第二章　中国的公共应急体制改革：挑战、目标与思路

本章摘要：2003年SARS危机之后，我国开始对公共应急体制加以改革，改革的核心举措是增强政府对各部门的综合统筹能力以打破“条块分割”，并在2007年的《突发事件应对法》中确立了“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的方针。但既有的改革举措远远没有实现上述方针，仍需推动其完成。改革的总体目标是在不同层面上实现应急组织的资源和能力整合，使应急组织在不同的情景下都能够实现应急能力与应急任务的匹配。首先，必须实现公共应急组织体系的多元化，改变政府一家包揽的局面，将国家、市场、社会三个方面的力量有效结合，这需要以互信、对等为基础建立起公、私合作机制，并开放公共应急市场，积极培育公共应急产业。其次，在我国的特殊背景下，在公共应急管理中实现党、政、军等公共部门资源和能力的有效整合，又保证其不突破最基本的法治框架，也是公共应急体制改革的重要目标之一。再次，在政府系统内部层面，必须实现应急权责的明晰化、一致化，关键是理顺纵向、横向、斜向各层次的府际关系。最后，在微观的层面上应当实现应急管理机构的科学化，包括增强决策指挥机构的综合统筹能力，实现决策指挥和现场指挥机构的相对分离，选择恰当的应急管理日常工作机构设置模式。

2003年SARS危机以来，以“一案三制”——应急体制、应急机制、应急法制和应急预案——为核心的我国应急管理体系获得了阶段性的快速发展。其中，应急预案体系建设和应急法制体系建设都取得了标志性的成功，前者以2006年各级政府应急预案的基本编制完成为标志，后者以2007年底《突发事件应对法》的颁布施行为标志。至于应急机制建设，其核心任务是实现应急管理的“关口”前移，即从以事中管理为中心转变到以事前管理为中心。这一目标的实现有赖于风险评估体系、应急准备体系、应急信息和预警系统的全面建立，不可能在短时间内获得成功。因此，在“一案三制”的四个组成部分当中，唯一可能在短时间内取得阶段性成果而没有获得成功的，就是公共应急体制的改革。

学术界对应急体制的界定比较一致，如认为“政府应急管理体制是指政府为完成法定的应对公共危机的任务而建立起来的具有确定功能的应急管理组织结构和行政职能”。[1]或认为“应急管理体制主要是指应急管理机构的组织形式，即综合性应急管理组织、各专项应急管理组织以及各地区、各部门的应急管理组织各自的法律地位、相互间的权力分配关系及其组织形式等”。[2]公共应急体制依次解决如下四个层次的问题：一是公共部门的外部关系，即以政府为中心的公共部门在应急管理中与社会、市场的关系；二是公共部门的内部关系，在中国主要表现为政府与执政党、与军队之间的关系；三是府际关系，即政府系统的内部关系，包括上下级政府之间的纵向关系、同级政府之间的横向关系、属地政府与上级部门之间的斜向关系；四是应急管理机构，即在最微观层面上各种承担应急管理职能的机构——包括应急指挥机构和日常管理机构等——应当如何设置、运行的问题。