二 城市治理法治的域外经验与本土实践
（一）城市治理法治的域外经验
1.发达国家城市治理的经验概述[67]
﹙1﹚发达国家城市治理的类型与工具。城市治理结构是参与治理主体特别是公共部门之间的权力配置及其合作形式，是参与治理的各个主体之间的权责配置及相互关系。随着城市管理自由化与市场化，城市治理主体不断多元化，城市治理的主体已经不仅仅是政府公共部门。城市治理结构也由以政府为核心的单中心治理结构向政府、市场和社会三维框架下的多中心治理结构转变，城市政府应摒弃“划桨”和“掌舵”的管理方式，加快向服务型政府方向转变。城市政府存在着市场式政府、参与式政府、弹性化政府、解制型政府四种类型。市场式政府接受当前有关政府改革时代思潮是利用市场的假定，即私人部门的管理方法相对优越于传统的公共部门管理方法。参与式政府不仅反对科层等级制，而且也反对通过市场方式，致力于寻求一个政治性更强、更民主、更集体性的机制来向政府传达信号。弹性化政府是指政府具有应变能力，能够有效回应新的挑战。解制型政府是试图通过改善政府内部的管理，发挥公共部门潜在的能力与创造力。如果从立法与行政两者角度来看，目前西方国家城市治理结构主要有以下三种模式：议会委员会制、市长议会制和市议会—市政经理制。
当代西方国家的城市治理工具有以下三类：一是企业化城市治理工具，如特许经营、质量管理、成本管理、顾客管理和战略管理等。二是解制型政府治理工具，放松管制主要在于经济和公共事业领域，主要集中在证券、铁路、航空、通信、能源、银行等行业，所使用的工具包括公私伙伴关系、半公半私企业经营、催化非政府行业、改变公共投资政策、股权投资、种子资金、重新构造市场等。在放松管制的同时，西方国家的城市政府建立了对其产品和服务的自我约束和责任制度，如产品责任制度、消费者权益保护和服务监督制度等，以保护社会公益和市民的权益。三是顾客导向型城市治理工具，制订提高顾客满意的计划。测算顾客满意度，分析和分解城市各部门的顾客，根据顾客满意度进行标尺竞争以提高政府各部门的服务水平，城市之间进行标尺竞争，采用权力分解、志愿者服务和社区自治的工具，将政府权力下放到社区和基层一线政府，以充分赋权为基础，“让管理者来管理”。
﹙2﹚发达国家城市治理的模式与特征。目前，发达国家的城市治理模式主要有三大流派，这些理论模式有一个共同的特征，那就是都将政府治理、公共治理和社会治理等治理理论引入城市治理领域，形成了不同层面或不同学科治理理论在城市治理理论层面的融合和互动。
一是皮埃尔的城市治理模式。瑞士政治学家皮埃尔﹙Jon Pierre﹚在考察了西方发达国家城市发展模式的基础上，根据地方政府在经济发展中的角色、分配形式以及地方政府与市民社会的关系，提出了四种主要的城市治理模式：管理模式、社团模式、支持增长模式和福利模式。
管理模式是按照市场原则将城市公共服务的生产者与消费者视为参与者，其目标是增强公共服务的生产和分配效率，真正让消费者挑选产品和生产者，它以消费者的满意程度为重要的评价标准，强调服务供给者与消费者之间的互动，目标是实现让城市服务的生产者与消费者如同市场一样的交换，在交换中不是官员的偏好而是消费者的选择决定服务的生产者。管理模式是通过基于市场的广泛的专业管理手段真正让消费者选择产品和生产者的一种城市管治模式。“让管理者管理”是其口号，这里的“管理者”是指组织生产和非公共服务的管理者而非政治精英。
社团模式将城市治理的主体划分为若干利益集团，每个利益集团的内部又可以分为高层领导与基层群体，它们构成了城市治理的两个参与层面。其中，高层领导直接参与城市治理，基层群体则是间接参与。利益集团参与城市治理是以利益为导向的，即在确保自身利益的基础上参与城市公共服务的提供和政策的制定。因此，此模式通过包容的手段协调所有参与人的关系以及他们的利益进入城市的决策过程，创造了广泛的公众参与。此种治理模式的弊端在于其是以高成本为基础的，为了提供高质量的服务以及贯彻政策的执行，就必须增加公共开支，而作为城市利益集团，它们几乎没有什么力量去增加公共税收，从而严重削弱了城市的财政平衡，结果必然是给城市政府带来财政问题。因此，这一模式主要应用于小型的、工业高度发展、民主政治业已形成的西欧国家。
