一　服务落地困局亟待突破

长期以来，我国农村公共服务主要由政府进行供给。在现代社会，能否为民众提供优质的公共产品和公共服务成为衡量政府治理水平的一个重要标志。尤其是进入新世纪之后，提升政府的公共服务水平和能力已经成为了政府治理的基础内容。随着行政体制改革的逐步深入，需要政府由过去的行政型政府转变成服务型政府，特别是随着市场经济体制的逐步完善、新农村建设步伐的加快以及惠农政策的规范落实，要求政府服务的范围越来越广，内容也越来越多样。如何满足群众日益增长的公共服务需求，切实解决服务群众“最后一公里”的难题成为政府亟须解决的问题。由于地理区位、资源禀赋、经济条件等诸多因素的制约和限制，巴东县长期以来在政府治理和公共服务方面的能力较为缺乏，政府的服务难以有效进村入户，难以落地。

(一)地理区位制约下的服务困境

公共服务的有效供给需要一定的条件，其中地理区位和环境是一个重要的方面。相对而言，对于地势平坦、地理环境较好的村庄，政府提供公共服务的成本较低，难度较小。无论是道路、水利、电力等基础设施服务的提供还是农村医疗、养老等社会服务的供给，对于地理区位优良的地区而言，其供给成本更低，效率也更高;而对于地理区位较差的山区而言，公共服务的供给难度则相对更大。巴东县属于典型的山区地貌，县域国土面积3354平方公里，地势狭长、西高东低，南北最大纵距400公里，海拔高差2900米，境内大巴山、武陵山、巫山三山盘踞，山大人稀，交通不便。据《巴东县志》载:“巴东居万山之中，森林茂密。田地多依山而为，以旱地为主，水田甚少，且田块零散，不胜旱涝。”“乌鸦歇脚土下挫，风吹石头滚下河。”地表多为坡面，平均坡度为28.6度。其中10度以下的面积仅占全县土地面积的4.3%，25度以上面积的比重高达66%。因此，从地理环境来看，巴东县作为典型的山区县，其自然环境较为恶劣，这在很大程度上影响当地基础设施服务和其他公共服务的开展。由于地形崎岖，地势陡峭，不仅限制了当地的农业生产和经济的发展，也制约了当地公共服务的有效供给。

另一方面，巴东作为典型的山区县，山大人稀，居住分散是其农村地区的一大特点。随着2001年大规模“合村并组”的推行，巴东县行政村规模变大，一般由过去的3至4个村合并而成，建制村的面积都变大，管理幅度相当于过去的3至4倍。这种建立在行政建制基础上的村庄治理，由于服务单元过大、服务半径过宽，导致公共服务难以在村庄落地。而就管理的人口规模而言，巴东全县12个乡镇，辖491个村，全县1000人以下的村有324个，占64.9%，500人以下的村有81个，占16.5%。可以看出，超过六成的村庄人口规模在1000人以下，行政村管理规模普遍较小。其一是行政村的地域管辖面积大、范围广;其二是管理的人口少，这使得山大人稀的问题非常严重。在这一情况下，政府提供公共服务面临成本高、效率低的困境，导致政府不愿意也没有能力实现村庄公共服务的普遍覆盖和有效供给。而这就需要政府改变以往公共服务的供给方式，重新思考新的路径来促进乡村公共服务的发展。

(二)财政资源匮乏下的服务覆盖难题

作为基层治理的重要主体之一，基层政府在农村经济社会发展和公共服务的提供过程中扮演着重要角色，其供给能力和效率的高低直接影响着基层服务的效率。而公共服务有效供给需要政府公共财政的有力支撑。对于经济条件较好的县域而言，在雄厚的财政支持下，其公共服务的供给能力就较强;而对于经济欠发达的县域来说，财政基础薄弱，成为制约公共服务供给能力的最直接因素。

随着农村税费改革和1994年的分税制改革，财权逐层上移，中央拥有财政税收的最大权力，到了最基层的乡镇政府，财权几乎被压缩殆尽，这导致县乡政府财政收入大幅减少，尤其是对于地理区位和经济条件较差的基层政府而言，其财政收入更加紧缺。巴东县作为国家级贫困县，自身造血功能有限，主要靠国家转移支付。巴东是典型的山区农业县，由于缺少第二、第三产业的支撑，财政与经济状况受到很大制约。2012年巴东GDP总额为65.6亿元，在湖北省106个县级市中排名86位，总体经济实力较为落后。而从财政收支情况来看，2011年巴东县财政总收入6.14亿元，而财政支出达到了22.71亿元，支出远远大于收入。而从具体的财政支出情况来看，2011年一般公共服务支出2.68亿元，比上年度增长了19.33%;社会保障和就业支出、医疗卫生支出分别为2.14亿元和1.82亿元，同比增长了70.75%和32.80%。[1]可以看出，巴东县财政收入总体较少，但其财政支出尤其是在公共服务方面的支出呈现快速增长的态势，县域经济和财政收入的匮乏制约了当地政府公共服务的供给能力，在财政资源缺乏的情况下，偏远山区的乡村无论是硬件的基础设施服务，还是软件的公共服务，都难以有效覆盖。

