二 职工基本养老保险基金情况

（一）基金当期继续收不抵支，财政补贴占比与上年基本持平

2017年，城镇职工基本养老保险基金总收入为43310亿元，比上年增长23.5%，其中征缴收入33403亿元，比上年增长24.8%；各级财政补贴基本养老保险基金8004亿元。全年基金总支出38052亿元，比上年增长19.5%。2017年末城镇职工基本养老保险基金累计结存43885亿元（见表3）。

表3 2011～2017年城镇职工养老保险基金收支情况

尽管近几年来基金总收入略高于总支出，但如果剔除财政补贴等因素，职工基本养老保险金财务状况已然十分严峻。目前，各级财政补贴额度逐年上升，而且财政补贴占当年基金总收入的比率也在逐年攀升。从2016年开始，财政补贴占基金总收入的比率已连续两年超过18%。最近三年的财政补贴增长率居高不下，2015年比2014年同期增长32.91%，2016年比2015年增长38.06%，2017年略有下降，但仍然高达22.93%。如果剔除财政补贴因素，基金缴费收入自2014年开始已连年小于待遇支出。

（二）全国制度抚养比继续恶化、地区间差距仍然较大

自2011年以来，职工基本养老保险抚养比逐年直线下降，2011年为3.16∶1，2017年已经下降为2.65∶1。值得注意的是，这一抚养比为参保抚养比。如果考虑遵缴率等因素，实际抚养比要低于这一水平。

如果从各省份具体情况来看，多数省份的情况并不乐观。目前，只有广东、北京、福建、西藏、山东、贵州、河南、江西和江苏9个省份的抚养比情况好于全国水平（见图4）。与2016年相比，增加了江西。其中，最好的仍是广东，虽比上年的9.25∶1有所下降，但仍可以达到8.29∶1；最差的仍是黑龙江，2017年抚养比为1.30∶1，与2016年相比变化不大。

图4 2017年各省份职工基本养老保险抚养比情况

资料来源：根据国家统计局公布数据制作。

从各省份可支付的月数情况看，各地差异情况则更为显著。《中国养老金精算报告（2019～2050）》的估算数据和国家统计局公布的2017年各省份养老保险基金累计结余数据显示，广东养老保险基金累计结余最多，为9245.10亿元，可支付月数为56.97个月。情况最糟糕的是黑龙江，养老保险基金累计结余为-486.20亿元，与2016年232亿元的基金缺口相比，又增加了254.20亿元。辽宁、青海、湖北、吉林、河北、天津、陕西、广西、重庆、江西、河南、海南、内蒙古、上海和湖南15个省份的养老保险基金可支付月数小于10个月，与2016年相比增加了5个，全国共有22个省份可支付月份小于全国平均水平（13.44个月）（见图5）。基于各省份养老保险基金结余、抚养比、可支付月数等方面差距较大的现状，提高养老保险基金统筹势在必行。

图5 各省份基本养老保险基金可支付月数

数据来源：郑秉文：《中国养老金精算报告（2019～2050）》，中国劳动社会保障出版社，2019，第131～132页。

（三）中央调剂金制度建立，推动统筹层次逐步提高

早在2007年，原劳动保障部、财政部就下发了《关于推进企业职工基本养老保险省级统筹有关问题的通知》，旨在把城镇职工养老保险统筹层次从市县级提高至省级。但直到2017年，仍有许多省份的城镇职工基本养老保险并没有实现真正意义上的省级统筹，只是建立了省级调剂金制度。

