一 城镇职工养老保险参保现状

（一）总覆盖人数继续增加，但增长速度略有下降

2017年末，全国参加城镇职工基本养老保险人数为40293万人，比上年末增加2364万人；其中参保职工29268万人，参保离退休人员11026万人，分别比上年末增加1441万人和922万人。[2]尽管参保总人数继续保持增长，参保职工占城镇就业人口的比重也持续上升（见图1），但2017年比2016年增速下降0.9个百分点。

近年来，我国在城镇职工养老保险参保扩面方面进展均较为缓慢。结合各地区情况来看，应参保而没有参保的，往往是那些欠发达地区困难企业的职工和非正规就业人群。对于前者，如果没有降低缴费率等切实措施激励雇主为职工参保缴费，加之我国没有相应的严格监督惩罚机制，雇主逃避缴费义务的动机仍会十分强烈。对于后者，如果不对我国现行职工基本养老保险制度进行改革，很难真正吸引非正规就业人员参保。

图1 2007～2017年在职职工参保人数占城镇就业人员数的比例

资料来源：根据国家统计局公布数据计算制作。

（二）地区间不平衡问题仍较突出，部分省份参保率波动剧烈

2017年，各省份参保率超过全国平均水平的有15个（见图2），比2016年减少1个。观察各个省份的参保率数据，可以发现部分省份波动较为剧烈。17个省份参保率较2016年有所提高，其中四川参保率大幅上升，达到40.47个百分点，一跃而成为全国参保率最高的省份。其次是贵州和甘肃，参保率分别比上年增加17.55个和15.91个百分点，西藏紧随其后，参保率比上年增加14.18个百分点。有14个省份参保率较2016年下降，其中下降最多的是新疆和广东（见表1）。

部分省份参保出现起伏较大的主要原因，一是部分省份调整了统计口径，有的省份调整了城镇私营企业和个体就业人员的统计口径，有的省份把原属于乡镇企业的规模以上非私营法人单位纳入城镇单位，导致城镇单位就业人数大幅度增加，存在上述情况的省份近年的参保率处于震荡调整阶段。

图2 2017年在职职工参保人数占城镇就业人数的比例

资料来源：根据国家统计局公布数据制作。

表1 2012～2017年全国及各省份参保率增长情况

表1 2012～2017年全国及各省份参保率增长情况-续表

二是近几年关于提高养老保险统筹层次的政策预期不断增长，尤其是关于建立养老保险基金中央调剂制度，提高养老保险统筹层次的政策走向已经非常明确。在这一背景下，各个省份有足够强大的动力清除参保数据中的僵尸数据，例如参保不缴费的数据和断保数据，这会导致部分省份的参保情况在短期内出现较大幅度的变动。

（三）机关事业单位养老保险改革继续推进并出台相关转移接续政策

机关事业单位养老保险双轨制改革酝酿多年，未能取得实质性进展，直到2015年国务院公布了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发〔2015〕2号），此项改革终于破冰。为积极推进此项改革工作，我国还制定出台了《机关事业单位职业年金办法》（国办发〔2015〕18号）、《人力资源社会保障部 财政部关于贯彻落实〈国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定〉的通知》（人社部发〔2015〕28号）等配套文件，意味着机关事业单位养老保险与城镇职工养老保险制度并轨进入实质性改革阶段。截至2016年底，机关事业单位参保人数为3666万人，占参保总人数的9.7%，比2015年增加1428万人，增长63.8%；比2011年底增加1558万人，年均增长11.7%。[3]

然而，由于历史原因，机关事业单位养老保险制度改革难度较大，仍需要多项配套措施的出台。经过2015～2016年的铺垫，2017年机关事业单位养老保险关系与企业养老保险关系的转移接续工作取得一定进展。2017年1月12日，《人力资源社会保障部财政部关于机关事业单位基本养老保险关系和职业年金转移接续有关问题的通知》发布，该“通知”规定：参保人员在同一统筹范围内的机关事业单位之间流动的，只转移基本养老保险关系，不转移基金；参保人员在机关事业单位养老保险制度内跨统筹范围流动的，在转移基本养老保险关系的同时，转移基金；参保人员从机关事业单位流动到企业的，在转移基本养老保险关系的同时，转移基金。

毫无疑问，这一通知的出台为机关事业单位与企业之间人员流动奠定了政策基础，有助于推进机关事业单位养老保险并轨工作。

（四）农民工参保总体规模继续扩大，但参保人数占比没有实质性改善

2017年，全国农民工总数为28652万人，比上年增加481万人，其中外出农民工17185万人。年末参加城镇职工基本养老保险的农民工人数为6202万人，比上年末增加262万人（见表2）。

表2 2011～2017年农民工参保情况

2017年，参加城镇职工基本养老保险的农民工总数占农民工总量的比例为21.65%，占外出农民工的比例也仅有36.09%（见图3）。根据我国相关法律规定，农民工在务工地打工，应参加城镇职工养老保险制度。但在实践中，多数农民工并未参保，而是主动或者被动选择停留在城乡居民基本养老保险制度之中。这种参保情况在农民工之中较为普遍。一是这类群体参保意识不强，并不了解自己的相关权益。二是他们不确定自己在城市打工的具体年限。根据我国现行城镇职工基本养老保险待遇领取规定，参保职工只有缴费年满15年，才能领取城镇职工养老保险待遇。对预期缴费很难达到15年的农民工而言，这一政策的吸引力不够大。三是在我国现行转移接续制度中，关于城镇职工养老保险与城乡居民基本养老保险之间的转移接续规定，不利于农民工等特定群体。以上诸多原因导致多数农民工没有参加城镇职工养老保险制度的动力，而是选择参加户口所在地的城乡居民基本养老保险。

图3 2011～2017年参保农民工占比

资料来源：根据国家统计局公布数据计算制作。