支持增长模式的主要参与者是商界精英和当选的城市官员，通过有利于推动城市经济发展的手段促进经济增长，从而实现利益共享。此模式是最常见的治理模式，因为长期的和可持续的经济增长的结果会为城市经济及城市治理的参与者带来双赢的局面，而且其结果易于衡量与观察。随着近几十年来区域经济增长模式的转变以及城市国际化趋势的兴起，城市经济的增长越来越依赖于技术的引进与投资的增加，因此该模式的参与者将城市作为吸引技术与投资的工具，在此过程中，二者紧密合作，共享经济增长的成果。促进增长模式的弊端在于其参与者的狭隘性，一般大众很难参与，无法调动最广泛的群体尤其是市民社会的公众参与城市治理的积极性，公众分享程度低，而且极有可能造成他们与既得利益者的冲突。支持增长模式主要应用于福利国家，因为这些国家有较为发达的经济基础作为保障，对于发展中国家而言，其适应性是相当低的。
福利模式是一种较为特殊以及罕见的城市治理模式，城市政府官员和国家的官僚机构是其唯一的参与者。城市政府通过国家预算资金的划拨维持地方的福利水平、复兴地方经济，因此地方政府与较高层政府的关系显得尤为重要。该模式具有明显的短视性，其治理的行为必然是短期行为，且不愿与私营资本结成伙伴关系，不大可能维持很长时间，因为高层政府不可能对所辖的所有区域给予同等的重视，而不平衡发展又会引起争议，并且如果恰逢中央政府出现财政赤字，情况将会更糟。
二是城市伙伴制治理模式。这是瑞典厄勒布鲁大学教授英厄马尔·埃兰德﹙Ingemar Elander﹚提出的一种城市治理理论，他认为对于城市治理而言，权力主要是一个主导和社会控制的问题。20世纪90年代以来，城市政府面对着一种分权和政府形式变得更加多样化的趋势，并且城市治理这一词本身也涵盖了非常广泛的实践，因此伙伴制正越来越多地被当作今日城市政府解决其所面临的问题的正确治理模式。伙伴制被定义为，为重整一个特定区域而制定和监督一个共同的战略所结成的利益联盟。此模式的特点是城市治理的责任、政策管理、决策权力和充分的资源下放给最接近市民和最具代表性的地方当局，同时借助于国际合作和伙伴制的方式，将城市能力建设的战略和体制建设权力赋予所有的当事人，特别是地方当局、私营经济、合作经济、工会、非政府组织和社团组织，使它们能够在住房和生活规划及治理上发挥有效的作用，每个政府都应保证所有社会成员积极参与本社区事务的权利，保证并鼓励他们参与各级决策。在这种模式下，城市政府与私人企业间存在着合作伙伴的关系；非营利组织或第三部门在城市的发展中发挥越来越大的作用，它们不再是可有可无的组织而是城市发展中不可或缺的重要组成部分；重视社区建设，发挥社区的基础作用，城市治理采取多中心治理体系。在此理论的支持下，1997年下半年，世界银行还着手实施了一个城市伙伴计划，旨在为城市和中央政府官员提供双边组织、非政府组织、学术界、公司、基金会和个体的资源与人才。这种做法的依据是：分析一个城市是否成功不应只从一方面入手，而应包括其活力、生产率、竞争能力和管理的所有要素。通过城市伙伴计划，城市领导及其社区能够获得经过精心挑选的专家，和他们一起制定战略框架和长期发展的途径。
三是新公共管理模式。自20世纪最后25年以来，伴随着全球化、信息化、市场化以及知识经济时代的来临，一种新的政府治理模式——“新公共管理”产生并且在主要的西方发达国家走向了实践，在城市治理中获得了广泛的应用。作为一种正在成长并且日益取代旧的公共行政模式的公共部门管理的新模式，它是一个多维度的非常宽泛的概念，其中就包括了“企业化政府”理论。奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中提出的“企业化政府”模式﹙即“新公共管理”模式﹚是一种单一模式，这一模式包含如下十大基本原则或基本内容：①起催化作用的政府：掌舵而不是划桨；②社区拥有的政府：授权而不是服务；③竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去；④有使命的政府：改变照章办事的组织；⑤讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；⑥受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治需要；⑦有事业心的政府：有收益而不浪费；⑧有预见的政府：预防而不是治疗；⑨分权的政府：从等级制到参与和协作；⑩以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。作者还引用德鲁克的话说：“我们需要一个能够治理和实行治理的政府，这不是一个实干的政府，不是一个执行的政府，这是一个治理的政府。”这十大原则如果在城市及政府治理过程中得到充分贯彻，必将引起城市治理模式的转型，表现为城市政府的职能、城市治理的主体、城市治理的任务、城市治理的手段这四个方面将实现重大的制度性变革。
美国著名公共管理学者盖伊·彼得斯﹙B.Guypeters﹚在《政府未来的治理模式》中也提出了当代西方行政改革及公共管理实践中正在出现的以新公共管理定向的四种治理模式：市场化政府模式、参与型政府模式、灵活性政府模式、解除规制政府模式。他从组织结构、管理过程、政策制定和公共利益四个方面来刻画和比较这四种模式的特征。四种政府治理模式各有不同的理论基础，适用于不同的政府体制。对每一种政府治理模式，他从问题、结构、管理、政策制定和公共利益五个方面进行了深入分析。市场式政府强调政府管理市场化，参与式模式主张对政府管理有更多的参与，弹性化政府认为政府需要更多的灵活性，解制型政府则提出减少政府内部规则。这四种模式不完全兼容，也不完全矛盾；可单独进行，也可结合进行。同时，新模式也并不完全否定传统行政模式。总之，新公共管理模式在西方国家的城市中得到了广泛的运用并且已成为城市公共管理的最新模式。
四是其他类型城市治理模式。YU﹙2000﹚则认为城市治理模式有20多种，包括公私共同治理模式、新精英模式、超多元模式、合作型治理模式、发展型政府模式、规制型政府模式、新管理主义城市治理模式、新自由主义城市治理模式等。其中以企业化城市治理模式、国际化城市治理模式、顾客导向型城市治理模式等最为典型。
企业化城市治理模式。企业化城市治理模式流行于北美、欧洲的中小城市，很多大城市也受此影响，因此，企业化治理模式是最为广泛的城市模式之一。这种模式具有几个突出的特点：将城市看作企业来经营和管理，城市政府的作用和重要活动就是经营城市与管理城市，创造良好的城市服务，以吸引投资，发展城市经济；重视城市的市容建设，大搞城市推销，为提高城市形象，广泛采用城市形象识别系统；企业化城市治理的团队一般有一个具有魅力的市长或市长群体，他们往往具有企业家的性格或直接由企业家精英担任市长，敢于冒险，善于创新，用企业家经营企业的方式和模式经营城市；政府决策的形成和实施广泛依靠各种各样的公私伙伴关系来完成，从而更密切了政府、营利组织与非营利组织的合作与整合。
国际化城市治理模式。国际化城市治理模式是盛行于国际型城市的发展模式，不仅对于大城市甚至是中小城市都有可借鉴的意义，这种城市治理模式体现出以下几个方面的特点：①城市分工的国际化。经济全球化的发展使城市的触角延伸到整个世界，城市与其依附的城市集团不仅参与国内分工与竞争，而且被卷入国际分工的格局中去。参与国际分工，并在国际分工中不断提升城市价值与竞争力，是国际化城市治理模式的主要特征。②城市发展的区域化。如果说城市参与国际分工的产业基础是跨国公司及城市形成的具有创新功能的产业簇集，那么其空间基础则是城市所在的城市集团。城市间形成利益集团，城市通过其集团力量参与国际竞争。③城市管理主体的多元化与国际化。这种管理主体包括城市市民、城市政府、城市内私人营利组织和非政府组织，与城市利益相关者的区域与城市、跨国公司、国际组织等。这些主体共同参与城市的发展和城市的决策，既是决策主体又是受益主体。④城市运行规则的国际化与现代化。在经济全球化条件下，城市政府运行规则不仅受到国内制度的制约，而且受到国际组织与跨国公司的游戏规则约束，即所谓运行机制的双重化。⑤城市的特色和个性化发展。特色是城市的精髓，个性是城市的灵魂。经济全球化本质上是一种趋同化现象，不仅是经济体制、游戏规则，而且包括文化、道德、意识形态等的趋同化。而独特的本地的文化有利于吸引商业投资和世界各地的旅游者。
