2.2 文献综述
在中国三十多年的扶贫实践过程中，不同时期都面对了特定情形下的新问题、新困难。在早期实用主义和“摸着石头过河”的探索精神下，中国的扶贫政策实践收获了许多成绩，也遇到过很多挑战。在这一过程中，扶贫政策的实践和扶贫政策的研究相辅相成、共同推进。尤其是近年来国内外学者和国际组织对中国农村地区贫困问题的关注程度不断提高，将更多的研究焦点放在了中国的反贫困经验上来。研究农业经济问题的学者最先开始对中国扶贫政策进行研究，大多采用农村经济学或发展经济学的学科视角，内容涉及贫困测量、贫困成因和政策分析等，积累了广泛的研究成果。此外，也有社会学、人类学、政治学等学科的学者加入扶贫政策的研究中来，丰富了扶贫政策研究的广度和深度。对扶贫政策实践的多学科参与产生了许多优秀成果，这些旨在通过科学视角来发现、分析和解释政策实践问题的研究对当前精准扶贫政策的实践具有重要的启发作用。本课题将从精准扶贫思想出发，从精准扶贫的提出与内涵、演变逻辑、实践模式、监测模式和评价方法这五个方面对研究进行回顾。
2.2.1 精准扶贫的提出与内涵
中共十八大以来，以习近平同志为核心的中央领导集体形成了一系列治国新理念、新思想、新战略。根据王伟光（2016）的总结，习近平总书记的治国理政思想以实现中华民族伟大复兴中国梦为奋斗目标，核心内容是“四个全面”战略布局，其中，全面建成小康社会是建党一百周年的战略目标，是自从1979年邓小平同志提出“小康社会”概念以来，中国共产党持续追求40年的奋斗目标（韩庆祥，2015）。全面建成小康社会是一个攸关国家综合发展的目标体系，其重要的子目标之一是实现现行标准下农村贫困人口全部脱贫、贫困县摘帽、解决区域性整体贫困问题。中国的官方扶贫始于1982年，几乎与改革开放同步。由于贫困人口基数庞大，中国历年来的扶贫目标以及成就主要通过统计上的贫困人口减少和贫困人口的生活水平提高来体现。中共第十八届中央领导集体首次明确了瞄准性的全部脱贫目标，并提出相应的精准扶贫、精准脱贫基本方略和脱贫攻坚全面支撑方案。精准扶贫思想是一个行动理论，其提出有实践和理论渊源，目标是到2020年现行标准下的贫困人口全部脱贫。精准扶贫思想由精准扶贫、精准脱贫、脱贫攻坚以及“绣花功夫”四个方面组成，在付诸实践时开展了大量创新，致力于克服识别不准、到户困难、机制不顺等问题。
精准扶贫在国际层面并非全新的概念，对应于扶贫瞄准或瞄准扶贫（Targeting）的概念。Besley和Kanbur（1991）在其书《发展经济学中的当前问题》中指出，早在19世纪，英国学者J. S. Mill在探讨如何扶贫的政策设计问题时提出了一个理念，即以最低程度的过度依赖为贫困者提供最大程度的帮助。这一基本思想激发了作者对瞄准扶贫理念的提出，即要有效利用可用资源，将它们尽可能地引导向最需要它们的贫困人口处。这一概念提出之后，许多学者纷纷对其进行了深入研究，既有理论探讨，也有实践应用（Cornia & Stewart, 1993; Grosh, 1994; Balisacan, 1994; Kanbur et al., 1994; Walle, 1998; Ravallion, 1999a; Ravallion, 1999b; Bigman et al., 2000; Alderman, 2002; Gelbach & Pritchett, 2002; Park et al., 2002; Ahmed & Bouis, 2002; Bili, 2003; Barrett &Clay, 2003; Coady et al., 2004; Galasso & Racvallion, 2005; Bibi & Duclos, 2007; Kanbur, 2010; Duclos et al., 2013）。但是，中国的精准扶贫和其他国家的瞄准扶贫在整体上有三个区别：其一，与国外更注重贫困人群的瞄准不同，中国追求全方面精准，除了瞄准全部贫困人口，还把精准原则贯穿扶贫全过程；其二，中国在瞄准后采取以发展生产为主、多种路径并举的扶贫举措，而国外对瞄准的贫困人口多采取转移支付的扶持方式；其三，通过脱贫攻坚，中国以举国之力抓扶贫，而国外一般很难做得到。改革开放以来，中国虽然发展迅速，但是毕竟贫困人口规模大、分布广，不少地方生存条件恶劣。在这种情况下，不仅要实现贫困人口全部脱贫，而且还要采取符合社会主义原则、以发展生产为主要路径的扶贫方式，其可行性难免受到质疑。不过，在强大的政治决心的推动下，精准扶贫实践不断走向深入，目前至少在行动层面已不再有争议。
以现行扶贫标准来看，改革开放以前，中国农村几乎处于完全贫困状态。虽然随着经济的快速发展和开发式扶贫战略的实施，中国农村贫困人口逐年大幅度减少。到中共十八大召开时的2012年，农村贫困发生率下降到10.2%，农村贫困人口从7.7亿人减少到9899万人。2013年以来，随着精准扶贫战略的实施，农村贫困人口进一步快速下降，到2016年底减少到4335万人，贫困发生率下降到4.5%。改革开放三十多年来，我国扶贫工作取得了举世瞩目的成就，实现了从普遍贫困、区域贫困到基本解决贫困的转变，贫困人口较1978年减少了6.7亿人，成为全球首个实现联合国千年发展目标——贫困人口减半的国家（林志雄、詹琳，2015）。但是从整体来看，中国农村贫困状况并不容乐观，农村贫困人口的分布呈现局部集中、总体分散的新特征，贫困地区的经济发展、基础设施、公共服务等都还很落后，很多地区处于深度贫困状态（檀学文、谭清香，2016）。很长一段时间以来，中国扶贫以开发式扶贫作为基本方针，利用贫困地区的自然资源，由中央主导，通过在生产、加工、销售等方面给予必要的政策、资金、技术和市场流通方面的支持，帮助贫困人口提高自我积累、自我发展的能力。开发式扶贫的部分措施对于区域性整体贫困以及缺少发展能力和发展机会的贫困户来说，其减贫效应是递减的，继续减贫的难度加大，无法满足全面建成小康社会的减贫目标的要求，1986年我国农村开始实施大规模的开发式扶贫，主要是通过发展经济来改变广大农村地区的贫困面貌，经过多年的努力，我国农村贫困事业取得了重大成就，但同时问题也伴随而来，而且随着扶贫工作的开展，扶贫开发的局限也日渐显现出来，具体表现为：扶贫瞄准机制问题；返贫容易脱贫难；开发式扶贫在预防贫困和促进人的全面发展方面仍有所欠缺（杨宜勇、吴香雪，2016）。甚至可能导致国家从农村的退出与市场化向农村的渗透，不但没有为农村开拓发展的新空间，反而孵化出市场这一抽取农村资源和生产不平等的新机制，导致城乡之间的发展差距越拉越大（陆汉文、岂晓宇，2006）。在现阶段我国农村贫困日益凸显的贫困区域条件约束以及农户能力约束的现状下，精准扶贫的理念逐渐成形。一直以来，中国也一直有扶贫瞄准的努力。开发式扶贫在政策层面一直提倡要将有限扶贫资源用于真正的贫困地区和贫困户，各扶贫主体也一直在探索改进扶贫瞄准的方式方法（李培林、魏后凯，2016）。