2017年，关于提高养老保险统筹层次的问题终于有了实质性进展。3月，财政部在“两会”做的《关于2016年中央和地方预算执行情况与2017年中央和地方预算草案的报告》中提出：“在推动各项相关该工作的基础上，研究制订基本养老保险基金中央调剂制度方案。”2017年9月14日，在《人力资源社会保障部财政部关于进一步完善企业职工基本养老保险省级统筹制度的通知》中明确提出：“在推进各项相关改革工作的基础上，研究制订基本养老保险基金中央调剂制度方案。”“各地要在基本养老保险制度、缴费政策、待遇政策、基金使用、基金预算和经办管理实现‘六统一’的基础上，积极创造条件实现全省基本养老保险基金统收统支。”同时规定：“各地要统一全省企业职工基本养老保险业务经办规程，加强对各级经办机构的业务指导，实现规范化、统一化管理。要以实现全省统一信息系统为目标，尽快完成包括企业职工基本养老保险在内的社会保险信息系统和数据向省级集中，推动信息的纵向互通、横向共享。健全完善线上线下公共服务体系，为参保人员提供更加便捷的服务。”

尽管我国目前还无法一步到位实现基本养老保险基金的全国统筹，但中央调剂金计划的建立无疑向全国统筹迈出了重要的一步。通知中对建立统一信息系统的规定，将成为提高统筹层次的重要支持。

（四）划转国有资本充实社保基金政策明朗，助力降低基本养老保险缴费率

早在20世纪90年代初期，企业职工养老保险制度改革之时，就有人提出要通过从国有资产中划出一部分解决老职工社会保险费积累不足的问题。

2001年，国务院发布《减持国有股筹集社会保障资金暂行办法》，但这一办法刚出台，股市就出现大幅下跌，因此被紧急叫停。其后，2004年10月，在党的十六届三中全会通过《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中首次正式提出：“采取多种方式包括依法划转部分国有资产充实社会保障基金。”国资委、财政部和社保基金理事会共同成立了“股权划拨研究领导小组”，但迟迟没有实质性进展。2009年，经国务院批准发布了《境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法》。2013年11月党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》再次提出：“划转部分国有资本充实社会保障基金。”2016年3月，国务院发布《全国社会保障基金条例》，明确规定全国社保基金主要来源包括中央财政预算拨款、国有资本划转等。党的十九大进一步对加强社会保障体系建设提出要求。《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》和《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》分别对划转部分国有资本充实社保基金做出具体规定。2017年11月，国务院下发《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》，将划转比例确定为企业国有股权的10%，并对今后进一步划转国有资本保持开放的态度。同时规定，划转的中央企业国有股权由国务院委托社保基金会负责集中持有，单独核算，接受考核和监督。划转的地方企业国有股权，由各省级人民政府设立国有独资公司集中持有、管理和运营；也可将划转的国有股权委托本省具有国有资本投资运营功能的公司专户管理。

划转国有资本充实社保基金政策的落地，有利于缓解我国职工基本养老保险基金当期收不抵支的压力，有利于解决因为历史遗留问题导致的名义缴费率虚高和职工缴费负担过重等问题，从而为进一步降低基本养老保险缴费率、为企业减负和为其他层次养老保险的发展打下了良好的基础。

（五）基本养老保险基金保值增值取得一定进展

2015年，国务院公布了《基本养老保险基金投资管理办法》，其后各地纷纷委托全国社会保障基金理事会对其委托基金进行投资管理。2017年末，全国社保基金权益18302.03亿元，其中基本养老保险基金权益总额2819.01亿元，委托省级的基本养老保险基金权益2815.81亿元。2017年，基本养老保险基金投资收益额87.83亿元，投资收益率5.23%。截至2017年末，全国社保基金理事会已先后与广西、北京、河南、云南、湖北、上海、陕西、安徽、山西9个省份签署基本养老保险基金委托投资合同，合同总金额4300亿元，委托期限均为5年，均采取承诺保底收益合同版本，实际到账资金2731.5亿元。[4]

养老保险基金保值增值是促进基金可持续发展的重要环节，随着委托全国社保基金理事会对基本养老保险累计结余基金进行投资的省份不断增多，标志着我国在养老保险基金保值增值方面迈出了重要的一步，为下一步探索更加科学的保值增值方法积累了宝贵的经验。