第一节　环境保护优先原则

环境问题多半是伴随着经济社会的发展而产生的，与经济活动、社会问题，尤其是人口问题和科学技术的发展有着密切的关系。因为，许多环境问题都是在人口急剧增长的压力下产生的，为了维持基本的生产条件和生活条件，人们对自然资源的需求也必将增加，当人们对自然资源的需求超过环境资源的承载能力时，就会导致自然生态环境恶化和影响生态系统的良性循环。因此，必须正确认识和处理经济社会发展和环境保护的关系。

关于经济社会发展与环境保护的关系问题，国际上曾出现过两种截然不同的观点：一种是主张先发展经济，后治理污染。这种观点实际上只重视经济发展，而不顾环境保护，以牺牲环境为代价谋求经济发展。另一种是停止发展论。主张这种观点的人提出所谓的“零增长论”，其著名代表作是罗马俱乐部于1972年发表的研究报告《增长的极限》。这种观点受到很多国家，尤其是发展中国家的反对。该报告指出：“地球的自然系统能支撑环境污染这种巨大的侵入吗？我们没有概念。……我们不知道，地球吸收一种污染的能力的确切上限，更不必说地球吸收各种污染相结合的能力了。可是，我们确实知道存在一个上限。”[注]最终人类悟出了尊重自然、与自然和谐相处的真谛，并提出了“环境保护”这一科学概念。

保护环境是我国的基本国策，坚持环境保护优先原则是落实这一国策的必然选择；确定环境保护优先，是国家与社会在生态资源、环境压力倒逼背景下处理资源环境与社会关系路径选择的重大变化，也是法律制度的重大进步。《中华人民共和国环境保护法》第五条规定：“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。”明确将原来的环境保护与经济建设协调发展原则改成了保护优先原则。

所谓环境保护优先原则有狭义、广义之分。狭义的环境保护优先原则，是指在环境保护管理活动中应当把环境保护放在优先的位置加以考虑。广义的环境保护优先原则，是指在平衡经济社会建设与生态环境等利益保护竞合的关系时，要把生态环境放在优先位置予以考虑和对待。这并不意味着环境利益的绝对化，即并不意味着当发生冲突时对环境利益的一味保护、对经济利益的一味舍弃，而是指在经济发展中必须考虑对环境的影响，并不是把对环境的影响放在一个不考虑或后考虑的位置。当经济发展的确对环境有影响时，即经济利益和环境利益发生冲突时，应对两者加以衡量。若环境利益大于经济利益或与之相当时，应保护环境利益；当经济利益远大于环境利益时，应保护经济利益，但同时要采取措施和政策使其对环境的影响降到最低。

一、环境保护优先原则的形成和发展

1972年，联合国人类环境会议通过的《人类环境宣言》指出：“为这一代和将来的世世代代保护和改善人类环境，已成为人类一个紧迫的目标，这个目标将同争取和平和全世界的经济与社会发展这两个既定的基本目标共同和协调地实现。”由此可见，《人类环境宣言》已经提出“可持续发展”的基本思想。1987年的研究报告《我们共同的未来》中，提出了“可持续发展”的概念。这时，国际社会关注的热点已由单纯注重环境问题逐步转移到注重环境与发展二者的相互关系上。1992年，联合国环境与发展大会通过了《里约环境与发展宣言》和《21世纪议程》两个纲领性文件。前者是关于环境、经济和社会可持续发展的宣言，提出了实现可持续发展的二十七条基本原则；后者则是全球、区域和各国范围内实现可持续发展的行动纲领。这次大会表明，人类对环境与发展的认识提高到了一个崭新的阶段。

我国政府高度重视联合国环境与发展大会，会后不久制定的《中国环境与发展十大对策》中明确提出：“转变发展战略，走可持续发展道路，是加强我国经济发展，解决环境问题的正确选择。”我国政府根据中国国情组织编制的《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》全面阐明了中国的可持续发展战略和对策。同时，也充分反映了中国政府为全人类共同事业作出更大贡献的决心。我国在1973年就肯定了经济与环境要协调发展，即国务院在批转国家计划委员会《关于全国环境保护会议情况的报告》的批文中就强调指出：“经济发展与环境保护，同时并进，协调发展。”1983年12月召开的第二次全国环境保护会议，制定了环境保护与经济建设统筹兼顾、同步发展的方针。其具体内容是：“经济建设、城乡建设和环境建设要同步规划、同步实施、同步发展，做到经济效益、社会效益、环境效益的统一。”1984年，国务院颁布的《关于环境保护的规定》明确指出，“保障环境保护和经济建设协调发展”。1989年颁布的《中华人民共和国环境保护法》第四条规定：“国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划，国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。”2015年实施的《中华人民共和国环境保护法》第四条规定：“国家采取有利于节约和循环利用资源、保护和改善环境、促进人与自然和谐的经济、技术政策和措施，使经济社会发展与环境保护相协调。”第五条规定：“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。”可见，不论是在政策还是法律中，都对这一原则进行了确定。

