了探讨，认为法治中国建设的关键是法治政府建设，民众监督是法治政府建设中的必需力量，中国应尽快完善内部监督机制，有效对接实现民众监督，甚至可以制定和实施民众监督法，依法规范和保证民众对政府行政权力的监督与制约。[22]蒋武鹏则将研究视角聚焦于更加具体的预算监督法治化问题，重点对中国政府预算监督法治化的困境与问题、法治化的必要性与优势以及法治化路径等问题进行了探讨，认为中国应从预算监督信息公开、合理配置预算监督权、完善预算法律监督程序和创新预算监督实现方式以及强化党对预算的监督等方面构建完善的预算监督机制。[23]这些研究为推进中国在党内监督、群众监督和预算监督等具体领域的监督法治化实践提供了一定借鉴。
4.对监察体制改革与基层监督关系的研究
党的十八大以来，党和国家推进监督法治化取得的显著成就之一，是制定并通过《中华人民共和国监察法》，并成立中华人民共和国国家监察委员会。在此基础上，中国持续推进监察体制改革。在此背景下，学界围绕党的十八大以来中国的监察体制改革及其法治化问题，也进行了不少研究。李红勃在研究监察委员会过程中，认为成立监察委员会，是权力监督中国模式的一种法治化转型，现实中中国的监察委员会有效发挥对权力的制约监督作用仍面临一些困境，仍需要通过改革推进法治化转型。[24]王建国则基于习近平法治思想，对党的十八大以来中国的监察体制改革进行了系统研究，分析了习近平法治思想对于监察体制改革的意义与作用以及监察体制改革对习近平法治思想的落实情况，并对坚持习近平法治思想深化监察体制改革的路径进行了探索。[25]
在国家监察体制改革的大背景下，党的十八大以来农村基层监督体制的改革也在推进发展中。学界对监察体制改革的研究虽更多着眼于国家监察体制改革的宏观层面，但也有一些学者对监察体制改革与基层监督的关系进行了一定思考。张家伟便将研究视角聚焦于农村基层监督中的村务监督委员会，认为以村务监督委员会加强村务监督是保障村民行使监督权、对村民委员会权力进行限制和制约的有效途径，中国应重视发挥村务监督委员会的基层监督作用，但要提高农民的法治观念，尤其需要修订相关法律法规，对村务监督委员会行使职责给予有效的法律引领。[26]陈伟则立足国家监察体制改革的大背景，对新时代基层纪检监察监督的实践运行情况进行了考察，并对其质效提升路径进行了探索，认为基层社会治理要充分发挥基层纪检部门的监督作用，基层纪检监察监督是推进国家专责监督向基层延伸和纪检监察全覆盖的必然要求。[27]马步广和高青莲则对农村基层选举的监督问题进行了研究，建议通过引入选举观察制度加强对农村基层选举的监督，并对进一步完善村委会选举观察员制度的路径进行了探讨。[28]牟春雪则在城市基层社会多元主体合作治理模式的研究中，对多元主体之间领导与监督以及供给与监督等互动结构关系进行了分析，并对城市基层社会多元主体合作治理模式构建中监督约束机制的构建路径进行了探讨。[29]
（二）国外研究现状述评
依法规制行政权力，构建行政监督体系，是西方政治思想与实践的优良传统，也是西方政治学研究思考的重要问题。随着西方政治制度模式深刻影响世界，以法律制约行政权力，也成为人类政治实践普遍认同的重要原则。以法制权的政治思想，在西方政治思想发展中，至少可以追溯到古希腊时期的亚里士多德，是西方国家权力制约思想的源头，也在极大程度上影响着西方后世政治制度的设计、对法律与行政关系的理解以及政治体系中行政监督的发展，也成为西方政治思想中的重要内涵。亚里士多德主张对行政权力进行法律监督的思想在西方思想启蒙中得到继承和发展。洛克在《政府论》中提出“立法权、行政权、联盟权相互制约”[30]，认为公民自由是一切的基础，法律的目的是尽可能地扩大自由，提出了分权制约的政治权力架构理论。