四、结语
有序、有力、有效，是应急管理机制、体制建立和运行的目标所在。这一目标的实现，首先自然要依赖于应急管理机制、体制在设计上的科学性和技术上的可行性，与此同时，也取决于这些机制、体制的核心内容能否被有效地凝练成为法律并获得良好的实施。技术要素和制度要素，两者缺一不可。而后者，正是应急管理法治化所应致力的方向所在。
不可否认，国家紧急权力的正当性与合法性，是应急法发展过程中永远必须面对的一对矛盾，对这一矛盾的解决，也正是应急法的主要目标之一。但是，如果将其上升为应急法最主要的甚至是唯一的目标，则恰恰是将应急法从整个应急管理体系中孤立出来的结果。无论是作为策略与方法的应急机制以及作为其组织载体的应急体制，还是作为制度的应急法制，两者都不可能是自足的。对于应急机制、体制而言，离开了应急法制的支持和保障，便无法实现自身的有效、有序、有力运行；而对于应急法制而言，如果不能通过支持应急机制、体制的运作以达到战胜突发事件的目的，任何对紧急权力的控制和对人权的保障都将成为空谈。因此，只有准确判断应急法制在整个应急管理系统中的地位，尤其是它与应急管理机制、体制之间的关系，认识到应急法的本质就是应急管理机制、体制的法治化，其首要目标就是将应急管理机制、体制中最核心的策略和方法上升为法律并给予良好的实施，就是有效地回应应急管理机制、体制发展过程中不断出现的法律需求，才能准确判明当前完善我国应急法制体系的方向和重点所在。
[1]这部法律的颁布施行甚至被看作整个应急管理体系建成的标志。在该法施行后不久的2008年第十一届全国人大一次会议上，时任国务院总理的温家宝在政府工作报告中便宣布“全国应急管理体系基本建立”。
[2]Ulrich Beck.Risk Society：Towards a New Modernity.London： Sage Publications，1992，p.49.
[3]高小平：《中国特色应急管理体系建设的成就和发展》，载《中国行政管理》2008年第11期。
[4]钟开斌：《应急管理“机制”辨析》，载《中国减灾》2008年第4期。
[5]高小平：《综合化：政府应急管理体制改革的方向》，载《行政论坛》2007年第2期。
[6]薛澜、钟开斌：《国家应急管理体制建设：挑战与重构》，载《改革》2005年第3期。
[7]戚建刚：《行政应急管理体制的内涵辨析》，载《行政法学研究》2007年第1期。
[8]钟开斌：《应急管理“机制”辨析》，载《中国减灾》2008年第4期。
[9]韩大元、莫于川主编：《应急法制论》，法律出版社2005年版，第27页。
[10]钟开斌、张佳：《论应急预案的编制与管理》，载《甘肃社会科学》2006年第3期。
[11]詹承豫、顾林生：《转危为安：应急预案的作用逻辑》，载《中国行政管理》2007年第5期。
[12]闪淳昌：《构建社会主义和谐社会中的中国应急管理》，载《中国科协2007年年会专题论坛论文集》，第1页。
[13]不过从现实来看，应急预案的性质在我国目前出现了局部的“异化”。由于我国的应急法制体系远未完善，为了填补法律空白，部分层级较高（主要是国家和省两级）的预案暂时“代位”法律在应急管理实践中发挥着调整和规范作用，从而构成了应急法律体系的非正式渊源。但是，这种状况只是暂时的权宜之计，将随着应急法制体系的不断完善而逐渐消失。参见林鸿潮：《论应急预案的性质和效力》，载《法学家》2009年第2期。
[14]马怀德主编：《应急反应的法学思考——“非典”法律问题研究》，中国政法大学出版社2004年版，第46页。
[15]于安：《突发事件应对法着意提高政府应急法律能力》，载《中国人大》2006年第14期。
[16]需要说明的是，《突发事件应对法》最初以《紧急状态法》之名立项列入全国人大常委会的立法规划，目的是调整可能引起紧急状态的最严重的突发事件；中途曾更名为《突发事件与紧急状态处置法》，同时调整紧急状态和一般的行政应急管理活动；最终又更名为《突发事件应对法》，只调整一般的行政应急管理活动。
[17]参见于安：《制定紧急状态法的基本问题》（上、下），载《法学杂志》2004年第4期、第5期。
[18]陈福今、唐铁汉主编：《公共危机管理》，人民出版社、党建读物出版社2006年版，第50页。该章内容为马怀德教授撰写。
[19]韩大元、莫于川主编：《应急法制论》，法律出版社2005年版，第63—77页。
[20]宋功德：《突发公共事件应急处理法律制度及其完善》，载应松年主编：《突发公共事件应急处理法律制度研究》，国家行政学院出版社2004年版，第98页。
[21]为了解决这种目标冲突，持平行二元说的学者曾经提出：应当在行政法的基本原则体系中引入行政应急性原则用于必要时抗衡行政合法性等其他原则，允许行政主体为保障重大公共利益和公民根本利益，在面临重大突发事件威胁时实施一些没有具体法律规范甚至停止某些宪法权利和法律权利、中断某些宪法和法律条款实施的行为。但是，这种行为仍然必须以法律的授权为前提、以相应的救济机制为保障，而在没有授权时也可采取行政指导等非强制性的应急管理措施。参见莫于川：《公共危机管理的行政法治现实课题》，载《法学家》2003年第4期。不可否认，这种观点具有突破意义，但仍不彻底。问题在于，应急处置措施的采取并不总是具有法律授权——某些时候甚至连概括性的空白授权都没有，而现实情势迫使政府采取的也往往并不是非强制性措施，而是可能严重损害公民权利甚至招致严重危害后果的强制性措施。
[22]参见李岳德、张禹：《〈突发事件应对法〉立法的若干问题》，载《行政法学研究》2007年第4期；胡振杰：《完善应急法律制度 依法应对突发事件》，载《中国人大》2006年第14期。
[23]围绕这一命题，有学者将应急法的目标模式分为两种：一是侧重扩权而兼顾控权的效率模式，二是侧重控权而兼顾扩权的民主模式，进而认为我国应当选择二者混合的折中模式。参见戚建刚：《法治国家架构下的行政紧急权力》，北京大学出版社2008年版，第222—226页。
[24]有关紧急状态的理论学说和制度演进，确实是围绕着这一核心主题来展开的。有关论述，可以参见戚建刚：《绝对主义、相对主义和自由主义——行政紧急权力与宪政的关系模式》，载《法商研究》2004年第1期。