另外，在条块分割的体制下，一部分从乡村汲取的税费被上级政府收取，一部分乡村资源通过“财政包干”从乡镇直接流向上级政府，使得乡镇一级的财政收入受到很大限制。自农业税改革后，以往由乡镇一级直接收取的农业税等取消，乡镇财政主要来源于上一级财政下拨，由于县级财政运行不良和收入不足，导致县一级对乡镇财政进行干预或直接管理。这种“乡财县管”的模式直接影响了乡镇政府的运转状况。可以说，乡镇政府没有真正意义上的财政。在事权不断下放、财政不断上移的情形下，乡镇政府的资金与财政条件使其难以具备职能转变的能力，这也留下了乡镇财政“空壳化”的危机。作为一级政府，乡镇一级没有完整的财权和充足的财政收入，面对辖区居民的公共服务需求难免有心无力。从巴东县乡镇的财政状况来看，野三关镇作为经济相对发达的乡镇，仍然面临财力不足的难题，当地干部坦言一年需要150万元至200万元的运转经费，目前存在较大的缺口。溪丘湾乡的党委书记卢静曼表示，目前在城乡统筹建设中，需要乡里承担大量工作，但只能依靠人均3000元的转移支付，没有财政收入的支持，“乡镇是有一级政府，没有一级财权，这是乡镇政府弱化的最显著表现”。而对于经济落后的农业乡镇而言，其面临的财政困境更加突出。大支坪镇要建一个群众文化活动广场，但是镇政府本身缺少资金，必须依靠争取上级项目来筹集资金。乡镇干部无奈地说，县财政还可以算“吃饭财政”，乡镇财政则是“要饭财政”，许多乡镇工作是“有想法，没办法”。从实际情况来看，乡镇的工作经费普遍在人均2000元左右，无论是城关镇还是远郊乡镇，都仅仅够维持基本的日常运转，不足以支持基层政府提供高质量的公共服务。因此，在经济和财政资源相对匮乏的条件下，巴东县长期以来的公共服务都难以实现有效供给。

(三)事权不清下的服务供给难题

为了保证政府提供足够的公共服务，就要坚持财权与事权相匹配的原则。从目前乡镇财权事权配置的情况来看，财权与事权的分离，削弱了乡镇政府的治理能力。基层政府的财政压力导致其陷入了服务资源短缺的困境，而基层繁重的事务压力则导致基层政府无暇顾及公共服务的提供。尤其对于直接面对乡村的乡镇政府而言，其面临的事务压力更大。从当前乡镇财权事权配置的情况来看，目前的乡镇财政体制仅对财权进行了县乡两级的纵向划分，而没有明确界定县乡政府职能，明晰划分事权。在压力型体制下，上级政府有权力管理下级政府，一些应由上级政府承担的职责便容易转嫁给下级，结果是财权与事权的进一步分离而非相匹配，也进一步削弱了乡镇政府的治理能力。乡镇政府本来承担着发展地区经济、维护地区稳定和上传下达的职能。但由于上级政府的指令性任务繁重，且直接关系着乡镇干部的晋升和收入问题，因此大多数乡镇政府通常把精力和时间都放在了完成上级任务上，从而忽视了地方性事物和公共服务的提供。另一方面，在“事权下放、财权上移”的情形下，乡镇财权小、事权多，运行成本高，导致治理效率低下。乡镇干部普遍反映，目前乡镇在社会治安、教育、卫生、医疗保险等基础工作上的投入不断增加，在农村社区建设、维护社会稳定等方面需要投入新的精力，乡镇进行治理的成本大幅增加，但需要治理的事务却越来越多，这不仅影响了干部的工作积极性，也使得基层的公共服务难以有效实现。

同时，在目前的县乡管理体制下，乡镇的工作主要是对上负责，县级政府对乡镇建立起分层化的“政治承包制”，乡镇政府的考核方式也转变为“目标责任管理制”，乡镇政府无“自主权”，几乎是作为县级政府的“执行人”。对于上级政府考核重点，乡镇政府一般作为“硬性任务”来对待，花费大量的人力与物力。而对于社会保障、居民增收等公共服务事项，则视为“软性任务”，难以成为关注的重点。由于财权与事权的不匹配以及基层考核的压力，使得基层政府难以从纷繁复杂的日常事务中抽出身来开展公共服务。绿葱坡镇的一位“老乡长”这样说道:“现在大家早上、中午、晚上得去做拆迁户的思想工作，白天上前线搞拆迁，忙开会，迎接检查，节假日还要截访维稳，哪有时间搞社会服务。”大支坪镇的干部反映，乡镇工作“上面千条线，下面一根针”的状况没有改变。他以社会保障为例，随着惠农政策的落实，乡镇的社会保障工作内容越来越多，新农合、高龄补贴、新农保与户籍人口信息又不能共享，每月统计、汇总、摸清情况的经办事务工作量艰巨。而该镇的社保所机构虽然建立了，但是没有人，解决的办法是由人社部门聘请3名协管员，完成乡镇的社会保障工作。他反映乡镇只能保障工资和运转经费，很多事务缺少工作经费，没能建立起“费随事转”的机制。在这种情况下，政府的服务难以向基层延伸，政府服务体系也主要将力量集中在县里和城镇，从而导致“服务层级延伸不到村庄、服务事项覆盖不了农民”的突出问题。

