一　山区农村遭遇治理困境

长期以来，巴东山区农村存在着困扰广大农村干部和普通群众的三大难题，一是山大路远的自然条件，给村民和干部外出办事带来了困难。二是农村干部的整体素质和能力还有待加强，服务群众乏力，基层治理处于零散状态。三是农村公共服务尚未进入正轨，还未形成比较长久和稳定的农村公共服务供给机制，无法满足民众对公共产品的需求。这些困难使得基层干部和普通群众之间的矛盾难以化解，从而很难建立长久的信任关系。

(一)基层治理的客观条件较差

第一，工作环境较为艰苦。巴东县共12个乡镇，491个行政村，全县平均海拔1053米，最高点3005米，最低点66.8米，相差2938.2米。多崇山峻岭、峡谷深沟和溶洞伏流。这种客观的自然条件，给基层村干部的工作带来了很大的麻烦。基层干部从村到乡镇办理公务，以较近的村为例，需要花费半天的时间。在条件非常艰苦的地区，不仅需要走山路，还需乘船渡河。遇到风雪等恶劣天气、山路滑坡等突发情况，更是无法顺利外出办事。在“农民办事不出村”项目推行之前，村干部外出办事在路上耗费的时间，远远多于实际办事所需要的时间。正如大支坪镇水谷坝村村主任吴东平所言:“以前到县里办事，光是花在路上的时间就很长，有时候办个事情还要等，跑一趟根本就办不成事。”村干部花费了大量时间办事，有时群众并不理解，反而抱怨干部办事太慢。长此以往，在村干部和农民之间产生了深深的隔阂。

第二，硬件缺乏限制了村治效率。长期以来，巴东各级政府对村两委班子建设的设施投入有限，使得部分农村无法做到村村建标准的办公场所，建标准的村委会大楼。“农民办事不出村”项目推进前，全县491个行政村中，有95个农村(占比19.34%)没有固定的办公地点。正如绿葱坡镇村民钟祥强所言:“以前办事联系不到村干部，村里更是连村委会办公的地方也没有，现在好了，直接到村便民服务室。”山区农村干部缺乏最基本的工作阵地，这是困扰巴东部分山区农村干部的难题之一。办公场所的缺乏，办公条件相对较差，限制了村干部发挥自己的能力。

(二)农村干部素质有待提高

农村干部处在服务群众的第一线，农村干部的思想素质和工作能力直接影响到党员和干部在群众心中的形象。巴东作为典型的山区农村，农村干部在自身队伍建设和业务能力上还存在需要改进的地方，主要反映在思想和意识还需加强，工作能力还需提高，工作方式还需改进三个方面。

首先，农村干部思想和意识有待加强。基层干部的思想和意识问题，主要反映在两个方面。一是思想上不安心基层工作。巴东县近年通过招考村官和选调生，给山区农村增补了部分年轻大学生村官，增强了村干部队伍的工作能力。但巴东基层的村官和选调生离职现象较为普遍，高达八成村官合同结束后未能继续留在基层工作。二是农村干部在工作中缺乏主动和服务意识。农村干部习惯于原有指令式的工作方式，而不是主动为群众办事。正如大支坪镇原组织委员李宁所言:“以前村里的干部习惯于听镇里的安排，没有主动服务的意识，现在不同了，‘农民办事不出村’按照业务的办理数量来考核绩效，对村干部有激励作用。”

其次，农村干部素质能力还需提高。巴东县应三峡库区移民的要求，县城和部分沿河沿江的农村存在一定程度上的搬迁重建。移民搬迁重建工作量巨大，而且容易发生由于安置处理不当所造成的群体事件，仅2009～2013年间，因移民安置造成的上访事件多达36例。尤其是在群众极为关切的安置房分配、补偿款发放和划分土地等重要问题上，农村干部在实际工作中面临着巨大的难题，考验着巴东县移民长期安置工作的成效，是社会稳定的前提。如何在这种形式下实现有效的基层治理，直接考验着巴东广大基层干部。面对难题，迫切需要作风扎实、工作能力强的农村干部带领群众在纠纷调解、解决移民安置的后续问题，为提供全方位的指导和服务，但部分农村干部工作上难以满足村民的需求，本应由基层解决的事情不去认真解决，致使小事变大事，造成越级上访，给各级政府无形中增加负担。