他认为，权力不加限制便会被滥用，防止权力滥用就要对其进行权力划分，并使之相互形成制约关系，一国的国家权力受到合法合理制约，才能成为一个自由和健全的国家。西方思想启蒙时期的另一位启蒙大师孟德斯鸠则在其《论法的精神》一书中明确提出三权分立思想，“每一个国家有三种权力：（一）立法权力；（二）有关国际法事项的行政权力；（三）有关民政法规事项的行政权力”。[31]即将国家权力分为立法、行政和司法三权，对西方资本主义国家的权力结构制约关系进行了系统的理论阐释。与洛克相比，孟德斯鸠的思想不仅强调分权，同时更在于他还注重权力制衡。孟德斯鸠曾明确指出，掌权者手中的权力若不加制约，便容易对权力滥用，防止权力滥用，最佳方法就是以权制权，依法约束权力。[32]
西方政治思想发展中，从亚里士多德到洛克和孟德斯鸠所确立起来的分权制约思想，为西方近代政治体制确立中国家权力的结构设计奠定了理论基础，并在近现代西方资本主义政体探索完善中得到贯彻，也对当代西方资本主义政体的发展产生深远影响，还成为西方政治学者研究和关注的重要问题。如美国近代著名政治学家古德诺在《政治与行政：一个对政府的研究》一书中对如何制约行政权进行过深入思考，认为对行政权制约，是权力制约的核心内容，应主要通过依法制约的方式实现。[33]美国著名政治学家威尔逊在荣任第28任美国总统前，也曾对以法制权的问题进行过深入思考。威尔逊在其《国会政体：美国政治研究》一书中充分揭示了议会对行政权进行制约和监督的作用，认为国会是联邦体制中“一切主动和正常的权力的中心和源泉”。[34]在国家权力结构中，确立以立法对政府的监督制约权力和确保行政权的有效性同样重要，美国国会应当在发挥立法对政府的制约监督中发挥更大作用，并通过更好地代表民意，实现民众对政府的监督，在此过程中公共舆论对政府的监督作用也要受到应有重视和实现。
可见，对权力监督问题的思考是西方学界政治学研究的历史传统，并在西方政治实践发展中不断走向深入，也为在现代国家政体中实现分权制约和行政监督奠定了重要理论基础，甚至在很大程度上，将是否有效对政府行政权建立有效的法律监督体系，视为国家是否体现出现代性的重要指征。因而，撇开意识形态因素来看，依法制权，建立健全的行政监督体系，实现对行政权的法律制约与监督，不断推进包括基层监督在内的监督法治化，是现代国家政治建设的基本原则和发展趋势。
随着中国不断在经济领域创造奇迹，尤其是综合国力的提升和国际影响力的扩大，世界范围内关于“中国共产党为什么能”和“社会主义为什么好”的思考也逐步展开、深化并发展。在此过程中，国外政界和学界针对中国政治权力运行体制与机制的研究也不断增多，成为“中国热”的重要内容与体现。聚焦于本书关注的党的十八大以来党和国家基层监督法治化问题，国外确实鲜有学者论及。但党的十八大以来，党和国家在加强国家权力监督法治化的过程中进行的持续的反腐败斗争引发了国际研究者的一定关注，其研究成果大多着眼于描述当代中国的发展面貌，并对中国国家权力的运行质量和效率进行直接或间接的反映，而缺乏研究的视角与专业的深度。毕竟，党的十八大以来党和国家的基层监督法治化问题，涉及新时代中国基层的现实发展问题，若非对中国基层经济社会发展情况拥有深刻的了解，仅凭一知半解的个人感受，很难对基层监督及其法治化这样一个非常具体的问题进行专业且有深度的研究。
国外对中国基层监督及其法治化问题虽几乎在研究中未涉及，但国外——包括西方社会同样存在基层腐败问题。因而，国外学者对各国基层社会腐败问题的研究也能为中国健全基层监督机制，推进基层监督法治化，以有效应对基层腐败问题，提供一定借鉴。
