二　农民办事难题亟需解决

从公共服务和行政服务的可及性来看，不仅需要政府提供的服务能够有效落地，而且需要民众可以方便快捷地享受到政府的服务。但对于山大人稀的巴东县而言，不仅政府的服务难以“上山”，为农民提供所需的服务;而且农民“下山”办事和享受服务也受到极大的制约。而随着经济社会的发展，农民需要到县乡政府办理的证件和事项等越来越多，由于巴东县特殊的地理区位和环境，再加上政府服务方式和机制的落后，导致农民出村办事难，农民办事难不仅体现在办事路程远、时间长、成本高，也体现在办事程序复杂、难以办成事。这就为政府探索和发现行政服务与公共服务的新技术新手段提出了要求和动力。

(一)办事成本难题

农民办事难一直以来是困扰着基层群众的一大问题，尤其是对地理条件较差的山区农民而言，其到乡镇和县里办事遇到的困难更多。对于巴东县的农民而言，到乡镇、县里办理事项，不仅受到政府服务本身的限制，还受到路途远近、政策知晓度和农民身体条件的限制，这些限制使得农民办事面临多重困难。

农民办事难首先反映在办事成本方面，随着经济社会的发展，农民需要到乡镇和县城办理各类证件和事项的情况越来越多，由于地理区位的制约，农民的办事成本很高。一方面，农民办事路程远、时间长。按照行政审批的一般流程，农民办事或办证一般需要经过村、乡镇和县三道程序，通过逐级盖章和审核才能办理好，这对于身处山区的巴东农民而言，需要花费大量的时间成本才能办理好事情。巴东县农民向永浩从家到县城，先要经历1个多小时的车程到沿渡河集镇，然后换乘客车或客船2个半小时才能到县城。巴东东西宽最窄处10.3千米，南北长水平距135千米，而农民出村去县城或者乡镇办事往往走的不是直线。在蜿蜒的山路上，农民少则要走上几十公里，多则要走上一两百公里才能到达目的地。最偏远的金果坪乡距县城单程长达200公里，开车也要走上5—6个小时，相当于去一趟省城。在没通车之前，农民去县城办事早上就要出发，可能第二天才能到县城。即使现在通了车，离县城最远的村庄也无法在一天内到达县城，农民跑一趟县城需要花费两天时间。如果遇上雨雪等恶劣天气，花费的时间就更长了。2009年的一个寒冬，大支坪镇十二岭村村民李坤凤为了去县城办个合作社的营业执照，足足在大雪中走了1天，走到县城时已经变成了“雪人”。

另一方面，办事成本高。农民到乡镇、县城办事的车费、食宿费成本高。在反复跑腿的过程中，花钱自然也是少不了的事情。有些村民去一次县城或者乡镇办事，来来回回跑几趟甚至十几趟，仅路费一项至少要花几百元。近两年随着物价不断上涨，农民入城办事不仅路上花费越来越高，进城之后花费也在不断上升。除了吃饭等基本开销，如果当天不能办完所有事情，在县城住宿一夜就是不可避免的事情。据了解，在巴东最发达的乡镇野三关镇住上一夜都要花费上百元，在县城住宿也自然不会低于这个价格。乐群药业合作社理事长田金阶介绍道:“过去到县里申领农民专业合作社执照，交通费、食宿费、误工费等加起来，要花将近2000元。”沿渡河镇界河村村民向永浩为帮同乡张志国办户口迁移，前后去了县城5次。办好这件事，不仅历时8个多月，还让向永浩花费了近800元钱。

(二)办事程序难题

行政服务作为政府提供的一项基础性公共服务，由于一直以来行政服务改革不到位，导致服务的程序复杂、流程繁多，造成农民面临办事程序难题。对于巴东农民来说，出村办事不仅路程远，办事过程更让农民心力交瘁。目前行政审批项目多，程序复杂仍是一个现实问题。按照行政审批事项的一般程序，农民办事，应当先将申报资料送到村、乡镇，再到县城政务服务中心窗口办理，就算资料、证件齐备，至少也需要两三个来回。巴东县沿渡河镇界河村9组村民张志国，办理个人建房土地使用证，先后5次往返县城，花费近800元，历时8个月才拿到证件。

不仅如此，农民办事前置条件过多也成了农民办事的“拦路虎”。为了办理一个事项，农民不仅要在各个部门之间来回周旋，还经常被各种让人“摸不到头脑”的条条框框弄得晕头转向。面对出村办事的重重困难，很多农民宁可不办证，甚至被罚钱也不愿意再前往县城办事。随着村民收入的不断增加，溪丘湾乡石碾村盖起了一座座新房，但这些新房中超过一半都没有建房许可证。村民陈开平虽然没有完成建房许可证的申办，但建房的材料已经买好，施工队也已经找好，建不成房自己可就成了全村人的笑柄，即使证办不下来也只能“硬着头皮”开工。于是，陈开平走上了边办证、边偷偷建房的道路。为了防止相关部门执法人员把建材拉走，陈本人只能天天住在地下室里，日夜守着工地。此间，建筑工地被停过无数次水电，先后停工了几十次，前期买的水泥、钢材、木料等施工材料到后期都没办法再继续使用了。