精准扶贫这一提法是以习近平同志为核心的党中央在长期与贫困做斗争的实践中探索出的最终提出并确立为我国新时代治贫方式，在精准扶贫的理念被正式提出后，我国学术界和政府相关职能部门开始积极对其内涵、实践模式、监测方式和考核评价机制进行了相关的探索与研究。不少学者认为精准扶贫主要包含精确识别、精确帮扶、精确管理三个方面，也有学者认为应该增加精准考核（田景娟，2015）。又如，唐任伍（2015）对习近平精准扶贫思想进行阐释，认为其核心要义是精准化理念，基础工具是分批分类理念，战略重点是精神脱贫。另外，刘解龙和陈湘海（2015）认为，精准扶贫有微观、中观、宏观、全过程四重内涵，在微观层次上主要是具体扶贫行为的整体性、系统性设计与实施，主要包括对象识别、判断与评价、项目设置、活动的要素组合、活动主体组合及责权利界定、活动内容与过程和成效等方面的精细化；中观层次体现在两个方面，即产业层次的精准扶贫和一定区域范围内的精准扶贫，重点解决好经济效益最大化，或者发展成本最低化的问题；宏观层次实际上包括贫困片区的整体脱贫；全过程是将精准的精神、内容、标准体现到全过程之中，进行精准性评价。此外，还有很多文献对精准扶贫的内涵进行了自己的解读（邓维杰，2014；杨朝中、黄涛，2015；黄承伟、覃志敏，2015；庄天慧等，2015）。总体来看，学者们对精准扶贫的内涵解读围绕着习近平总书记的思想进行了不同侧重点的解读，但核心观点都一致。
2.2.2 精准扶贫政策的演变逻辑
正如上文所述，精准扶贫对应国际上的概念就是扶贫瞄准，实际上，中国在长期的扶贫实践中一直都有积极融入扶贫瞄准的理念。精准扶贫的对象瞄准也就是如何以科学、有效、民主的程序把贫困居民识别出来，即精准识别，这是精准扶贫有效实施的前提条件（公衍勇，2015）。因此，这里我们从政策对“目标瞄准方式”的改变来描述和说明精准扶贫政策形成的一个演变逻辑。
2.2.2.1 瞄准农村集中贫困地区（救济式扶贫阶段）
自改革开放废除人民公社以后，农村建立起以家庭联产承包经营为基础的双层经营体制，放开农产品价格和市场，使乡镇企业得到快速发展，极大地解放和发展了生产力，使农村贫困问题大面积缓解，同时为解决农村贫困问题奠定了基础。1978年12月22日，中共十一届三中全会通过《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》，提出了设立专门机构负责在西北、西南一些地区以及其他一些革命老根据地、偏远山区、少数民族地区和边境地区开展扶贫开发工作的建议。这一阶段的扶贫政策目标主要以区域瞄准为主，关注“老、少、边、穷”地区的贫困问题，将其作为各级政府工作的重点，尽快改变贫困面貌。除了上述经济政策，政府采取了一系列扶贫措施，如设立“支援经济不发达地区发展资金”；将全国最为贫困的甘肃定西、河西和宁夏西海的集中连片地区作为“三西”专项建设列入国家计划，进行区域性的专项扶贫工作；划定了18个集中连片贫困区进行重点扶持。该阶段的扶贫制度和政策的目标瞄准聚焦于具有普遍性贫困特征的农村地区，以及极端贫困的集中连片贫困区，具有明显的区域性色彩。采用的是直接转移资金的“输血式”扶贫方式，具有救济性特征，并不能算作真正意义上的扶贫（查道林、黄胜忠，2004；都阳、蔡昉，2005）。对于那些自然条件、地理环境以及基础设施都处于劣势地位的农村地区而言，经济发达距离他们仍很遥远，区域瞄准和救济式的扶贫方式远远无法帮助他们脱离经济、文化的落后状态。
2.2.2.2 瞄准贫困县（八七扶贫攻坚阶段）
随着中国市场经济改革的持续开展，中西部和东部沿海地区农民的收入差距逐渐扩大，农村内部收入不平等程度加剧，而城乡收入差距也再次拉大，针对农村体制改革的边际效应开始下降（Heilig et al., 2006）。为提高减贫效果，政府开始实施有组织、有计划、大规模的开发式扶贫。其标志是从中央至地方政府官方的农村扶贫机构的成立。自20世纪80年代中期以来，中央政府和省级政府确定了一批国定和省定贫困县，并对这些贫困县给予资金和其他形式的扶持（国务院扶贫办，2003; Park et al., 2002），同时成立了扶贫开发领导小组作为中国首个以减贫为职责的政府专设机构，中央、省、市、县都建立了相似的行政组织体系，政府并首次确定了国家贫困县标准，从此，以县为单位使用扶贫资源、开展具体扶贫工作成了中国扶贫开发政策的重要特点。1986—2000年的这一时期几乎所有的扶贫投资都是以贫困县为基本瞄准单位的，即目标瞄准采用了县级瞄准机制（汪三贵，2007）。1994年，国务院制定并颁布《国家八七扶贫攻坚计划》，将贫困县的数量调整为592个，这些贫困县具有相似的地理特征，其中大部分都处于交通欠发达山区。在此基础上，政府设置了财政专项扶贫资金，大幅度增加了资金投入，制定了一系列扶持、优惠政策，对此前的扶贫工作进行了根本性的改革和调整，明确提出从救济式扶贫转向开发式扶贫，通过专项扶贫政策的方式将开发式扶贫逐渐制度化，形成了一套相对固定的开发式扶贫机制。
但是，很多研究指出这种县级瞄准机制存在较多问题。如Park等（2002）的研究发现在1995以前中国的县级贫困瞄准的准确性不断下降，政治因素一直影响着贫困县的选择，特别是最初在确定贫困县时，优先考虑了少数民族地区和革命老区；并且不同的省和县采用的认定标准不同，而且也会受到人际关系的影响。就贫困县识别的准确性而言，县级瞄准机制相比于贫困地区瞄准机制而言，在提高了贫困人口覆盖率的同时，使各年遗漏的贫困县也在增加（吴黎明、刘玉琴，2004；李小云，2005；王春华、王日旭，2006）。即便能够准确地识别贫困县，但如果贫困人口在县内分布比较分散，对贫困人口的覆盖率也可能很低。2000年生活在贫困县的绝对贫困人口占全国总贫困人口的54.3%，有大约一半的贫困人口生活在非贫困县（国家统计局农调队，2001）。