顾客导向型治理模式。其重要特色即是建立顾客导向型政府，提供与最好企业相同的政府服务，争取政府的顾客最大的满意度。把城市政府的顾客定义为城市政府服务的人。城市政府顾客根据不同的标准又可分为内部顾客和外部顾客。内部顾客是指政府内部工作人员，比如说普通公务员是科长的顾客，科长是处长的顾客；外部顾客是指享受政府服务的人，即城市市民。这里的市民是广义的概念，它包括传统意义上的城市居民和非城市居民。顾客导向型治理模式认为，采取以下措施才能提高顾客满意度从而提高政府的服务水平：第一，从城市政府发展的理念上认识到城市顾客的重要性，唯有使顾客满意和顾客价值提升，才能使顾客热爱城市并贡献于城市。第二，分析和分解城市政府各部门的顾客，弄清各个政府部门的顾客特点，在此基础上测算每个政府部门的顾客满意度。部门之间根据顾客满意度进行标尺竞争以提高政府各部门的服务水平，城市之间﹙一般与最大竞争对手城市﹚进行标尺竞争，从而提高整个城市的顾客满意水平和政府服务水平。第三，再造城市政府流程。从以官僚为中心转为以城市顾客为中心，流程再造以充分赋权为基础。第四，降低城市政府成本。包括政府机构改革、政府服务市场化、政府治理的多元化、发挥城市精英的作用、提升顾客满意度等。
﹙3﹚发达国家城市治理的发展趋势。全球化进程中的法国、日本、美国和德国等发达国家的城市政府改革的主要特征和趋势表现为：地方自治、府际分权和合作治理等，从这些发展趋势看，自治、分权和合作的理念、制度和规则在城市治理中的调整和规制功能越来越重要和强大，也可以说城市治理的法治化已经成为城市健康和有序发展的重要保障。
一是地方自治。尽管在不同的历史、文化、政治和经济社会环境中进行改革，但是发达国家的城市政府改革中地方自治的趋势明显。主要表现为：①法定地方自治的范围和权限。地方政府的权限由宪法或法律规定，非经法定程序，中央政府不得干涉地方政府自治范围内的事务。显然，这与一般性的行政放权有根本性的区别，一般性的行政放权，中央政府可随时收回下放给地方政府的权力。②直选产生地方行政机关和行政首长。地方议会的议员和行政首长都必须由当地居民直接选举产生，这是地方自治的最显著特征。③地方自治政府承担推行地方自治和执行中央政令的双重职责。地方自治政府在国家的控制下依法执行自治范围内的事务，也承担着一部分中央委托的事项。④地方政府的自治权力有法律制度保障。当地方认为中央干涉它的自治事务时，可以向法院﹙最高法院、专门法院或普通法院﹚提出诉讼，抵制中央的无端干预。⑤各级地方自治政府在法律关系上处于平等地位。地方自治政府上下级之间，只有法律地位上的平等和实际管理中的指导和监督关系，没有行政隶属关系。
二是府际分权。20世纪70年代后，面对严重的财政危机，发达国家普遍实行府际分权。美国里根政府实施还权于州和地方的改革，使联邦政府与州、地方政府分享财政，分担公共产品和公共服务的供给任务，分享公共政策制定的权力；并以“整笔补助”代替“分类补助”，放松对州和地方政府的控制。与联邦制国家相比较，单一制国家的地方分权改革力度更大。近年来，法、日、英等国的政府间关系朝着“准联邦制”方向发展。中央政府通过扩大地方政府在地方性公共事务的管理权限，使地方政府由中央的代理人转变为具有相对自主地位的地方自治政府。