一方面，西方有不少学者关注过腐败问题，并对腐败的内涵进行过揭示。阿克顿曾在其《自由与权力》一书中揭示腐败的本质，认为腐败来自权力，绝对权力会造成绝对腐败，因而消除腐败就要制约权力，这需要对权力的监督。[35]詹姆斯·布坎南则认为，若需要制定法律约束国家公职人员对职权的行使，也就意味着社会已经将其视为可以在自身职权范围内尽最大限度追逐自身利益的人。[36]约瑟夫·奈从公共职位角度出发，认为腐败的现象之所以出现，主要是因为公共职位者出于金钱或地位考虑而造成自己偏离了公共角色与规范职责，或出现了谋私行为。[37]另一方面，也有一些海外学者关注所在国家和地区的基层腐败问题。英国阿诺德·海登海默在《对腐败性质的分析》一文中，将腐败界分为微小腐败、常见腐败与严重腐败三类，而其中提到的“微小腐败”就是指基层腐败。[38]塞缪尔·P.亨廷顿则认为，腐败看似是一个国家权力问题，实则是一个经济社会发展问题，因为所有的政治体制几乎都会出现底层官僚和基层机构的腐败问题。[39]
西方学者对腐败和基层腐败问题的研究成果表明，腐败是世界范围内国家权力运行中的通病，西方社会同样面临基层腐败问题。当然，需要客观承认的是，西方在基层监督及其法治化建设上进行过更长的实践探索，也积累了更加丰富的经验，但基层权力运行失范的问题仍不可能在西方社会根除。西方学者对腐败和基层腐败问题的关注，虽并非针对中国基层监督实际，却能充分说明，对于基层权力运行的制约与监督非常必要，而这种监督与制约，必须通过法治化道路。
三 研究思路与主要内容
（一）研究思路
基层善治是国家治理体系和治理能力现代化建设的重要内容，基层治理的关键在于基层权力的规范化运行。基层权力作为国家权力在基层的延伸，其规范化运行必须置于有效的制约与监督之下。当前，中国基层权力运行失范与功能异化现象依然存在，是造成基层权力寻租和腐败等问题的根源。监督法治化是习近平法治思想的重要内容，也为推进基层监督法治化提供了遵循，指明了方向。因而，对基层权力运行进行监督，要通过构建有效的基层监督体制机制实现，而要充分发挥基层监督体制机制对基层权力运行的制约、规范和监督作用，必须推进基层监督的法治化。党的十八大以来，在全面从严治党、建设法治国家和法治政府与推进国家治理体系和治理能力现代化的实践中，党和国家对基层监督法治化日益重视，并在国家监察体制改革推进的大背景下，在一定程度上推进了基层监督法治化进程。但是，中国基层监督对基层权力的制约监督效能仍不够强，基层权力运行失范与功能异化现象存在缺乏足够制约与监督的问题，且仍未得到充分有效的解决。梳理党的十八大以来党和国家基层监督的具体实践，立足于习近平法治思想中的监督法治化理论，分析当前中国基层监督体系中基层组织监督、基层司法监督、基层群众监督、基层舆论监督以及基层专职监督的运行现状及其法治化进程中存在的问题，基于法治化思维探索以法治方式健全中国基层监督体制机制的路径，为实现基层善治，推进国家治理体系和治理能力现代化建设，提供一定借鉴。
图0-1表明了本书“基层监督体系”的分析框架，是以法治化为主线，以基层监督相关概念厘定、理论依据和基层监督法治化的实现方式为主要的理论基础，在此之上对党的十八大以来党和国家基层监督法治化取得的实践探索进行梳理，总结其中存在的主要问题并进行原因分析，从而提出推进党和国家基层监督法治化的建构路径。
图0-1 基层监督体系分析框架
（二）主要内容
本书的主要内容有七部分，具体如下。
导论，该部分主要是对党的十八大以来党和国家基层监督法治化选题的研究背景和研究价值进行论证，对该选题的国内外研究现状进行述评，同时总结和呈现本书的研究思路与主要内容，对研究中采用的研究方法、创新点以及研究中存在的不足之处进行阐述。