2.2.2.3 瞄准贫困村（大扶贫的格局形成）
在中国政府宣布中国已经完成了“八七扶贫攻坚计划”并基本解决了农村贫困人口的温饱问题之后，国定贫困县的贫困人口数量和比例下降非常迅速，我国政府于2001年制定和发布了新的《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010）》，以便指导21世纪头十年的农村扶贫工作（汪三贵等，2007）。虽然国务院扶贫领导小组仍然确定了592个国家扶贫工作重点县，但是新时期农村扶贫已经从县级瞄准变为村级瞄准，即基本的扶贫投资单位从贫困县变为贫困村。为此，国务院扶贫办和地方扶贫部门于2001年在全国确定了148131个贫困村，这些贫困村既分布在扶贫重点县内也分布在非重点县内，从而使扶贫投资能够覆盖到非重点县中的贫困人口（刘坚，2005）。所有的贫困村已经或将要制订村级扶贫规划并根据规划进行整村推进式的扶贫投资，截至2005年，被确定的贫困村中有32%已根据村级扶贫规划开始了整村推进项目（汪三贵，2005）。2001年，国定贫困县贫困人口占全国贫困人口的比例下降到61.9%。中国贫困人口的分布从区域分布逐渐转向点状分布，贫困人口在空间上逐渐分散。2001年，国务院颁布并实施《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010）》，将扶贫开发的重点从贫困县转向贫困村，同时明确指出城乡间人口流动是扶贫的重要途径，将劳动力转移培训、整村推进、产业扶贫作为三项重大扶贫措施在全国普遍推广。这一阶段的扶贫工作开始实施村级瞄准机制，在全国确定了14.8万个贫困村，强调以村为单位调动农民的参与性，进行农村扶贫综合开发。以贫困村为对象和村级扶贫规划为基础的整村推进，是我国开发式扶贫的一个重要举措（文秋良，2006；汪世云，2011），在这一举措下，被确定为贫困村的村集体可以在上级政府的领导下，自下而上地进行扶贫规划、项目申请，使贫困村的农户在短期内因获得大量的投资而在生产和生活条件方面得到迅速改善，收入水平也因产业的发展和生产率的提高而增加。
不少研究针对不同的贫困县和贫困村研究了村级瞄准机制实施后的扶贫效果，并基本发现这种瞄准机制激活了农村内部的发展潜力，提高了农民在扶贫过程中的参与度和自我发展能力（来仪，2004；张永丽、黄祖辉，2006；张永丽、王虎中，2007；李兴江、陈怀叶，2008）。但是也有学者认为，将瞄准目标定位于村级在瞄准精度提高的同时，又会存在着管理成本过高等一系列问题，这种管理成本的提高不仅仅体现在乡镇工作人员工资的增长上，因瞄准精度提高带来的政府管理成本的增加可能将大大地提高（于洋、戴蓬军，2004）。与贫困县的确定相比，贫困村的确定政治敏锐性相对较弱，而且贫困村的确定不仅局限于贫困县内（汪三贵等，2007）。所以，村级瞄准被认为是改善瞄准准确度的更好办法，然而村级瞄准也会存在瞄准不准的情况，如Wang（2005）在检验我国扶贫政策不同层面的瞄准有效性时，发现瞄准目标为贫困县时效率低下，但瞄准不准确的现象也存在于瞄准目标为贫困村或贫困户的情况。另外，汪三贵等也提出一些技术上的问题可能会影响确定贫困村的准确性，中央政府可以比较容易地获得相对完整的县级经济和社会发展方面的统计资料，而村级可靠的统计资料基本缺失，为了确定贫困村，地方政府使用的是参与式方法来搜集信息，以便在县内对全部村进行排序，由于选取的指标以及用这些指标计算出来的贫困指数县际不可比，这将可能导致潜在的错误瞄准。其研究最终通过使用国家统计局2001年农村住户调查数据，最终发现由于东部和中部地区以及非贫困县更大的瞄准错误，村级瞄准并没有比县级瞄准覆盖更多的贫困人口。这意味着，中国政府扶贫部门需要在非西部地区和非贫困县改善贫困瞄准方式和提高扶贫机构的能力。
2.2.2.4 瞄准贫困户（脱贫攻坚和精准扶贫阶段）
在以2020年全面建成小康社会为目标的大背景下，中国扶贫开发逐渐进入了精准扶贫和精准脱贫阶段。随着整个宏观经济环境的变化，严重的收入不均和区域发展不平衡导致经济增长的减贫效应下降。在此背景下，实施更加有针对性的、高效的扶贫政策来直接对贫困人口进行扶持就显得越来越重要。中共中央、国务院于2015年11月29日颁布了《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》（下文简称《决定》），作为指导当前和今后一个时期脱贫攻坚的纲要性文件。《决定》提出的目标是，到2020年稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障；实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平；确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困问题。以《决定》为主要标志，精准扶贫思想基本确立，形成了较为完整的体系。精准扶贫这一思想和方法论被放到了扶贫开发工作，乃至国家新时期发展战略中的最核心位置。新的扶贫开发工作除了延续片区攻坚外，着重强调通过“六个精准”的方式，动员全社会的力量，采取综合性的脱贫手段帮助贫困户、贫困村和贫困县“脱贫摘帽”。精准扶贫是建立在“建档立卡”工作的基础上的，要求扶贫部门对农村地区的贫困户进行精准识别，将贫困户的信息汇入电子信息档案，以便“精准施策”。精准扶贫要求精准识别致贫原因并针对性地精准施策，确立了“两不愁、三保障”扶贫标准，高度重视劳动参与以及教育扶贫，在很大程度上遵循了能力贫困和多维贫困的基本原理。