三是合作治理。近年来，在经济全球化和区域经济一体化迅速发展的背景下，有些发达国家的中央政府等高层政府希望通过有效分权和良好的府际合作框架，推动城市的可持续发展和制度创新，提升城市政府的公共事务治理能力。与传统地方主义思维不同，现在各个层级的政府都努力抛弃孤立主义的态度，而积极采取责任分担与合作主义的策略。为此，中央政府和城市政府等各级地方政府不断寻求合理分权的框架，以形成事权划分、财权共享、管理责任明确的府际关系结构。府际关系调整的目的非常明确，就是通过有效的分权能够调动城市的积极性，刺激地方经济的发展，提高城市的竞争实力，同时兼顾城市地方实力的发展和国家整体实力的提高。虽然上级政府与城市政府在权力和利益分配上依然存在着大量的博弈和冲突现象，但通过对话、讨价还价的集体行动，它们都努力寻找有利的合作途径和政策合作空间，共同应对全球化带来的挑战。同时，地方政府之间的横向合作关系也发展迅速。各个城市政府之间开始着手通过签订协议或成立委员会等措施，协调解决跨区域的公共产品和公共服务的供给，解决垃圾处理、环境污染、公共交通、土地利用、社会治安等问题。
2.美国城市治理法治化的经验[68]
美国从国家到地方，法治是其治国治州的根本，美国的城市治理也不例外，其城市治理法治化的经验最主要体现在民主参与、法律规制、扁平结构和府际协议几个方面。
一是美国城市治理的民主参与。美国城市政府重视引导城市利益相关者特别是广大市民积极参与城市治理。城市居民介入城市治理程度较深，参与渠道畅通，政府的城市治理事务也很透明，不仅从法律上确定公众参与公共行政的合法性，而且从制度和程序上保障公众参与政府治理权力的实现。常见的方法有议员和政府官员走访市民、公共舆论宣传、召开听证会等。其中，听证会是一种应用广泛也最为有效的参与形式。在进行相关决策时，市政府召集利益相关方和有关专家，让他们充分发表赞成或反对意见，协调各方利益，最后由大家表决。这样的决策过程，很大程度上提高了决策的科学性，减少了决策失误。
在美国，城市政府建立了一整套机制，调动公众全过程参与城市治理。以市议会的组织决策为例。首先，事前公示。市议会讨论有关议题时会提前较长时间向居民公告，市民可以获得所讨论议题的有关资料，并有充足的时间对相关问题进行分析准备。其次，决策公开。议会召开时会邀请利益相关者共同参与，居民也可以任意旁听会议或观看地方台专门频道的即时转播。这种参与既是集思广益的过程，也是协调各方利益的过程。再次，参与实施。由于利益相关者广泛参与决策过程，决策透明度高，他们参与治理的积极性也很高，决策付诸实施也较容易。美国还建立了一种志愿者服务制度，把个人纳税情况、企业奖金发放和信用等级评定等与市民参与志愿服务的时间挂钩。最后是鼓励参与监督。公民、第三部门、社会团体、经济组织等社会成员都成了社会监督的参与者，不仅监督成本大为降低，而且监督效率也大大提高。不仅如此，许多监督职能，如资产评估、信誉评估、会计审计、扶贫效益评估等都由中介机构承担，城市建设和治理的项目都在市民的监督下实施，充分体现了政府权力的“阳光运行”。
二是美国城市治理的法律规制。美国在城市治理中十分重视依法治市。首先是建立了一套比较完整的城市治理法律体系。其次是严格执法监督。美国的各个城市都依据国家及州、郡的各项法规制定了地方的具体法规，对利益相关者的权利和义务，都有明确的法律规范。城市中凡事讲究合法、合规，公开、公正，如果发现违法行为就报警或找律师。城市的具体治理事务则基本由社区承担。虽然社区治理协会、治理委员会或治理服务中心很少和政府的行政部门发生联系，却十分注重和警方的合作以及同司法部门的联系。此外美国的社区服务、社会保障也是依法实施、惠及大众。
如美国非常重视城市规划工作，政府部门中最重要的就是城市计划和发展部。该部门负责起草城市发展规划，这也是市民最关心的热点问题。规划在广泛征求意见和科学论证基础上起草出来后，必须交市议会审议通过。通过的规划将作为地方性法规，由城市的行政机构和司法机构保障执行，不得非法变更。具体程序为：首先是市议会对规划执行情况的监督，其形式有听证会、调查、视察、质询等；其次是在市政府的规划部门中，附设有协调组织，协调解决城市规划中出现的各种矛盾；再次是市政府的规划部门和官员严格执行城市规划，严禁贪污受贿和营私舞弊，依法核发用地许可证和建筑许可证；复次是法院受理裁决城市规划用地中发生的政府、企业、社会团体和市民之间的诉讼；最后是新闻媒体发挥积极的监督和沟通作用，无论是市政府在执行城市规划中受到局部利益的阻碍，还是法人、个人合法利益受到城市规划的损害，都可以通过新闻媒体，争取公众的支持，促使纠纷得到合理解决。
