第一章 核心概念厘定与理论依据

权力是人对他人施加影响的能力，也是人与人之间的一种相处模式。政治权力是权力存在的一般形式。政治权力在社会群体中应当发挥公权力的作用，但其在不加约束的情形下具有沦落为私权的极大可能性。因而，为保证政治权力在社会群体的存在尽可能保持公权力属性，就应当在赋予政治权力的同时，构建相应的监管和制衡机制。因而，从权力和监督在人类社会发展中产生的必然性来看，两者犹如矛盾的两个方面，具有辩证统一性。作为对政治权力进行制约的监督，首先应当保持其公正性、制约性和权威性，实际上监督也是一种权力，监督既然作为一种权力也必然存在沦为私权的可能性，但若对监督之权继续施以监督，则必然会造成对权力制约的无限往复，在现实的政治实践中并不可行。在此情形下，为解决监督对政治权力制约和监管的公正性和权威性，将监督纳入法治的范畴，进行依法监督则成为保证监督在规范政治权力运行中公正性和权威性的唯一可行方式。因而，监督法治化是确保监督权公正性、制约性和权威性的必然需要，也是现代社会中能够保证监督对政治权力发挥制约作用时的公正性、制约性和权威性的可行方式，甚至是唯一可行方式。因为，依法监督既赋予了监督以法治的公正性，也赋予了其法律，依靠国家权力施行的强制力，还赋予了其要求社会全体成员必须遵守的权威性。因而，有效的监督只能是依法监督。

从结构模式及其运行方式来看，政治权力存在汇总于权力中心点或至高层的整体性，并要通过一定的行政分级机制最终分散实施和作用于每一个社会个体。在政治权力从权力中心点或权力至高层向社会个体传递实施的过程中，每一个层级对应的每一个环节若不加以制约与监管，都会出现权力运行失范的风险，导致权力运行出现私权化倾向。政治权力效力只有传达给每一个社会个体，才能充分发挥权力施加的影响，达成权力的作用效果。政治权力运行一般依赖于一定的行政层级，而与社会个体直接产生联系的较低行政层级在政治权力运行的结构系统中便构成了权力运行的基层。基层权力运行是保证政治权力运行的社会基础，而对基层权力运行进行的监督，便是基层监督。世界上不同的国家和地区政治权力运行的一般模式是相似的，但政治权力运行依附的行政结构却不完全相同，且在不同的政治体制之下，政治生态也不完全相同，因而基层监督的内涵也存在一定的差异性。党的十八大以来，党和国家重视基层监督及其法治化，并取得了显著成就，但也存在诸多问题，顺应基层监督及其法治化趋势，探索基层监督法治化优化发展出路，需要厘清监督、基层监督等概念的内涵，并明确党和国家推进基层监督及其法治化应当坚持的理论基础。