总之，改革开放以来，扶贫政策对象的目标瞄准方式经历了1978年从农村普遍性的贫困问题入手，再聚焦贫困连片地区，确定扶贫县，再到贫困村，发展到目前精准扶贫阶段的“贫困户”瞄准，中国农村贫困治理体系结构呈现出逐渐迈向精准的趋势。政策内容方面也从早期的以经济发展为主的开发性扶贫，向以自下而上的整村推进和保障性扶贫为补充的多维扶贫方式转变。这些变化并不是自发形成的，而是在国家和农村经济社会发展的形势下，扶贫制度不断嵌入国家发展的宏观制度背景，在政策实践中发现问题和解决问题的过程中形成的。
2.2.3 精准扶贫的实践模式
纵观中国扶贫政策的历史演变，扶贫政策呈现出战略目标由解决温饱问题向“两不愁、三保障”、全面建成小康社会转变的特征。基于此，扶贫方式亦实现了从“大水漫灌”向“精准滴灌”的转变。如何在深入剖析致贫原因的基础上采取有针对性的、灵活多样的方式帮助贫困人口脱贫，做到因户施策、因人施策，是在精准扶贫实践中需要认真思考的问题。20多年前的学者就已经对所谓的完美扶贫瞄准所面临的各种障碍进行了讨论（Besley & Kanbur, 1993），同样地，精准扶贫思想在付诸实践时也不可避免地遇到了不少问题。比如扶贫对象识别不准以及建档立卡信息不准确、不充分，由于致贫原因分析及登记不精确，以及并非所有措施都有精确的到户机制，措施到户精准难以做到等问题（林忠伟，2016；张毅，2016；陆汉文、李文君，2016）。在新的目标指引下，各地在产业扶贫实践中进行了多种模式的探索，深入总结这些实践模式，进而探寻其中的经验和规律，对于推动精准产业扶贫具有重大意义。
在精准扶贫的政策要求中，如何将制度合理衔接，“形成政策合力”是摆在政策执行部门面前的一项重要挑战（汪三贵、Albert, 2010）。如吴国宝（2015）提出在精准扶贫过程中，不能仅看现有标准的收入问题，更要同步关注扶贫对象的住房、饮水、交通、教育、医疗和社会保障等方面的问题。虽然在2005—2010年，农村最低生活保障制度、新型农村合作医疗制度、新型农村社会养老保险制度等惠民政策开始进入农村地区，逐步形成了开发与保障“二轮驱动”的大扶贫格局。但一直以来，专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫三类扶贫工作模式并未做到很好的衔接，部门各自制订扶贫计划。这些行业部门分头制定的政策之间存在制度壁垒，包括政策目标、政策对象、资源供给方式都有各自的规范等。同时，部门之间缺乏有效的沟通协作，扶贫政策和扶贫资源经常出现叠加或冲突，造成政策执行的低效和资金浪费（马海涛、王晨，2016）。其中，扶贫开发和农村低保之间的冲突表现得尤为明显。汪三贵等（2007）对农村低保政策加入扶贫政策进行了回应，他们指出低保政策的加入并未有效缓解农村贫困问题的原因在于两个政策以及目标群体的衔接问题。2008年，即实施农村低保制度的第二年，国务院扶贫开发领导小组就提出要“推进农村最低生活保障制度和扶贫开发政策的有效衔接”。但是在实践过程中，我国农村最低生活保障与扶贫开发两项基本农村反贫困行动还是基本孤立地进行，农民生计改善的非持续性已相当突出，政府农村反贫困行动难以相互配合和有机衔接（王三秀，2010）。因此，也有学者提出要重构我国农村低保与扶贫开发衔接模式，比如张静（2015）则提出通过扶贫制度的立法创新来实现制度衔接；向德平和刘欣（2014）从制度分析的角度研究了两项制度衔接遇到的问题，提出应注重理论逻辑和运行模式的创新，对实施过程的关键细节做出具体和可操作性的规定；刘宝臣和韩克庆（2016）的研究提出两项制度的有效衔接依赖于对反贫困政策框架的整体设计，也需要从信息库建设、家庭调查、社会力量参与、政策评估等多个方面予以考虑。
扶贫政策应该随着目标瞄准的变化发生改变，在精准扶贫的要求下目标瞄准发生了转变，因此扶贫政策需要进行战略性调整，需要从瞄准区域的政策向瞄准个体的政策转化，在这一过程中，建立和完善农村的社会保障体系（都阳、蔡昉，2005）都应沿着这个政策方向，目标瞄准的政策转化在研究上和实践上都取得了进展。汪三贵等（2007）通过定量分析方法，从微观角度对中国扶贫政策项目的瞄准偏差进行了实证研究，建议中国需要建立统一的贫困人口识别机制，改善农村扶贫对象的选择和瞄准机制，以提高政策绩效。虽然中国扶贫的瞄准目标从地区、县、村到贫困户发生了转变，但是在实际政策运行的过程中，扶贫资源的目标瞄准偏移却一直存在。瞄准型政策的资源传递需要强有力的制度基础和治理环境，而我国目前的农村治理范式没有得到很好的改善，资源的使用与贫困人口的实际要求相脱离。同时，农村社会的阶层分化和基层社会治理结构往往导致政策资源的“精英捕获”（李小云等，2015；许汉泽，2015；左停等，2015）。在实践中，唐丽霞等（2015）认为应该通过参与式扶贫的方式，必须考虑到精确瞄准本身所产生的组织、技术、人力资金和政治成本等，并且还要兼顾不同群体对扶贫政策的态度和反应。在提高扶贫瞄准精度从而改进扶贫效率的工作中，应根据相关的扶贫预算和目标采取不同的方法。左停等（2015）从对新时期精准扶贫工作机制的分析入手，提出中央地方关系、社会控制、社会成本这三种理论视角可以用于理解与反思扶贫政策实践。他们认为当前精准扶贫工作面临着规模控制所引起的规模排斥、乡村内平均主义思想、农村劳动力转移和市场化背景下的扶贫开发有效手段不足、村庄与村庄之间贫困户实际识别存在标准差异等挑战。这些研究都为新时期扶贫政策的目标瞄准研究提出了新的问题导向。