三是美国城市治理的扁平结构。美国地方政府组织形式由各城市的宪章自主决定，不同城市在政府机构设置上不尽相同，但一般都较为精简，且各机构为提高管理效率，大多实行扁平化的组织结构形式。
以实行市议会—市经理制的北卡罗来纳州杜姆市为例，作为城市决策机构的市议会共7名议员﹙其中1人为市长﹚，其中3名从该市划分的3个选区选举产生，市长和另3名从全市选举产生，任期4年，逢单数年改选1/2。市议会有权任命市经理、市法律顾问、市秘书和市其他各种理事会、委员会的成员，颁布法律、条例和命令，审议、修改年度财政预算。杜姆市政府设置了市经理办公室、市紧急联络中心、审计服务局、预算和管理服务局、市法律顾问办公室等25个部门。2006年，杜姆市政府共有全日制工作人员2100人，兼职工作人员121人，以2004年该市居民201726人计，大约1000名居民中有公务员11人。在杜姆市政府架构中，市经理直接对市议会负责，并自主任命下属公务人员；政府首长较少，市经理直接管理警察、人力资源、审计、预算等部门，两位市经理助理分管若干个部门；政府部门副职少，管理链条短，内设科室少，一般人数在十几名以内的政府部门都不内设科室，一些人数在数十人的局如警察局、财政局才内设科室。
绝大多数美国大中城市都不设立区政府，只设立若干“居民服务中心”，作为市政府管理职责较弱的派出机构，直接为居民提供近距离服务。同时，美国城市政府围绕提供公共服务职能，机构综合设置，精干高效，运作协调。
四是美国城市治理的公共服务协议。美国联邦行政机关之间的权力关联现象较多，各级行政机关之间通过签订行政合作协议的方式来实现公共产品和资源的有效供给，切实保障公民权益的行政目标，比如在食品安全监管、交通运输行政、高等教育、地区利益以及地区争端等领域，从州际协定发展到州际协议，再继续拓展到府际协议和不同城市政府之间的行政协议，以及政府与第三部门签订的购买公共服务协议等形式。
美国在城市治理的许多领域都有地方政府间就城市政府提供公共服务所进行的府际协议或行政协议等协作性制度安排，如一个城市政府与另一个城市政府达成协议，委托后者提供消防和污水处理服务。再如一些学区由于高中生数量较少，可以与邻近的学区达成协议，把本学区的学生送到邻近学区的高中接受教育，并向该学区支付费用。一些城市政府还通过政府间协议，购买邻近城市提供的公共卫生、精神健康、儿童福利、监狱、看守所、毒品治疗、图书馆、公交运输等服务项目。有些州议会在征求小城市政府意见的基础上，也可以通过立法形式，把小城市的某些服务职能转移给大城市政府。另外，美国政府还将民事或商事的产品与服务交易行为模式引入公共行政与服务领域，一些城市政府还与非政府组织或社会组织等签订购买公共服务的行政协议或行政合同，类似于我国的政府采购，但美国的购买服务的范围和内容更为广泛，更加偏重于公共服务。这种由一个城市政府支付费用，委托或雇用另一个地方政府或第三部门组织提供某些公共服务和产品，能够进一步提高公共服务资源合理配置和有效利用的效率，降低城市政府行政成本。
3.其他国家城市治理法治化的经验[69]
一是德国城市治理法治化的经验。德国是典型的合作主义联邦制国家。《基本法》允许州参与联邦立法和行政管理。联邦政府选择性地掌握国家治理的重大权力，一般事务尽可能交给州和地方政府负责管理。柏林、汉堡、不来梅3个城市具有州政府的地位和权力，与联邦政府分享立法权、行政权、司法权和财政权。117个独立市和县下辖的市镇政府拥有自治权，其自治权包括：选举地方议会和政府，颁布预算法令、营业征税法令等地方法令，拥有广泛的行政管理权、财政自治权，否决上级政府关于本地事务的重大决定等。
与此同时，市和市镇的行政行为必须接受上级行政机关的监督。联邦政府除直接控制3个州级城市外，不直接控制地方政府，独立市和较大的市镇都由州政府监督。各州都制定《市镇、州辖市自治法》，对市镇和州辖市的立法和决议进行监督，并就专业监督作出原则性规定。专业监督不但包含合法性监督，也包含目的性监督，主要适用于市镇和州辖市义务办理上级享有指令权的委办事项。为了保障州辖市和市镇的合法权益，对于上级监督机关的行政处置决定，州辖市和市镇有权提起行政诉讼。