(四)政策与公共服务难以落地

在财政资源相对匮乏和基层事务日益繁多的双重压力下，基层政府提供公共服务的能力受到极大限制，这制约了政府公共政策和公共服务的有效落地。从公共服务的供给体制来看，由于长期形成的城乡二元结构，公共服务的供给在城镇和乡村之间呈现明显的非均衡性，农村公共服务一直处于相对薄弱的状态。从巴东县的情况来看，相较于县乡两级较为完善的公共服务体系，村级明显处于弱势地位，农民群众长期难以享受到基本的服务。近些年来，虽然村级也发展起了便民服务室、党员服务中心等服务机构，但与县级政务服务中心和乡级便民服务大厅相比，其能提供的服务可谓少之又少，服务群众“最后一公里”的问题始终难以解决。巴东面对落后的县域经济和境内8000多座坡陡路险的山头，单要把公路连通已不是一件轻而易举的事情，更不用说发展公共服务了。此外，各村所处环境的不尽相同也加大了统筹发展的难度。有的村靠近县城、乡镇或者公路，拥有一定的区位优势，推进审批权下放、促进服务一体化可以说总体难度不大，但对于大山深处的村庄来说，实现行政服务下乡难度就不言而喻了。特别是近些年来，越来越多有能力的村民纷纷搬出大山，这些村庄面临着老龄化严重，人口稀少的局面。相较于山外普遍1000—2000人的村庄规模，这些村庄人口往往仅有几百人，少的甚至只有100多人。在大山深处，要想使群众也享受到均等化的服务投入相对较大，有限的治理资源难以惠及更多的群众。

一方面，政府的行政服务难以有效落地和实现;另一方面，国家的惠农政策等公共政策也难以充分实现和落地。从惠农政策的初衷来看，国家推行的低保、新农保、新农合、粮食补贴等惠农政策本身是为农民提供便利或优惠，然而，由于特殊地理环境和其他条件的限制，许多农民为取几十块钱要花上同样多甚至更多的车费，使惠农政策变成了“鸡肋”。惠农补贴不取可惜，但计算成本，领取一次补贴不仅拿到手上没多少钱，还要浪费不少时间。金果坪乡桃李溪村五组的文清培老人今年已经71岁，而且体弱多病。其每月有50多元的养老金，但是取钱要到金果坪镇上，往返车费就要花40元钱。每次取款要么是别人代取;要么是一年一取。但对于没有任何经济来源的他来说，有时想用点钱，养老金却难以帮上他的忙。文清培老人如是说:“国家政策确实好，就是取款不方便。”惠农政策难以真正服务于群众，显然与全国“工业反哺农业”的大背景产生巨大落差，这不仅使巴东农民长期难以公平地享受各项惠农政策，还使得国家诸多公共政策难以“落户”农村。

此外，除了公共服务难以有效进村入户外，市场化的服务也难以在乡村得到有效承接。随着农村市场化和社会化程度的提高，农民与市场的联系也越来越紧密，农民日常生产和生活的许多活动都需要与企业等市场主体打交道，但由于地理区位和条件的限制，巴东许多村庄的农民难以享受便捷的市场服务。以农民日常需要的金融和电力服务为例，电信、邮政、中行、农行、电力等企事业单位往往将网点或营业窗口设在乡镇，使山区许多村庄的农民需要花一两个小时的时间才能走到乡镇，农民交个手机费、电话费、电费要像“求爷爷、告奶奶”一样去请别人代办。市场化服务也受到巴东环境因素的限制，企业在山村扩展业务难度大。人口居住相对分散、经济相对落后、基础设施相对薄弱的巴东农村，发展市场化服务投资大，回报率低，因此一直未能成为企业发展的主要市场。桃李溪村地处巴东最南端，不少农民存款、汇款、转账、代缴电费以及领取粮食直补款、新农保等惠农资金，要跑30多公里路，花40元车费到乡集镇办理。当然，电信、电业、邮政等企事业单位也不是不想进入农村，但由于种种原因而未能取得预期效果。如巴东农行从2010年10月起就承办新农保业务，在村里也布设了不少转账电话。但遗憾的是，这些转账电话由于使用率低而难以取得经济效益。无奈之下，农行只好从村组重返集镇，将大的城镇、片区和公路沿线的商铺及农保中心作为布放设备的主要地点。