第一章，核心概念厘定与理论依据。本章分为“核心概念厘定”和“主要理论依据”两节内容。在“核心概念厘定”中，主要是对监督、基层监督、党和国家基层监督、基层监督法治化与基层监督主体、基层监督对象、基层监督内容、基层腐败治理以及反腐败向基层延伸等核心概念进行界定；在“主要理论依据”中，主要是对基层监督法治化研究的主要理论依据，如人民监督、分权监督、异体监督、法治监督和舆论监督等基本理论进行阐述。
第二章，基层监督法治化的实现方式。本章共五节，阐明了本书中所研究的基层监督法治化实现方式，以及各种方式相互之间的关系。前四节分别对基层组织监督、基层司法监督、基层群众监督和基层舆论监督的制度设计进行阐释，对基层组织监督、基层司法监督、基层群众监督和基层舆论监督的职能定位进行分析，并对基层组织监督、基层司法监督、基层群众监督和基层舆论监督的运行方式进行总结与论证；第五节为基层专职监督，主要就村（居）务监督委员会制度的创建与发展、村（居）务监督委员会的职能设置与村（居）务监督委员会的运行方式进行分析与阐述。
第三章，党的十八大以来党和国家基层监督法治化的实践探索。本章分为“基层管党治党的成效”“反腐败向基层延伸的实践”“监察体制改革背景下的基层监督”三节内容。在“基层管党治党的成效”中，主要是对党的十八大以来党和国家全面从严治党的“全”和“严”、“两个责任”的落实以及基层的作风建设实践进行梳理；在“反腐败向基层延伸的实践”中，主要是对党的十八大以来党和国家严肃查处群众身边不正之风、加强基层巡察力度以及开展基层“微腐败”治理的实践进行梳理；在“监察体制改革背景下的基层监督”中，主要是对党的十八大以来党和国家基层纪检监察体制改革、基层反腐有法可依和基层监督实现全覆盖、无死角的实践进行梳理。
第四章，基层监督法治化面临的问题与原因分析。本章共三节内容。在“基层腐败问题的主要表现”一节中，主要对基层违反中央八项规定精神和“四风”问题、基层政策执行中庸政懒政怠政行为、基层侵害群众切身利益现象、基层“微腐败”问题以及基层“一把手”违纪违法现象进行分析；在“基层监督法治化面临的难点”一节中，分别从基层监督法治化的立法、执法、司法和守法层面进行深入分析，包括覆盖基层的党内法规体系和监察法律体系有待完善，基层监督法治化成本高、难度大，基层纪委监委专责监督作用发挥不够，基层司法监督力量薄弱，基层媒体监督效果不理想，部分村（居）务监督委员会职能虚化弱化和基层尚未形成浓厚的法治氛围。在“基层监督法治化遭遇困境的原因分析”一节中，也按照上述分析思路进行分析，包括立法进程滞后于实践进展，基层监督机制的制度设计和运行方式不完善，基层党委主体责任未完全落实到位，基层司法监督效能未充分发挥，基层媒体监督活力不强，村（居）务监督委员会缺乏相应管理运行机制，以及农村基层群众法治意识普遍薄弱，等等，是造成相应问题存在的主要原因。
第五章，基层监督法治化的建构路径。本章共八节，主要内容是立足于当前中国基层监督法治化的现状，探索进一步推进基层监督体制机制完善及其法治化的路径，同样着力于基层监督法治化立法、执法、司法、守法、法治文化建设等方面，包括健全监察配套法律体系与做好“纪法结合”，完善基层组织的自我监督，建立健全提升基层司法监督质效的制度设计，增强基层媒体监督的活力，加强专职监督机构的作用发挥，畅通群众依法监督的渠道，构建基层法治监督文化网络和推动基层监督数字化，从以上八个方面对推进基层监督体制机制完善及其法治化进程，提出具体的策略建议。
结论，该部分主要是对全书研究的核心内容进行总结，进一步凝练研究中体现的核心理念，揭示基层监督及其法治化建设的一般规律以及基层监督与法治化进程互动发展的一般特点，并论述基层监督及其法治化对于推进国家治理体系和治理能力现代化的意义，并对民族复兴进程中基层监督法治化之下的基层社会面貌及其应有的治理水平进行展望。
四 研究方法
（一）文献分析法