另外，“参与式扶贫”也是精准扶贫政策实践研究的重要议题，社会参与和社区治理研究是社会学和政策科学研究的焦点之一。沈红（2000）以社会学的视角回顾、融会了不同理论观点的贫困研究在扶贫政策发展中的大致轮廓，其早些年通过实证研究证明少数民族地区的贫困是一种外生变量，并提出“是让少数民族自己来选择合理的开发方式还是以外力在短期内强制性取而代之以摆脱贫困，如何在市场竞争中获得真正的而非名义上的发展”这一批判性问题，对认识中国扶贫政策的介入性问题具有启发性（沈红，1995）。杨小柳（2010）也通过其在少数民族地区的田野调查，提出以“赋权”为核心的参与式扶贫若仅注重形式上的权力倒置，却不关注扶贫开发的成效，就难以从根本上解决久扶不脱贫的问题，强调参与式扶贫的研究和实践需要从强调“权力倒置”到强调“内源发展”，通过参与促进制度反思，关注地方性知识对扶贫政策的建构。2015年以来，中国在体制上强化了政府主导、社会参与的脱贫攻坚主体体系，这里的政府包括各级党委和人民政府。由于广泛地实行了“双组长”制，在脱贫攻坚上已经没有明确的党政分工，各自都深度卷入了扶贫开发事务，行业扶贫、东西协作、派遣第一书记和扶贫工作队，都在此列。中国的社会扶贫也有鲜明特色，包括党政机关定点扶贫、统一战线扶贫、“单位包村、干部包户”的财政供养单位“双包”制度、企业和居民参与等。我国是社会主义国家，党和政府是我国扶贫取得成功的关键，这离不开党和政府强大的政治优势和资源动员能力（文建龙，2016）。非政府组织仍然是社会扶贫的主体之一，但是在强大的党政动员体制机制下，其行动自主性与其他发展中国家相比，必然受到一些限制。参与式扶贫要求向农村贫困群体赋权，让他们参与到政策实践的过程中来，以实现扶贫手段的精准和政策执行质量的提高。很多研究证实了通过参与式扶贫能够提升扶贫绩效，提高扶贫政策的质量和可持续性（张海霞、庄天慧，2010；王淑彬、黄国勤，2010；刘宇翔，2015；吴国宝，2015；靳永翥、丁照攀，2016；周常春，2016）；另外也有学者发现参与式扶贫模式存在一些问题，比如发现很多地方的参与机制流于形式，农民和贫困户本该享有的知情权、参与权和选择权并未实现（李兴江、陈怀叶，2008）。此外，我国学者还从其他方面在精准扶贫这一新的框架下对实践中应该注意的问题展开了讨论和研究，主要包括产业扶贫（徐翔、刘尔思，2011；黄承伟、覃志敏，2013；陈希勇，2016；李博、左停，2016；马楠，2016）、易地扶贫搬迁（管家风，2013；陈敏峰等，2016；叶青、苏海，2016；李爱宗，2016）、教育扶贫（谢君君，2012；唐智斌、刘青，2016；曾天山，2016；孟照海，2016；王嘉毅等，2016；向延平、陈友莲，2016）、生态保护扶贫（杨文静，2016；莫光辉，2016）、金融扶贫（胡东升，2015；苏畅、苏细福，2016；杨云龙等，2016；谢玉梅等，2016）等方面。
2.2.4 精准扶贫的监测方式
在精准扶贫、精准脱贫的基本方略中，党中央、国务院提出了“六个精准”的实施要求和“五个一批”的帮扶方式，即扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准和脱贫成效精准；发展生产脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批。为使扶贫工作规范有序发展，顺利实现2020年全面脱贫的目标，中共中央办公厅、国务院办公厅在2016年2月印发《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》，对农村扶贫动态数据的监测提出了明确要求。监测的主要对象包括扶贫工作的落实与实施过程、工作进度、政策落实程度，从而发现问题并进行整改和落实，最终达到脱贫的目标，所以从这个角度来看，监测实际上是实现精准扶贫最终目标的一种手段。
我国目前的贫困监测以国际上通行的住户调查为基础，国家统计局采用科学系统的抽样调查方法，直接向全国农村住户收集生产消费、出售购买、人口就业、住房条件、基础设施和基本公共服务等详细信息，用于分析计算农民收入、消费等宏观经济指标，测算贫困标准和贫困人口，同时，通过对分户数据的挖掘、各种交叉分组，可以深入分析影响收入、贫困的各种因素。从1994年开始，配合国家八七扶贫攻坚计划的制订和实施，国家统计局与扶贫办和世界银行合作，在西南世行贷款扶贫项目区，作为扶贫项目的一部分，首次建立了客观、独立的贫困监测与评估体系，逐步加强了对贫困状况详细信息的搜集，为建立全国贫困监测与评估系统积累了经验。1997年，在国家计委、国务院扶贫办、财政部、国家民委、农业部、中国农业银行等有关部委的支持下，国家统计局建立了全国农村贫困监测系统，在原有全国农村住户抽样调查的基础上，强化对592个国定贫困县贫困状况的调查，以期全面反映贫困地区和贫困人口的性质、规模和趋势，并反映通过总体经济发展或专项扶贫项目所产生的扶贫成效，为决策机构提供客观可信的依据（鲜祖德等，2016）。现有全国农村贫困监测系统以四部分调查为基础：一是全国农村住户收支与生活状况调查，是以农村住户收入、支出、生产、消费为主要调查内容的综合性社会经济调查，用于确定全国农村贫困标准和贫困规模，反映全国和分省农村贫困状况，研究分析贫困特征和贫困分类等。二是国定贫困县监测调查，以全国592个国定贫困县的贫困状况为主要对象，在住户调查的基础上又加强了对县、乡、村级扶贫资金情况、农村基础设施、教育、卫生状况以及住户人口文化程度、儿童教育、劳动力流动等方面的信息的调查，主要反映国定贫困县的贫困状况，包括经济的和社会的贫困，也用来反映国家对国定贫困县的扶贫成效。国家农村贫困监测专项调查，调查范围为贫困地区，目的是反映连片特困贫困地区和国家扶贫开发工作重点县的贫困状况，比较贫困地区农村与全国农村居民收入增长、基础设施和基本公共服务情况。三是分县社会经济统计数据，主要是了解全国所有县的社会经济概况，用以判断或验证贫困的分布、各地区贫困的改善趋势等。四是对地区性的专项贫困监测调查，西南和秦巴贫困监测调查以利用世行贷款进行综合扶贫地区为调查对象，除包括全国贫困监测内容外，还包括了村级和住户一级实施扶贫项目活动的具体情况，这为考察扶贫项目内容的针对性、扶贫对象瞄准的准确性以及各种扶贫项目的具体成效提供了基础（朱向东，2000）。