联邦德国对旧城改造持积极而慎重的态度，城市治理的旧城改造严格按照法制程序进行。1962年的《建筑促进法》，是确定法定改造区的依据，并对法定改造区确认一定的标准，凡确定为法定改造的旧城区，政府就要出面组织实施改造，并对产权所有者进行必要的限制。
二是英国城市治理法治化的经验。“合作伙伴组织”已经成为英国城市与区域发展进程中一个频繁出现的词汇，它是阐述城市与区域发展进程中各个利益主体关系的一个重要概念，同时也是英国政府为适应市场环境、关注国家转型、促进城市发展而进行城市治理探索的重要工具和重要政策手段。这种城市治理的“合作伙伴组织”强调多元主体的平等参与，其中包括了中央政府与地方政府间的合作伙伴关系、地方政府府际的合作伙伴关系、地方政府与城市政府之间的合作伙伴关系、城市政府府际的合作伙伴关系、各级政府与私营部门之间的合作伙伴关系以及各级政府与非营利社团组织之间的合作伙伴关系，合作伙伴关系的合作大都以签署合作框架协议为区域与城市治理的方式，明确和保障各方权利与义务的行使和履行，英国城市治理“合作伙伴组织”政策的运行首先以法制创新作为保障的前提。
英国城市结构，在英格兰、威尔士、苏格兰和北爱尔兰不尽相同，城市自治政府包括议会及其执行机关，市长多由市民直接选举产生。自1909年以来，英国先后颁布了40多部关于城市的法规条例。英国城市治理的制度与规则分为几个层次：法律法规，如《卫星城镇法》、《田园城市法》、《新城法案》、《地方政府、规划和土地法》、《城乡规划法》、《规划与强制性收购法》、《地方政府法》、《伦敦政府法》等；政策性制度，如《内城政策》、《“城市挑战”计划》等；程序性规则，如《城乡规划﹙一般开发程序﹚规则》、《城乡规划﹙环境评价和许可开发﹚规则》、《城乡规划﹙听证程序﹚规则》；协议性规则，如《各级地方政府与志愿及社区组织合作框架协议》、《马丘比丘宪章》等。以《马丘比丘宪章》为例，该宪章认为，城市治理要求更有效地使用现有人力和自然资源，要在现有资源限制之内进行城市规划，必须采取相应措施防止环境继续恶化，恢复环境固有的完整性。每一特定城市和区域应当制定适合自己特点的标准和开发方针，防止照搬照抄来自不同条件和不同文化的解决方案。英国在改造大城市旧城区以及发展中小城市方面，充分体现出规划先行和制度保障带来的效益。
三是日本城市治理法治化的经验。日本城市治理法治化主要体现在四个方面：第一是城市治理的体制机制系统，日本的城市治理体制分三个系统，即地方自治政府系统、企业系统、社会组织系统，这些系统按照日本城市管理的法律法规、自治章程和行业规则履行各自承担的城市管理的职责。第二是城市治理的法律法规系统，日本的城市治理法律法规包括《城市规划法》、《建筑基准法》、《道路交通法》、《关于促进地方中心小城市地区建设及产业业务设施重新布局法》以及一些地方性城市建设和管理的规章和技术性规则，如《关于管道式中高层建筑物的建筑纷争预防及调整的条例》、《福冈市屋台指导要纲》等。第三是城市治理的公共执法系统，日本的城市治理公共行政系统在执法过程中严格遵循法律法规的程序规则，如在建筑规范、违建处置、违规设摊处置等行政执法过程中，对于命令义务，执行人拒不执行命令或者怠慢命令，不进行整改的，先予以警告，再通过《行政代执行法》和《行政手续法》等规定的程序，在告知对方后由相关部门或邀请第三部门进行执行，产生的费用向义务执行人征收并收归国库或对方自治政府财政，同时给予相对方申辩和救济的机会。第四是城市治理的地方自治系统，日本的地方公共团体作为日本行政法规定的行政主体，是具有直接依据宪法享有自治权，并独立于国家的地域性统治团体，这些公团组织履行着城市治理的许多职能，范围包括了户籍和居民基本情况登记簿的管理，托儿所、幼儿园、中小学、图书馆、公民馆等的设置和管理，垃圾、粪便处理、上下水道等设施及道路、公园的建设和维护管理，警察和消防工作，以及城市规划与建设的治理等。地方公共团体通过这些工作为整个社会的发展和城市居民生活水平的稳定提高发挥着重大的作用。比如地方公团可以根据《城市规划法》和各自治区域的《综合规划》制订城市治理计划，实行街区土地划分整顿、城市再度开发等城建措施。都道府县及政令指定市政府首长将城市中需要进行综合整建、开发、保护的区域指定为城市规划区域﹙包括街区化区域和街区化调整区域﹚，在指定区域内开发建设，须报请都道府县或政令指定市、核心市或特例市政府首长批准；城市规划由地方公共团体首长拟订，并通过举行公开的听证会、公开城市规划草案及经过各都道府县设置的城市规划审议会讨论通过。