此外，农民去办事并不是一次就可以完全办结，跑上个四五次是很“正常”的事情。如建房许可证需要村、乡、县三级联办，农民跑了村委会还要跑乡镇，跑完乡镇还要跑县城。而农民走上几十公里甚至几百公里到达目的地之后，可能会出现被告之所带的材料不符合要求，要重新准备的情况。农民跑了“冤枉路”，还碰了“一鼻子灰”，最后还得原路返回，重新来过。溪丘湾乡石碾村村民陈开平就为了申办建房许可证，前前后后跑了七八十趟，可最后还是无功而返。

(三)办事体制难题

农民出村办事不仅面临客观的地理区位困境，也受到传统的行政服务体制的制约，尤其是受到传统工作模式和工作思维限制。一些部门仍未改变计划经济体制下的本位主义、官僚主义和“衙门”作风，县、乡下放的政府行政审批职能和乡镇基层站所履行的部门职能还没有完全转变到位，尤其还存在审批程序复杂、行政行为不公开、办事效率不高、服务意识不强等问题。在部分乡镇部门和少数干部当中，“门难进、人难找、脸难看、话难听、事难办”，群众办事难现象突出。办事不是找不到门，就是找不到人。上班实行8小时工作制，办事早不得、晚不得，碰上双休日、节假日又见不到、办不得。村民经常为办一个证、盖一个章、签一个字而往返折腾数次，走数十里路，花数百元钱，跑“冤枉路”，花“冤枉钱”，费“冤枉时”，听“冤枉话”，受“冤枉气”。在办事作风问题上，过去在巴东形成了“要办事，先送礼”的风气，工作人员办事“吃、拿、卡、要”的现象较为普遍。有官员风趣地形容道:“工作人员给群众说一句晚上到我家来，群众就知道该怎么办了。”在这种工作作风影响下，干部不再是人民的公仆，给群众办不办事情，就要看群众会不会适当“表示”了。

办事体制难题首先表现在政府“门难进”，这“门难进”既可以说是“门难找”也可以说是“找人难”。农民进城本身就人生地不熟，找到要去办事的政府部门已相当不易，要找到具体负责的工作人员更是不易，如果还要换办事地点那就等于是要重头再来了。大支坪镇水洞坪村村民夏青春为了给大女儿办准生证，先后跑县城6、7次，等孩子出生了才办好，而其中大多数情况都是找不到人。对此她无奈地说道:“找了政府，找半天找不到人。有时候你与那个要找的人‘擦肩而过’了，你都不知道。等你找到人，他说这儿需要审批、那儿需要审批，就只说让你耐心地等待。”与夏青春相同，向永浩也有类似遭遇。2007年10月向来到县城之后才发现当天是恩施自治州的州庆，县城放了假，所有工作人员都不上班。面对这种情况，向无奈地说:“老百姓只知道国庆、五一，不知道恩施州成立了还要放州庆。”2008年初向永浩再次进县城，要找房管局去开证明，到处找不到房管局，然而等他找到房管局的时候，却发现由于机构改革和职能合并，房管局已经更名为住房和城乡建设局。当他弄明白怎么回事的时候，住建局工作人员早已到了下班时间，只能再次无功而返。

农民办事的体制难题不仅表现在“门难进”，而且还表现在“找门多”。在传统的行政服务体制中，“政出多门”是一个普遍的现象。由于政府各个部分之间条块分割，难以协同，增加了农民办事的成本和难度。尤其是对于跨部门的证件办理和服务而言，农民需要到多个部门进行办理，这极大地增加了办事难度。农民许多证件的申办并不是只找一个部门就可以完成全部审批，农民往往是去了村委会，还要去乡镇和县城;找了土管所、供电所，还要找公路局、住建局、林业局等。药会坦村是大支坪镇的一个中心村，随着经济社会的发展，集镇规模逐渐扩大，新修房屋迅猛增加，到国土所申请办理房产证的农户也越来越多。而要办理一个房产证，不仅涉及到土管所、城建局等部门，还需要到住建局、供电所等部门盖章，由于各个部门不仅在地理位置上不在同一个地方，其需要准备的材料和手续也不一样，使得农民为了办理一个房产证即使花费大量的时间和精力，也常常难以办理下来。