党的十八大以来，党和国家的基层监督法治化实践及其相关研究形成了大量文献，诸如党和国家针对监察体制改革、基层监督及其法治化出台的各类文件、相关研究形成的学术论文和各类著作，以及与研究相关的各种理论著作等，构成了本书研究开展的文献基础。对以上文献进行梳理、总结、归纳和分析，是研究开展的必要方式，也是研究能够进行的重要基础。对此，研究中将充分运用文献分析法，对与本书相关的各类文献进行充分利用，尽可能挖掘相关文献对本书的支撑作用，为核心观点凝练及其文本论证提供充分的文献支持。
（二）实证调查法
党的十八大以来，在党和国家大力推进监察体制改革的背景下，基层监督的现实生态也在发生变化。立足于基层监督生态的现状，才能准确把握基层监督及其法治化的特点和存在的问题，进而探索基层监督及其法治化的完善路径。为此，充分运用实证调查法，通过严谨、科学的实证调查，对党的十八大以来党和国家推进基层监督及其法治化的现状及其存在的问题进行总结与分析，是本书能够在现有基础上得以深化的必然需要，也是提高研究论证说服力的必然需要。为此，研究中将充分采用实证调查法，聚焦相关研究论题，充分运用实证调查法，服务于相关研究意图的实现。
（三）个案分析法
党的十八大以来，党和国家推进基层监督及其法治化的实践效果，既在国家统一制度政策的引导下呈现出一定共性表征，也在区域政策和社会环境影响下具有一定的特殊性表征，导致基层监督及其法治化在不同区域乃至不同部门也存在一定差异性。对党的十八大以来党和国家推进基层监督法治化的实践效果进行个案分析，有助于从中发现和总结基层监督法治化的成功经验，也有助于从中发现并深化对基层监督法治化所存在的共性问题的认识，进而为进一步推进基层监督法治化提供对策选择的合理依据。为此，研究中将积极采用个案分析法，为研究观点论证的深化提供必要的论据支撑。
（四）历史分析法
无产阶级政党自创立伊始便重视对内部权力运行的制约与监管，并将这种思想和机制融入无产阶级建党理论中。因而，无论是在马克思和恩格斯领导国际工人运动和建立无产阶级政党组织的过程中，还是列宁在领导俄国共产党创建和发展的过程中，都积累了一定的监督经验，并为我党成立后在领导中国革命和建设的过程中进行局部执政和长期执政进行监督机制建设，以及推动构建基层监督体系，提供了一定的理论借鉴。另外，党自成立伊始便坚持继承和发展无产阶级政党的监督思想，并在执政实践中不断丰富和发展自身的监督机制，也为探索党的十八大以来党和国家的基层监督及其法治化问题提供了历史借鉴。党的十八大以来，党和国家的基层监督及其法治化并非凭空产生，而是对党领导革命、建设和改革进程中开展基层监督及其法治化实践的继承与发展。以历史分析法总结党在十八大以前领导基层监督发展的实践经验，有助于增进对新时代以来党和国家基层监督及其法治化历史动因及其发展脉络的理解，并为探索党和国家基层监督及其法治化的优化路径提供历史借鉴。
（五）问卷调查法
问卷调查法是社会科学研究的重要方法之一，能够反映被调查群体对调查问题的认知、态度和建议。在一定样本数量基础上，加之匿名调查，问卷调查结果能为课题研究提供相对较为客观的参考，为后续如何改进该问题提供佐证材料。基层监督中最主要的监督主体是基层纪检监察机关，因此本书就基层纪检监察机关履行监督职能所存在的问题及对策建议进行了问卷调查。问卷根据发放对象的不同分为两个版本，一个是针对基层纪检监察机关干部的调查问卷，另一个是针对基层其他干部的调查问卷。两份调查问卷的题目既有针对调查对象设置的不同问题，也有相同问题，目的是想从不同侧面反映基层纪检监察机关干部履行监督职能的真实情况。
五 创新之处和不足之处
（一）创新之处
1.研究视角的创新
