四 “以官治民”抑或“以民治民”：从乡官制到乡役制

从唐宋朝廷的制度层面看，唐朝里正等是以“乡官”的角色“以官治民”，而赵宋一朝的耆户长等则是以“乡役”的角色“以民治民”。马端临《文献通考·职役考二》清晰地点明了这一变化：

自汉以来，虽叔季昏乱之世，亦未闻有以任乡亭之职为苦者也。……至唐睿宗时，观监察御史韩琬之疏，然后知乡职之不愿为，故有避免之人。唐宣宗时，观大中九年之诏，然后知乡职之不易为，故有轮差之举。自是以后，所谓乡亭之职，至困至贱，贪官污吏，非理征求，极意凌蔑。故虽足迹不离里闾之间，奉行不过文书之事，而期会追呼，笞箠比较，其困踣无聊之状，则与以身任军旅土木之徭役者无以异，而至于破家荡产不能自保，则徭役之祸，反不至此也。然则差役之民，盖后世以其困苦卑贱同于徭役而称之，而非古人所以置比闾族党之官之本意也。

何谓乡官（此处乡官乃指县政以下设置的基层管理人员，与隋废止州县长官所自辟的乡官不同）呢？[39]马端临云：“役民者，官也；役于官者，民也。郡有守，县有令，乡有长，里有正，其位不同，而皆役民者也。”[40]“役民”是乡官的重要特征，即代表官府控制普通民众，但又有别于流内九品官员，故谓之“乡官”。唐前期里正等乡官里吏，属于“役民”者的范围。根据《唐六典》和《通典》的记载，里正等由县级官府选任，[41]且有严格的管理制度，如定期上直和考核，[42]具有免役特权，[43]从服装颜色规定看，里正等乡官也与普通民众不同。[44]另，从唐人诗文集中也可看出，普通民众眼中也将里正等视为“官”，如《王梵志诗》卷二就有“当乡何物贵，不过五里官”。

唐朝里正等乡官的社会管理职能主要体现在法定的几个方面，即“课植农桑，检察非违，催驱赋役”，“村坊邻里，递相督察”，或说“以司督察”。[45]概而观之，其主要负责乡村中的治安管理、农田种植及催驱赋役等事务。在均田制和租庸调制等制度下，里正等的乡村管理职能确实具有浓厚的“官”的成分。及至唐末五代，虽仍有里正等的设置，但已逐渐淡出了“官”的范围。其变化有三：一是其选任依据财富多寡（中唐之前，县官选任里正并无财产方面的限定），里正等为少数富人所占据；[46]二是此时他们主要是督税派役职能，而很少享受优免赋役的特权，甚至还要代人输税；[47]三是里正等选授，由长期担任已渐次转向富民豪户轮流差派。由此过渡到两宋主要乡役均由乡村富豪民户轮流担任，完成了由乡官到乡役制度的转变。

乡役是宋朝职役制度的一种。所谓职役，既有国家行政职能（所谓“职役”之“职”）在基层社会延伸的一面，又有“役”的一面，即乡村民户（主要是其中的主户）按照户等高低，轮流为国家无偿服徭役。乡役是指民户在乡村服职役者，这些“庶人在官者”（正如宋神宗时范百禄所言“乡民因徭为吏”，是以“民”——“役出于民”之民——的身份参与国事的，其身份是在地方官府服吏役的役人而非“官”，他们往往又代表着“民”的利益），在大多情况下不食国禄，却要“以受邦职，以役国事”，必须服从州县政府的指派，完成各项指定的任务，将中央政府的各项统治政策传达给广大乡民，以保证国家机器的正常运转。其中，最为重要的是赋役征派、乡村治安管理等。[48]

两宋期间，由差役改变为募役，再由募役恢复为差役，或是在名募实差的役制下新增另外的税目，都大致显现出赵宋王朝减省乡村治理成本的统治理念。而募役法的实施，就法令的内涵来看，也含有部分恢复“乡官制”的色彩。这一点似值得再行认真探考。