现有针对贫困监测的研究，主要集中于贫困标准的确定（Sen, 1976; Atkinson, 1987；刘存信、唐圣玉，1995；任才方、陈晓杰，1995; Johannsen, 2006；张志国等，2016）、监测数据的获得（Tedeschi, 2008; Copestake et al., 2010；杨龙、汪三贵，2015）、评价指标的选取（Zeller, 2004; Ravallion, 2009；李侑峰，2016）等方面。总体来看，现有关于贫困监测的研究几乎都是从结果的角度去监测，忽略了过程监测与动态监测的重要性，甚至有研究指出在瞄准扶贫的程序设计和评估中，最优的监测方法就是直接监测扶贫项目的结果，而非依靠监测过程（Ravallion, 2009）。造成目前的研究现状的主要原因是当前我国许多地方党委、政府在精准扶贫督查的实践工作方面没有形成监测与评估体系，尚未有一种监测方法能对扶贫开发工作的“精准性”做到多维度、全方位的监测。在具体的督查工作中，一些地方出现了督查内容不全、督查力度不严、督查效果不佳、跟踪反馈不到位等问题，以至于不能很好地把握精准扶贫的动态情况，重抓结果不重抓过程，不能很好地规范和指导基层精准扶贫工作的开展（李侑峰，2016）。更为遗憾的是，研究返贫监测的文献几乎没有。已脱贫人口或原非贫困人口返贫的程度直接关系到扶贫的长期效果和有效减贫政策的制定，而对于中国农村现状来说，返贫已逐渐成为贫困户增加的主要原因，当前传统因素和新增致贫因素交织在一起，返贫问题越来越突出，已经成为完成新阶段扶贫开发任务的最大障碍（范小建，2008；陈全功、李忠斌，2009）。因此，如何有效地通过监测把握农民的返贫情况应是我国政府在精准脱贫监测工作中要把握的一个重点。
精准脱贫监测是对农村贫困监测的发展与创新，是为实现精准管理，掌握扶贫工作推进动态，对“六个精准”实施的过程监测。建立和完善精准扶贫的监测与评估体系，旨在有效地实现对精准扶贫工作的动态监测与科学评估，主动地、准确地把握扶贫动态发展情况，科学地评判精准扶贫的各项工作成效，实现科学全面的、有效有力的督查，促使相关部门认真落实上级扶贫政策和措施，使精准扶贫工作朝着预定方向发展。通过精准脱贫监测取得有关贫困人口、贫困村、贫困县减贫动态的第一手数据资料，这不仅为扶贫开发工作的精准化管理提供了理论支持和现实支撑，更是未来稳定脱贫成效，持续实施后续支持政策，深化农村改革的重要决策参考资料。但是由于认识和财力的限制，许多地方仍存在严重忽视贫困监测工作的问题，个别地方政府甚至干预国家的贫困监测调查。随着中国扶贫工作的深入开展，特别是由于在扶贫工作中专项扶持较之于总体的经济发展日趋重要，因而各级政府应该更加重视建立和改善客观、独立的贫困监测系统，在制订扶贫战略时，把贫困监测作为其中的一个组成部分，并且融入过程监测与动态监测的思想，从而提高扶贫决策的科学性。
2.2.5 精准脱贫的考核评价
精准扶贫是一项庞大的系统工程，如何推进至关重要。精准扶贫既要问“耕耘”，也要问“收获”，“收获”要求政府要评价精准扶贫效益是否真正落实到精准的对象上，并且在精准扶贫绩效评价指标和评价方法体系的基础上，对其效果进行评价，以确保扶贫成效，真正做到“真扶贫”和“扶真贫”。因此能否合理构建精准扶贫绩效评价体系，直接影响到扶贫效果评价的精确性，直接关系到政府扶贫资金的使用效率和下一步的投放方向。构建和运用精准扶贫绩效评价体系，一方面可以及时把控扶贫开发工作的战略重点，为政府下一步制订扶贫发展规划提供科学依据；另一方面可以结合绩效评价结果，对具体的精准扶贫工作提出有针对性的建设性意见。精准脱贫是精准扶贫要实现的最终目标，其本质是“2020年稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房（简称‘两不愁、三保障’）”。随着“精准扶贫”政策的正式实施，扶贫工作的定位和开展方式也产生了新的转变，这对脱贫成效评价提出了更高的要求，但目前尚未有一套科学完备的评价体系指导各级政府在新背景下开展验收评价工作。
精准识别是脱贫攻坚“六个精准”中最基础的一环，是精准扶贫中最重要的子概念，直接关系到精准扶贫的最终成效。因此，较多研究认为在评价政府扶贫项目的成效时要先从瞄准成效入手来对其进行评价（Gaiha et al., 2001; Makdissi & Wodon, 2004; Ravallion, 2005；汪三贵等，2007；汪三贵、郭子豪，2015；公衍勇，2015; Chen, 2015）。精准识别为贫困户、贫困村建档立卡提供依据，因此建档立卡信息是评估工作所需的基础贫困数据的重要来源，对精准识别工作的评价至关重要。但是，从客观数据出发构建的识别方法总会造成部分贫困人口的遗漏，因此也有学者在评价精准识别度时应加入广大群众的主观评价，即同时考虑瞄准群众的满意度（姜涛，2016）。实际上，Judi（1995）在研究项目绩效评估时就提出了参与评估方法，认为项目利益相关者能够对评估做出贡献，应该将其纳入评估过程的各个阶段，同时学者们也在研究政府绩效评估时发现，公众的主观服务评价即公众满意度可以较好地对政府绩效进行评估（Swomdell & Kelly, 2000；张定安，2005; Saich, 2006）。目前由于精准识别存在一些问题，比如规模排斥、区域排斥以及识别过程中的主观与客观排斥等（邓维杰，2014），造成贫困对象的数量缺口、贫困程度的收入缺口以及脱贫人口数量造假，直接导致脱贫成效的偏差，这种种现象本质上是由精准识别的准确度偏差导致的。比如，汪三贵等（2007）使用“瞄准缺口”与“瞄准错误”对国定贫困县、贫困村的瞄准效率进行了评估，他指出在精确瞄准状态下，如果以收入为划定标准，有应该被确定为贫困村的村没有被瞄准。并且，由于东部和中部地区以及非贫困县有更大的瞄准错误，尽管西部地区贫困县确定的贫困村的覆盖贫困人口比例更高，但总体的村级瞄准并没有比县级瞄准覆盖更多的贫困人口。同时，基于实证数据的研究结果显示贫困村内居住的极端贫困人口的比例却在下降。瞄准对象下移到村级后，伴随着经济、社会的发展，贫困人口的特点也在变化，扶贫的瞄准绩效开始不断下降。此外，还有很多研究也都分别得出我国扶贫瞄准机制存在严重的漏缺和溢出现象这种一致的结论（郭佩霞，2008；许源源、江胜珍，2008；叶初升、邹欣，2012；汪三贵、郭子豪，2015；潘帅，2016；黎沙，2016）。只有建立科学的精准扶贫瞄准机制，精准识别贫困对象，才能实现真扶贫、扶真贫，从目前的研究来看，精准识别效果较为一般，对精准识别成效的评价应进一步改善，其中，许源源（2008）认为贫困识别的评价体系应从两个方面考虑构建，一是要看扶贫资金和扶贫资源是否瞄准了贫困地区和贫困人口的需求，二是贫困地区和贫困人口的瞄准要注意扶贫资金投放的时序性。这就要求政府在投入资金的同时，注重资金投放的效率问题，这与Piazza等（2001）的研究结论达成一致，Piazza等对中国的贫困问题进行了研究，提出中国扶贫绩效提升的关键不在于资金投入的增加，而在于提高扶贫资金的使用效率，并提出应从资金的瞄准机制、资金的监管、资金投向教育等方面来提高资金的使用效率。
