三、 行政诉权的保障
行政诉权只有完整实现,才能正式实现从“观念诉权”到“现实诉权”的转化,而非仅仅是“一张写着人权权利的纸”,停留于人权保障的宣示层面。自1989年行政诉讼制度正式建立以来,行政诉权被逐渐认可、确立和获得持续发展。尤其是立案登记制的实施和行政诉讼法的修订,更是进一步强化了行政诉权保障。与此同时,立案登记口惠实不至、诉讼程序空转、诉权滥用导致审判资源浪费、司法审查能力有限等现实问题依旧存在,制约着诉权实现效果;行政诉权理论准备不足,难以有效回应实践难题和及时跟进行政诉讼制度改革进程。在此背景下,如何保障行政诉权,实现诉权保障与必要规范及滥诉规制之间的平衡,成为行政审判实践和行政诉讼理论研究中的重要课题。就理论研究而言,现有研究主要以行政诉权的保障与行政滥诉的规制为两条主线进行思考。
(一) 行政诉权的基本保障进路
行政诉权保障是一个系统性工程,既与法学领域之外的政治、经济、文化、政治等密切相关,而且涉及司法资源配置、诉讼成本分配、诉讼程序再造、组织机制调整等行政诉讼法学基本问题。在这种情况下,唯有通过选取具体切入点,才能实现研究有的放矢,防止陷入空泛虚无。有鉴于此,基于对行政诉权保障落地的理论关怀,有不少学者加入行政诉权研究行列,依据不同的问题意识,形成了三种极具风格的研究进路。
第一,现实问题导向型保障。司法审查实践中现实存在的问题,通常会成为学术研究的重要选题来源,引发问题意识。有学者秉持“问题—原因—对策”的研究思路,针对行政诉权实践中存在的诉权行使范围小、行政案件起诉难、行政案件撤诉率高、行政审判质量不高、行政裁判执行难等五个突出问题,认为诉权意识欠缺、立法不完善和司法保障体制不健全是造成问题的主要原因,并提出应通过立法、司法和其他配套保障予以解决。1 就立法保障而言,应从推动行政诉权入宪、完善行政诉讼法及加强其他立法三个方面着手;就司法保障而言,应聚焦于司法体制保障、司法人员保障和司法程序保障;此外,还需要转变观念,培养行政诉权意识,塑造相应的政治和经济环境。还有学者从行政诉权形态出发,通过分析我国三种形态的行政诉权的现实状态,指出存在基本权形态的行政诉权缺位和制度形态的行政诉权大于实践形态的行政诉权两个问题,提出“三步走”策略,以实现逐步达到实践型行政诉权、制度型行政诉权和基本权型行政诉权的三位一体的理想状态目标。2 具体而言,应做到实践形态的行政诉权向制度形态的行政诉权的回归, 完善制度形态的行政诉权的立法规定, 通过宪法确认基本权形态的行政诉权, 最终确立保障相对人行政诉权的原则。
第二,分层保障导向型保障。行政诉权实效性问题,除了诸如起诉条件高、受案范围小等客观因素导致之外,诉权主体自身的意识、认知和目的等主观因素,行政诉权理论的不健全,亦会对行政诉权的行使产生影响。正是基于此种考量,与聚焦现实问题不同,学界出现了两种新的研究视野:一是基于行政诉权运行过程的“诉权层次论”,二是基于原告实际行使诉权的理性程度的“行政诉权分层保障论”。 “诉权层次论”立足行政诉权本质,聚焦行政诉权的三项内容,建立相应的三层保障机制,即通过完善立案登记制,回返起诉权保障之路,通过诉讼要件相对集中审查程序的构建,保障获得实体裁判权,以及依托受公正的法院及法官审判和依公正的程序审判,实现对获得公正裁判权的组织保障和程序保障。3“行政诉权分层保障论”立足新行政诉讼法的文本规定和实施情况,聚焦原告诉权行使的理性化程度,基于理性化程度的不同,将其区分为理性行使、精明行使、不当行使和恶意行使等四种状态,并提出相应的机制优化方案,以期引导我国公民养成理性维权、依法维权的习惯,进而促进法治社会的实现。4
第三,诉源治理导向型保障。行政争议能否实质性化解,可以作为行政诉权实现程度的评判标准。对于当事人而言,行使行政诉权的目的在于通过公正化解行政争议,保护自身合法权益。行政争议只有实质性化解,才能真正实现案结事了,促使行政诉权从观念走向现实,从理念宣示走向权利保障。因此,行政争议实质性化解是诉源治理视阈下行政诉权有效行使的目的之一。然而,由于行政争议的产生具有较为复杂的社会成因,具有“原发性”“继发性”和“再发性”等不同特点,一定程度上导致诉讼案件基数的膨胀夹杂着权利保障的“泡沫”,影响行政诉权有效行使的实质效能发挥。有学者即从诉源治理视阈出发,基于对程序性驳回案件的实证考察,发现存在一定程度的行政诉权行使偏差现象,并在对行政诉权行使偏差的归因进行检视的基础上,提出保障行政诉权有效行使的三条司法进路,即坚持“原则思维”与“政策思维”的有机融合,坚持“权利保障”与“行为控制”的协调推进,坚持“制度供给”与“司法需求”的双向统一。5