二、环境保护优先原则的贯彻

（一）建立环境与发展的综合决策机制

各级决策部门在进行经济和社会发展重大决策过程中，必须对环境保护与经济和社会发展加以全面考虑、统筹兼顾、综合平衡、科学决策。在制定区域和资源开发、城市发展和行业发展规划，调整产业结构和生产力布局等经济建设和社会发展重大决策时，不仅要根据经济和社会发展的需要，同时还要考虑环境和资源的承载能力。要正确处理经济增长速度和综合效益的统一、生产力布局与资源优化配置、产业结构调整与解决结构性污染、资源开发利用与保护生态环境等问题，从源头控制可能对环境的污染和破坏。这是在社会主义市场经济体制下建立的新型决策模式，是实现可持续发展的重要手段。

（二）把环境保护切实纳入国民经济与社会发展规划

《中华人民共和国环境保护法》第十三条规定：“县级以上人民政府应当将环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划。国务院环境保护主管部门会同有关部门，根据国民经济和社会发展规划编制国家环境保护规划，报国务院批准并公布实施。县级以上地方人民政府环境保护主管部门会同有关部门，根据国家环境保护规划的要求，编制本行政区域的环境保护规划，报同级人民政府批准并公布实施。环境保护规划的内容应当包括生态保护和污染防治的目标、任务、保障措施等，并与主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划等相衔接。”这是环境保护规划纳入国民经济和社会发展规划的法律依据。

为了保证环境保护作为国民经济和社会发展规划的重要组成部分并参与综合平衡，发挥计划的指导和宏观调控作用，国家计划委员会和国家环境保护局于1994年发布《环境保护计划管理办法》，从而使编制环境保护规划的工作有法可依，有章可循。

（三）采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施

环境保护的经济、技术政策和措施，是解决一定历史发展阶段的环境问题，落实环境保护战略方针，实现预期的环境保护目标，保障环境保护与经济、社会协调发展的有力手段。

我国制定的环境保护的经济政策，主要包括奖励综合利用政策、经济优惠政策、征收环境资源补偿费政策，等等。国务院于1985年制定的《环境保护技术政策要点》，对区域开发建设中的环境保护技术政策，工业、交通企业的环境保护技术政策，城市建设中的环境保护技术政策，以及保护乡镇环境、农业环境和自然环境的技术政策作了规定。另外，国务院原环境保护委员会先后发布了《关于防治煤烟型污染技术政策的规定》和《关于防治水污染技术政策的规定》，分别对有关的技术政策和措施作了具体规定。2013年，国务院发布的《国务院关于加快发展节能环保产业的意见》要求，通过加大财政投入，拓展融资渠道，完善价格、收费和土地政策支持节能环保产业发展。《中华人民共和国环境保护法》第二十一条规定：“国家采取财政、税收、价格、政府采购等方面的政策和措施，鼓励和支持环境保护技术装备、资源综合利用和环境服务等环境保护产业的发展。”第二十二条规定：“企业事业单位和其他生产经营者，在污染物排放符合法定要求的基础上，进一步减少污染物排放的，人民政府应当依法采取财政、税收、价格、政府采购等方面的政策和措施予以鼓励和支持。”第三十一条规定：“国家建立、健全生态保护补偿制度。国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度。有关地方人民政府应当落实生态保护补偿资金，确保其用于生态保护补偿。国家指导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿。”第五十二条规定：“国家鼓励投保环境污染责任保险。”第五十四条规定：“国务院环境保护主管部门统一发布国家环境质量、重点污染源监测信息及其他重大环境信息。省级以上人民政府环境保护主管部门定期发布环境状况公报。县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当依法公开环境质量、环境监测、突发环境事件以及环境行政许可、行政处罚、排污费的征收和使用情况等信息。县级以上地方人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当将企业事业单位和其他生产经营者的环境违法信息记入社会诚信档案，及时向社会公布违法者名单。”