资金使用是精准扶贫中的重要问题之一，能否合法有效地用好扶贫资金是决定扶贫项目成败的关键。然而扶贫资金在筹集和使用的过程中存在着各种各样的风险，使扶贫开发面临“援助困境”，因此对扶贫资金进行监控十分必要。我国扶贫开发的方式主要有公共财政扶贫、金融助推脱贫攻坚、社会企业参与扶贫和国际扶贫合作等（刘静，2016）。除了财政资金和金融专项资金外，社会企业和国际合作项目也是社会贫困治理实践中重要的力量之一，社会企业参与扶贫是指企业通过投资向弱势群体提供就业机会，对贫困地区进行技术援助与人力援助（汪伟楠，2013）；扶贫开发领域的国际合作主要是指改革开放以来中国与各类国际机构合作开展的与反贫困相关的一系列活动，包括项目开发、资金技术援助、合作研究等（黄承伟，2005）。这些扶贫方式共同构成了扶贫资金的来源渠道。资金精准使用成效评价主要在于本级财政扶贫资金的投入情况和管理绩效与信贷资金发放情况及产生收益两方面，总结已有关于中国扶贫资金投入与贫困之间关系的研究，我们可以得到的基本结论是，扶贫资金投入与减贫效果不是必然存在的。比如Fan等（2002）使用20世纪70—90年代末的统计数据分析了中国财政支出通过不同渠道影响减贫的效果，并发现农业科技费用、农村教育和农村基础设施支出在推动农业发展的同时，极大地缓解了农村贫困发生率，但是这种财政支出减贫效果在地区间存在较大的差异。又如Park等（2010）利用2001—2004年中国贫困县村级单位和家庭调查数据，研究了扶贫政策的效果，发现扶贫政策对不同收入水平的家庭产生了差异化影响，对于收入水平相对较高的家庭，扶贫投入分别对其收入和消费水平提高6.1%和9.2%，而对相对低收入家庭的影响并不显著。除此之外，许多研究也得出了类似结论，即扶贫资金投入的效果会因贫困户自身收入状况和地区间差异的影响而不同，并且不同类型的扶贫资金投放效果相差较大（刘冬梅，2001；汪三贵等，2004；林伯强，2005；李永友、沈坤荣，2007；姜爱华，2007；帅传敏等，2008）。为贯彻落实精准扶贫的政策，实现农村贫困人口有效脱贫，必须要进一步发挥绩效评价对财政专项扶贫资金使用管理的导向和激励作用。2016年5月，审计署“十三五”发展规划提出要加强扶贫审计，对扶贫政策的落实情况进行跟踪审计，重点监督检查脱贫工作责任制落实情况，精准扶贫与脱贫的相关项目实施和资金管理使用情况，推动扶贫资金统筹整合使用，促进提高扶贫实效。由于国家审计其本质及功能的特殊性，可以作为监控扶贫资金最为有效的方式（刘静，2016），但目前对财政资金的审计现状仍存在对绩效关注不够、对资金的使用过程监督不全面等较多问题（寇永红、吕博，2014；刘静，2016）。
精准脱贫成效评价是涉及各个部门和单位，工作量大而且复杂的工作，只有建立职责明确、分工合理、管理有效的评价主体和组织体系，才能确保评价工作的顺利组织和实施。目前，在新背景下对于扶贫评价缺乏经验，理论探讨和实践应用也没有形成一致的观点与做法。2016年2月中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》，其中提出了适当引入第三方评估，这让第三方评估成为政府考核评价精准脱贫成效的一个创新管理方式。第三方评价是指由独立于政府及其部门之外的第三方组织实施的评价，区别于其他评价主体，属于体制外评价，第三方评价主体可以为科研机构、社会组织等，具有与独立性、专业性、客观性、权威性。因此能够作为客观评判党委和政府扶贫开发工作精准度、群众满意度的重要依据。作为一种外部制衡的机制，第三方评估可以通过实地考察、召开座谈会、组织问卷调查、走基层听民声等机制优化和流程设计，以合理性、科学性、量化的方式进行评估，保障扶贫绩效考核评估的精准性，更客观公正地明确精准扶贫是不是“纸上谈兵”，同时也能更清楚地看到扶贫工作在哪些地方还做得不够，取长补短，有效推进政府精准扶贫在治理上的优化。政府绩效评估是一项复杂的系统过程，其精准性受到多重因素的影响和干扰。随着政府民主政治建设的不断推进，评估主体的选择成为缩小政府绩效评估误差的重要考量因素。关于第三方评估的引入，我国学者中的绝大多数人认为第三方评估机构在精准扶贫绩效评估的过程中，通过其评估咨询作用的发挥来推动减贫目标的实现，第三方评估以其显著的独立性和专业性，弥补了政府内部评估的缺陷，有效地沟通了政府与社会大众，扩展了信息循环的空间，但是缺乏相关的制度保障以及存在资金依赖等问题，第三方评估的独立性和结果运用等方面的问题有待解决（陆明远，2008；王丽萍，2014；李志军，2016；汪三贵等，2016）。政府具有信息优势，其对信息的操控无疑将影响到评估的质量。我国第三方评估仍处于起步阶段，目前国内涉及第三方评估的现实困境，大多指向了法律制度缺失这一现状，反观西方政府绩效的评估就是法制化带动了第三方评估的进程。1993年美国出台的《政府绩效与结果法案》是政府绩效评价与管理走上法治化轨道的首部法律，美国坎贝尔研究所的政府绩效评估模型获得了92%的认可率，成为第三方评估的典型代表。英国由完全独立于政府的审计机构——英国国家审计署与审计委员会展开政府绩效审计工作，以《国家审计法》为依托，提升政府资源配置的效益。1999年，英国《地方政府法案》制定“最佳评价制度”，并于2002年推行全面绩效评价体系，要求依法征求专家学者、社会团体和公众的意见。日本政府2001年制定了《行政机关政策实施评价法》，明确将科研机构和公共政策建议组织等社会力量引入到政府绩效评估中，要求总务省及各府省接受社会民众监督。1997年，澳大利亚颁布《审计长法》，规定将政府外部的评估机构依法参与到政府绩效评估中（范柏乃、段忠贤，2012）。国外关于政府绩效评估的研究相对成熟，但针对不同评估主体尤其是第三方评估的研究较少，国内研究成果肯定了第三方评估模式的优越性，并正视了立法缺位的遗憾，对于国外第三方评估法治化给予了较多关注。实现第三方评估有法可依仅仅是政府第三方评估法治化的起点，在各方主体多元利益的影响下，现有研究并未考虑执法和司法领域对于第三方评估的重大影响。在政府绩效评估法治化的进程中，第三方评估边缘化倾向显著，其中存在的诸多问题未必能通过法律得以妥善解决，而国外实践经验未必与我国国情相适应。此外，精准扶贫政策事关广大贫困群体的切身利益，精准评估是精准脱贫的重要依据。依法治贫与扶贫开发的常态化要求不谋而合，很有必要将第三方评估的法治化放在精准扶贫的语境下进行分析，而现有研究并未关注到这一内在逻辑。综上所述，在精准扶贫的视域下，第三方评估的法治化显得尤为迫切。