(二) 行政滥诉的规制进路
行政诉讼中的滥诉现象在2014年修正的《行政诉讼法》实施后开始凸显,并迅速发展成为行政审判工作中的问题,诱发了人们关于立案登记制效果、行政诉权保障以及权利滥用等一系列问题的思考。 2015年作为新《行政诉讼法》实施的元年,同时也是行政滥诉现象开始肆虐、诉权滥用受到学界高度探讨的元年。自2015年起,人民法院一审行政案件收案数开始激增,既标志着起诉权保障取得成效,同时也暴露出了滥诉问题。各地法院也不约而同地出现了“一年的案子,有 30% 都是同一个人或者几个人提起来的”的情况。在政府信息公开领域,更是出现了部分相对人动辄提出上百件的信息公开申请继而发动行政诉讼的事例。6《最高人民法院公报》2015年第11期公布“陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案”(以下简称“陆红霞案”),正式提出行政滥诉问题。 “陆红霞案”的刊发,在学术界掀起了有关权利保护必要性、原告资格、政府信息公开诉讼优化、行政滥诉规制等问题的讨论高潮。诉权保障与滥诉规制在某种程度上是一体两面的关系,一味强化诉权保障,必然会为当事人滥诉提供更多机会,过于强调滥诉规制,则会影响到诉权的实现程度。因此,如何平衡好二者之间的关系,科学把握限度,对于推进行政诉权完整实现、强化行政诉权保障具有重要意义。就行政滥诉问题而言,学界主要围绕行政滥诉的概念、构成和规制路径展开研究。
首先,行政滥诉的概念。行政滥诉,顾名思义即指滥用行政诉权。权利不得滥用是现代法治国家的一条不可逾越的戒律。我国《宪法》第51条规定:“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候, 不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”本条虽然没有出现“滥用”字眼, 但隐含着“权利不得滥用”的基本要义。行政滥诉即是对“权利不得滥用”宪法要义的违背。但是,究竟何为行政滥诉,我国法律并未予以明确,其依旧属于学理性概念。在学理上, 关于行政滥诉概念的讨论并不少见,但依旧未统一认识,争议点主要来自于对行政滥诉的构成要件。
其次,行政滥诉的构成。如何判定行政滥诉行为,司法实践已作出了探索,而理论界还未形成共识。“陆红霞案”中,法院从当事人的利害关系、行为目的、特征三个方面来阐述其存在滥诉行为, “原告陆红霞的起诉明显缺乏诉的利益;原告的起诉不具有正当性;原告起诉违背诚信原则”。但该案并没有明确说明判断滥诉行为的基本要素。理论界主要形成三种观点:一是四要件说,主张行政滥诉行为包括四个构成要件:行为人是行政诉讼的当事人, 主观上存在过错, 客观上实施了程序滥用的行为, 造成妨碍正常诉讼秩序并给他人带来负担的结果。7 二是四要件+其他要件说,即行政滥诉以拥有诉权为其前提要件,主观上要求当事人存在恶意,客观上要求有浪费司法资源的行为,结果上要求对法院和对方当事人造成了极大的损害,同时要考虑行政滥诉的特点对构成要件的影响。8 三是二要件说,即主观上有过错或者恶意,客观上有为了获取违法利益而实施的诉讼行为。9 虽然现有研究对行政滥诉的具体构成要件存在争议,但也形成了最低限度的共识,即行政滥诉行为的构成要件包括主观恶意与客观实施了滥诉行为。