最后，农村干部工作和管理方式较落后。巴东山区农村是传统意义上的熟人社会，农村干部对于管理村里的事务相对而言比较随意。正如大支坪镇耀英坪村村民张洪强称道:“以前村干部办事情都比较随意的，哪像现在有了办事不出村这么好，坐在屋里来给老百姓解决问题。”同时，农村干部学习和交流的渠道较少，接受新的工作方法和管理方式的机会有限。巴东山区农村的干部普遍反映在办事过程中遇到过因不懂法、不懂办事细则而产生工作失误的情况，给干部和群众造成了不必要的麻烦。此外，乡村两级关系也是影响农村干部工作的重要因素，绿葱坡镇北界村支部书记王祖华称道:“基层工作难做，而且上面对基层干部的管理太死，也太忽视，很多事情我们也没有办法去做。”

(三)农村公共服务的缺乏

巴东县是移民库区，部分山区农村由原来所在地搬至现居地新建而成，一定程度上改变了过去农户散居的状况，居住相对集中。同时，国家封山育林的政策也鼓励林业种植户搬到山下集中居住。农民聚居程度的提高，使得农户对农村公共服务的需求也逐渐增多。农村公共服务尚未跟上农村地区的经济社会发展，尚未满足民众的服务需求，是困扰基层治理的难题之一。巴东山区农村公共服务短缺的原因，一是大部分农村尚未建立起有效的公共服务供给机制，未能探索出多方参与受益的合作机制;二是村集体自身乏力，缺乏提供公共服务的能力。如何将农村公共服务从零基础做起，达到一定的水准，满足农民的需要，是影响到未来巴东农村基层治理的关键。

第一，公共服务供给机制的缺乏。巴东县群山林立，相对闭塞，广大农村地区处于自治性质的熟人社会，制度化的公共服务供给机制未曾出现，村集体和基层乡镇政府无法主动意识到农民对于公共服务需求的急迫性。随着农村地区社会经济的发展，对于公共产品的需求逐渐凸显出来，例如对于修路、架设路灯、设立医疗设施等需求逐渐增多。同时，农户也急需关于农业生产上的服务，例如巴东山区农户多种植烟叶，农户对于烟叶生产的相关信息需求明显增多，但苦于大山深处，与外界交流不便，农技服务很难延伸到山区农村。

农户和企业参与程度不够，村集体的引导意识不强，是巴东山区农村缺乏公共服务的原因。正如群众普遍反映的心声:“以前哪能想象交电费、话费不用出村就可以办，还有现在更是不出村就能取钱，就能了解到种烟业的信息。”巴东县正是凭借信息化便民服务平台“农民办事不出村”系统，有效实现了行政审批业务和相关公共服务供给的有机结合，政府发挥了引导的作用，企业积极参与到农村公共服务，这是创新农村公共服务供给方式的有益尝试。正如大支坪镇党委书记周和平所称:“农民办事不出村很有发展的前景，我们以后还可以整合更多的公共服务，将这种服务机制完善，能够为老百姓做更多事情。”

第二，提供公共服务的能力有限。影响巴东山区农村公共服务供给短缺的重要原因在于村集体和乡镇政府提供公共服务的能力有限。具体表现在主体权责不明晰，审批过程较多，市场化参与程度不够，以及财政上的相对困难，这些都是影响农村公共服务供给难的原因。正如大支坪镇党委书记周和平所言:“为农民提供相关的公共服务，以前多是靠乡镇和村集体自己解决，后来改为向社会购买服务，现在直接用平台来引进相关企业，一举多利，解决了老大难的问题。”巴东县创新农村公共服务的供给形式，借用“农民办事不出村”信息化便民服务系统，吸引银行、电信、电力和农机农药种子等涉农企业的入驻系统，实现了有效的功能整合，使农户在需要各种生产生活需求时，不用再向村干部提各种要求，不用村干部外出争取各种进村服务的资源，只需借助这个平台就能够有效实现，在实现农村公共服务有效供给上取得了明显的成效。