党的十八大以来，在党和国家大力推进监察体制改革的大背景下，如何有效规范基层权力运行成为学界关注的热点问题。在此过程中，学界从基层党建、基层反腐、基层社会治理和基层“微权力”规范运行等角度展开了大量研究，但从基层监督角度探讨规范基层权力规范运行的研究成果并不多。基层权力属于“微权力”，权力虽小，却存在较大的自由裁量空间，也因此造成了运行失范与功能异化的诸多问题。加强基层党建、加大基层反腐败力度和以更加严格的制度化建设规范基层权力运行，都可以起到规范基层权力运行的作用。但若基层监督体制机制不健全，无法对基层权力进行制度化的制约与监督，基层权力运行失范的现象不可能得到根本缓解。因而，本书将研究视角定位于党的十八大以来党和国家基层监督的法治化问题之上，对于探索如何有效规范基层权力运行的规范化路径，相比于既有相关研究成果及其视角体现出一定程度的创新。
2.研究内容的创新
基层监督是国家权力运行体系的一个重要环节，在基层权力的运行生态中存在多种监督形式，大体可分为自我监督和外部监督两大类，本书对“中国特色社会主义基层权力监督体系”中不同要素的关系做出梳理。而与基层实践和法治建设密切相关的监督形式则主要包括基层组织监督、基层司法监督、基层群众监督、基层舆论监督和村（居）务监督委员会的基层专职监督。党的十八大以来，对于基层监督的不同形式，学界研究虽有不同程度涉及，但研究的系统性并不强，且在研究中对不同的基层监督形式往往不加区分，导致研究结论的对策部分缺乏有效的问题针对性。本书严格区分基层监督法治化实现的不同形式，对基层组织监督、基层司法监督、基层群众监督、基层舆论监督和基层专职监督，分别进行专门的研究、对比与分析，并对其在基层监督法治化体制机制建设中的相关互动性进行探讨，通过全面探讨“基层监督法治化实现方式”，既说明了基层监督法治化的实现方式有哪些，也阐释了这几种基层监督方式之间是如何衔接的。相比于学界既有相关研究成果，这在研究内容上体现出一定的创新性。
3.研究方法的创新
党的十八大以来，党和国家的基层监督及其法治化取得了一定成效，对于这一点，采用文献分析法收集并分析此间党和国家推进基层监督机制建设的相关文件和政策基本可以厘清，但问题的关键并非单纯总结党的十八大以来党和国家基层监督法治化的实践成就，而是要在此基础上立足于党所肩负的新时代使命和国家的发展战略提出的基层监督法治化发展需要，分析当前党和国家基层监督法治化契合这种发展需要依然面临的问题，进而在此基础上探索党和国家基层监督及其法治化机制的优化路径。因而，要对党的十八大以来党和国家的基层监督及其法治化问题进行更加深入的有效研究，除采用文献分析法外，本书还采用了实证调查法、个案分析法、历史分析法和问卷调查法，尤其是采用实证调查法和个案分析法对基层监督法治化问题进行研究时，既重视对基层监督法治化共性问题的论证分析，也重视对其特殊性问题的论证分析，体现出对研究方法具体应用的一定创新。另外，在运用历史分析法时，不仅将党和国家的基层监督法治化问题置于百年党史的视野之中，并且将之置于无产阶级革命史的宏大历史视野之下，将党的十八大以来党和国家的基层监督及其法治化实践视为马克思主义监督理论及其中国化的理论成果，并通过总结历史经验为相关问题的深入分析提供历史借鉴和理论支撑。因而，历史分析法的运用，也体现出本书在研究方法运用上具有一定创新。
（二）不足之处
受疫情影响，很多实地调研、群众访谈等实证调研无法按照原定计划开展，只是在疫情允许的情况下开展了小范围的实证调研。涉及各级纪委监委部门一手统计数据因为各种敏感原因难以获取，在研究方法的运用上定量研究方法的运用相对不足，主要采取的是文献分析法、历史分析法等定性研究方法。
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