最后,行政滥诉的规制。孟德斯鸠在《论法的精神》中指出:“权力具有扩张的本性,事实上,权利也具有异化和扩张的天性。”现代法治国家强调无保障则无权利,保障权利也同时意味着对权利滥用的限制。行政诉权的滥用,是一种权利膨胀的结果,一味放任必然会影响到整体意义上行政诉权的实现,必须予以合理规制。关于如何限制滥用诉权,行政诉讼理论研究中主要有四种观点。第一,原则性规制。在民事诉讼领域, 原则性规制是限制滥用诉权的主要方式。根据《行政诉讼法》第101条规定,在本法规定缺位时,可以适用《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民事诉讼法》)相关规定。因此,有学者提出,行政诉讼法领域研究滥诉规制时,也可以借鉴民事诉权理论,参照适用《民事诉讼法》第13条对诚实信用的要求进行规制。10第二,行政诉权的规制。行政诉权一般包括行政纠纷可诉性、原告资格和权利保护必要性三要件。行政滥诉现象的规制可以从诉权要件入手予以解决。有学者则提出,可以借助权利保护必要性理论规制诉权。11 该学者指出,起诉权作为公民的一项基本权利,并不意味着可以不受任何限制,除《行政诉讼法》规定的起诉条件之外,诉的利益就是一个普适的限制标准,具有限制诉权滥用、防止司法资源浪费的作用。有学者以政府信息公开领域滥诉现象为切入,聚焦原告资格要件,提出可以以起诉人与所申请的政府信息是否存在利害关系为由来限制申请人的起诉,涤除不适格的诉讼主体。12 第三,行政诉讼法上的规制。有学者提出,对行政滥诉的规制, 应先从诉讼法上进行, 主要包括诉讼结果规制、诉讼权利规制和诉讼费规制。13 第四,司法规制。行政滥诉主要发生于行政审判过程中,司法手段的适当采取是规制滥诉的主要方式。有学者则提出,法院应从四方面入手规制行政滥诉行为,分别是遵守审慎原则、准确把握起诉条件的适法性审查、扩大妨碍诉讼强制措施的适用范围、转嫁诉讼成本予过错方。14
综合现有研究, 对于行政滥诉及其规制有三种态度:第一种认为滥诉尚不构成问题,无须担忧。“这是一种把相对人往坏处想的思维。须知, 绝大多数人是不会为起诉而起诉的, 即使有, 也是极个别现象。不能因为极个别现象而扼杀了可以给大多数人带来益处的制度, 不应阻止立案登记制度发展的趋势和潮流。即便真有恶意诉讼情况的出现, 也可以在实践中不断解决。”15第二种认为“所谓滥诉问题毕竟属于主旋律中的一丝不和谐音”16,故冷静看待即可。这种态度属于学界主流观点。“行政法学者对于界定与防止滥用行政诉权呈现出较为谨慎保守的学理趋势。”17第三种态度则与上述两种截然相反,认为滥用诉权行为已构成严重问题,应予积极规制。例如,有学者提出应“严格起诉审查。对主观上诉权滥用意图较明显, 客观上又有不当言行和对立情绪, 且缺乏合理诉讼理由, 又不理会法院的释明和建议, 对诉讼请求不加明确解释和说明等, 立案时需慎重审查和对待。应根据《行政诉讼法》和相关司法解释对不符合受理条件的, 依法裁定不予受理或驳回起诉”18。行政滥诉行为不仅会存在违反法律规定行为的情况,更会加剧人案矛盾、司法资源浪费、行政诉权难以实现等问题,必须予以重视并采取行动进行规制。基于诉权保障观点,理应持谨慎态度,但不能仅仅停留于意识行动,而应付诸实践,否则就是对行政滥诉行为的放任,有可能从局部不和谐走向普遍性问题,最终面临更为严重后果。关注行政滥诉问题,并作出学理分析以提供理论上的解决方法,固然体现了理论研究应有的学术关怀和学术敏锐,但是在滥诉规制这一研究目的背后,事实上是对诉权保障问题的深思,寄托着学界期望通过滥诉规制更好实现行政诉权的希冀。因此,行政滥诉规制既是一个独立性研究议题,同时属于行政诉权保障研究范畴。
综上,现有研究以行政诉权本体论、行政诉权保障论为两条研究主线,对行政诉权展开了持续研究。行政诉权论作为行政诉讼法学的一般理论,俨然受到学界关注,并诞生了诸多优秀的研究成果,但存在三点不足之处:研究数量整体较少,专注诉权领域的研究者依旧有限,部分观点值得商榷。就具体观点而言,关于行政主体是否具备原告资格及享有哪些诉权,可以值得进一步探讨。多数研究都持被告恒定、行政主体不享有起诉权的观点,但笔者对此提出质疑。该种观点符合我国现阶段行政法治需求及司法审查实践,但与诉权基本理论和司法制度的一般特性存在理论上的内在张力。因此,可以预见的是,待行政法治理念和公民参与治理能力不断发展到一定程度,行政审判外部环境不断改善,行政诉讼制度的单向构造特性将发生彻底变化,转型为双向诉讼。事实上,此种迹象已开始出现。