另外从精准扶贫的绩效评价方法来说，使用最多的是评估指标体系法，大部分学者基于不同的原则和思路从不同的维度构建了评价指标体系，并利用统计方法进行赋值来确定各个指标的权重。例如，胡善平和杭琍（2016）通过文献分析法提出了从资源投入、过程管理和绩效考核三个方面构建精准扶贫绩效考核指标体系；黄梅芳等（2014）结合层次分析法、德尔菲法，并利用层次分析法的基本原理，从长期和短期两个维度构建了精准扶贫绩效评价的指标体系，综合评价扶贫绩效效果。大多数学者从精准扶贫的实践出发构建精准扶贫绩效评价的思路和流程（高波、王善平，2014；段妍珺，2016）。精准扶贫政策的效果体现在不同的方面，针对精准扶贫政策的效果评价已经出现了细化的趋势，如在金融精准扶贫、教育精准扶贫、旅游精准扶贫等方面的绩效评价体系也已有研究（向延平、陈友莲，2016；韦彩霞、田莹莹，2016；张笑薇，2016）。
对精准扶贫开发工作的评估有助于扶贫工作的查漏补缺，并且可为未来的扶贫移民工作提供方向。但传统的扶贫开发项目绩效评估思路存在尚待发展之处，如将绩效评估视为一个概念，却没有将绩效和评估两个概念区分；仅仅将绩效评估视为效果评价，未对其扶贫开发全过程进行反思、探讨扶贫开发规律、发现障碍因素，未对更好地解决扶贫开发相应问题的作用给予必要的关注；精准扶贫绩效评估不能仅仅从政府的角度展开，扶贫对象的发展意愿与诉求等不可或缺，对精准扶贫绩效评估工作必须进行创新和改进。通过对精准扶贫背景下扶贫项目的绩效评估研究，对贫困地区的扶贫开发项目的绩效情况进行典型案例实证分析，有利于掌握扶贫项目提高精准绩效的规律，发现问题并提出完善建议，减少扶贫“跑冒滴漏”，提高扶贫资源利用效率，为政府部门开展扶贫政策创新、项目管理和绩效评估实践提供决策依据。
2.2.6 文献评述
精准扶贫是一个系统、复杂的工程，在我国经济新常态背景下，精准扶贫工作需要与时俱进，需要理论支撑和理论创新，需要建立涵括理论、战略、政策、机制和行为的完整系统。精准扶贫与经济新常态一样，应当是包括了相应的理论创新在内的全方位变革与提升，相信在未来，精准扶贫将会在实践经验的丰富中与理论研究的成熟中得到更好的发展。从现有梳理的文献来看，当前研究更多地来源于领导讲话、政府文件，关于精准扶贫的理论阐释主要集中在制度解析和内涵理解方面，虽有一些理论层面的研究梳理，但显得有些破碎，主要是针对当前政策方针和相关村县的实践活动提炼一定的理论指导和实践经验，具有时效性、实践性、跨学科三个方面的特点。总体来看，对精准扶贫这个领域的研究尚不成熟，文献都较为分散，研究内容大都停留在精准扶贫的概念与意义上，存在着精准扶贫理论研究指导性不强、精细化研究缺乏、精准扶贫创新不足等问题，对关于精准扶贫的途径、问题与对策的研究很少或较浅，特别是关于精准扶贫的监测和考核评价的主题亟待进一步研究与深化。而本课题的研究内容将有助于从政策实践与操作层面为解决上述问题提供有益的思路。
相比过去的粗放扶贫方式，作为国家方略的精准扶贫是巨大的改革，精准扶贫不仅仅是理论与政策，更应该是涵括理论、政策、机制、制度的完整系统，而对后两者的研究相对较为缺乏。精准扶贫需要有具体落实的实施方案，从现有文献来看，精准扶贫的实践困境主要有全国贫困人口建档失准问题比较普遍，农户参与度不高、精准帮扶瞄准不准、精准扶贫资金使用效率较低、精准扶贫成效考核机制不完善、驻村扶贫工作效果不好等。从研究文献来看，对各地精准扶贫的经验总结较多，但对常态化、制度化的精准扶贫这部分内容的研究还比较缺乏，对思想理念、制度设计、政策运行、运作方式、行为基础等深层次的研究关注度较低，特别是在精准扶贫工作制度的保障上，如何在村县实际开展工作时在方法上做到扶持对象、项目安排、资金使用、措施到位、因村派人、脱贫成效这六个精准尚未形成全国有效的一整套精准扶贫理论体系，不利于精准扶贫实践科学方案的形成，从而无法为各地开展精准扶贫工作提供指导。为此，本课题紧紧围绕着精准扶贫这个主题，构建了精准脱贫监测的框架体系，从精准扶贫的资金、项目、进度这一扶贫工作落实与实施的全过程思考如何对精准扶贫工作进行过程控制，以确保最终脱贫目标的顺利实现。
精准扶贫是党的十八大以来扶贫开发方式创新转变的新思维、新思路，因此需要推进理论创新和体制机制创新。实际上当前精准扶贫在实践中存在资源供给与需求未能最优匹配、资源动员非制度化、社会组织参与帮扶供给不足的问题较为突出的现象，需要完善创新机制加以解决，但目前的研究现状大多都还是集中在单个扶贫项目所带来的扶贫效应以及单个扶贫建设项目的制度保障方面。现有针对政府主体的研究较多，而对其他事业单位、企业、第三方部门和公民参与的专门性研究还不够深入，难以全面系统地对精准扶贫体系进行绩效评估研究。但也有一些学者提出用法治思维推进扶贫和引入第三方力量参与精准识别、精准施策、精准评估扶贫工作等，以形成一个相互补充、相互衔接、相互促进的多层次扶贫政策体系，但仍存在较多的研究不足。例如，已有的指标构建多是从宏观层面来判断精准扶贫的经济效果，与精准扶贫瞄准机制的扶贫新模式要求不一致，也很难判定出扶贫工作向“精确滴灌”转变的成效。因此，本课题立足于精准脱贫结果管理的思路，借鉴国家审计方面的思想，围绕着对脱贫成效的评价，在评价体系中加入被扶贫对象的认可度，同时也对扶贫干部和帮扶单位责任落实、工作落实和政策落实这“三个落实”情况进行考察，提出精准脱贫评价体系的新框架。本课题的研究拓宽了我国实施精准扶贫政策绩效评估的理论视野和框架体系，将为各省在精准扶贫评价的实践过程中提供科学的参考依据。