随着行政协议制度的正式确立,行政机关与行政相对人双方的法律地位、合作理念已然突破了完全的高权性、不对等性和服从支配性,共同作为平等的主体、基于意思自治和诚信原则,协商参与公共利益实现过程。与之相应,行政协议诉讼与传统行政诉讼相比,呈现出了双方性和合法性审查与合约性审查并举的特性。行政协议诉讼中仅仅赋予公民、法人或者其他组织的原告资格,是对合同相对原则和平等原则的背离,也不利于法院对行政协议进行全面审查。行政协议诉讼制度整体上与行政诉讼法的立法逻辑不契合,作为双方行政行为的行政协议难以被行政诉讼法的规则体系所整体涵盖。19 在这种背景下,构建双向性诉讼结构20,承认行政机关的原告资格、并赋予其完整的诉权,必然是我国行政诉讼制度发展的方向之一。
与此同时,即便现有研究的质量优势固然弥补了数量的欠缺,也应清晰意识到行政诉权研究相较民事诉权研究还相对年轻,即便是与其他行政诉讼课题相比,亦属薄弱。因此,行政诉权研究依旧属于一片“研究蓝海”,有待进一步推进。对于后续研究来说,有三个问题值得深入研究:一是行政诉权概念界定的重思,即行政机关是否享有完整诉权? 如何处理行政协议中的诉权问题? 二是行政诉权保障与行政滥诉之间的关系研究,该问题的本质在于行政诉权论与行政诉讼目的论之间的关系研究;三是注意行政诉权理论研究的个性,以区分于民事诉权论。毫无疑问的是,随着权利意识的不断觉醒与行政审判制度的不断健全,作为行政诉讼基础理论的行政诉权将成为行政诉讼学界的宠儿,并在不久的未来出现行政诉权研究成果百花齐放、研究理论百家争鸣的盛况。
主要参考文献
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1 参见薛刚凌:《行政诉权研究》,华文出版社1999年版,第211—250页。
2 参见孔繁华:《行政诉权的法律形态及其实现路径——兼评最高人民法院法发〔2009〕54号文件》,载《法学评论》2011年第1期。
3 参见梁君瑜:《行政诉权研究》,中国社会科学出版社2019年版,第172—197页。
4 参见章志远:《行政诉权分层保障机制优化研究》,载《法学论坛》2020年第3期。
5 参见葛晓燕:《诉源治理视阈下行政诉权有效行使保障的司法进路——基于程序性驳回案件的实证考察》,载《中国应用法学》2022年第1期。
6 例如,2015年,一对父子因环保问题向相关行政机关申请政府信息公开总量达 1436 件,提起相关行政复议申请215件、行政诉讼24件。参见丁国锋:《法院:滥用获取政府信息权行为不予支持》,载《法制日报》2015年3月3日。
7 参见孔繁华:《滥用行政诉权之法律规制》,载《政法论坛》2017年第4期。
8 参见闫映全:《行政滥诉的构成及规制》,载《行政法学研究》2017年第4期。
9 参见章剑生:《行政诉讼中滥用诉权的判定——陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案评释》,载《交大法学》2017年第2期。
10 参见梁艺:《“滥诉”之辩:信息公开的制度异化及其矫正》,载《华东政法大学学报》2016年第1期。
11 参见高鸿:《滥诉之殇引发的再思考》,载《中国法律评论》2016年第4期。
12 参见郑涛:《政府信息公开申请人之原告适格辨析——兼评“陆红霞案”》,载《北京社会科学》2020年第3期。
13 参见闫映全:《行政滥诉的构成及规制》,载《行政法学研究》2017年第4期。
14 参见孔繁华:《滥用行政诉权之法律规制》,载《政法论坛》2017年第4期。
15 王春业:《论行政诉讼的登记立案制度——兼评新行政诉讼法相关条款》,载《北京社会科学》2015年第11期。
16 李广宇:《政府信息公开司法解释读本》,法律出版社2015年版,第93页。
17 梁艺:《“滥诉”之辩:信息公开的制度异化及其矫正》,载《华东政法大学学报》 2016年第1期。
18 侯丹华:《政府信息公开行政诉讼有关问题研究》,载《行政法学研究》2010年第4期。
19 参见黄先雄:《论行政协议诉讼嵌入后的法秩序困境及其消解》,载《法治社会》2021年第3期。
20 参见余凌云:《论行政契约的救济制度》,载《法学研究》1998年第2期。