四是新加坡城市治理法治化的经验。新加坡城市治理法治化包含了两个方面的内容：首先是建立一个完善的具有纵横向结构的城市治理行政系统的组织模式，以及纵向的城市治理社会组织系统的市镇理事会组织模式，行政管理模式与社会组织管理模式形成良性的互动和密切的合作，这一具有平衡理念的城市治理的组织结构模式有效保障了城市运行的有序、规范和高效。其次是建立一个完善的具有可操作性的融城市规划、建设、管理、经营、参与、评估等城市治理的管理法规系统，从根本上建立起了一整套严格、具体、周密、切合实际、操作性强、没有回旋余地的权力与责任、权利与义务、监督与处罚相结合的管理法规体系。如国家对城市中建筑物、广告牌、园林绿化等城市管理硬环境的方方面面都作了具体的规定。
完备的法规体系是新加坡城市治理法制化的基础。其特点：①理念为先导，新加坡城市治理体现了平衡行政的理念：如规划、建设与管理相分离，行政管理方与相对人双向规制，保障公共行政权力行使与尊重和保护公民私权，以及多元主体参与城市治理绩效的评价和评估。②无事不立法，政府对城市治理的各个方面都进行全面立法，做到了“无事不立法”，使城市执法人员的每项工作和城市居民的行为都有法可依。③增强操作性，城市管理法规对规定的内容、制定办法以及惩罚都进行了详细而具体的规定，既避免执法随意性又增加了可操作性。
（二）城市治理法治的本土实践
1.南京城市治理法治的实践[70]
近年来，南京市以本地的“大部制”改革为契机，不断推出城市管理的改革举措，包括实施城市管理行政综合执法、城市管理网格化、城市管理重心下移、环卫保洁市场化体制改革等，形成了“规划、建设、管理”分工互动的大城管体制。这些举措有力地推进了城市管理水平的提升，但城市管理中的一些重点、难点和焦点问题，只有在顶层设计、管理理念、管理机制等方面实现结构性突破才能得到解决。从城市管理走向城市治理，需要推进立法建制。在这样的背景下，南京市在立法机关、政府机关、专家学者和广大市民的共同努力下，终于推出了具有开创性的地方性法规《南京市城市治理条例》，并根据条例成立了由公务委员和公众委员组成的南京市城市治理委员会及其一整套运作的程序规则。
南京城市治理创新主要体现在三个方面：
﹙1﹚理念创新：城市治理的法治转型。南京城市治理的理念创新体现在由传统型的“城市管理”向现代型的“城市治理”转型，这一理念转型是要着力破解五个方面的认识问题：一是如何认识城市管理者和被管理者的关系；二是如何认识公众参与在城市治理中的作用；三是如何认识公众在城市治理中的权益；四是如何认识城市治理的老大难问题；五是如何认识城市治理行政资源的整合。这几个方面的认识问题都最终归结为治理的法治理念问题，如《南京市城市治理条例》第1条就将推动公众参与城市治理确立为城市治理的首要目的依据进行规定，体现了宪法的人民性和民本思想。第4条规定了城市治理应当遵循的法治原则：依法行政、服务优先、公众参与、共同治理、柔性管理、最小损害。这些原则不但是对以往既有立法经验的总结和提升，又是对原有行政法原则的发展和创新，更好地体现了城市治理的法治理念。
南京城市治理的法治转型带来了四大转变：一是由单纯管理转变为共同治理，保障了公众的知情权、参与权、表达权、监督权，实现了由党委、政府包办一切向党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局的转变。二是由防范性管理转变为服务性管理，“在服务中实施管理，在管理中实现服务”。三是由以往行使行政权力的模糊型管理转变为依靠实体性和程序性制度进行规则化管理，实现了制度面前人人平等。四是由单一的行政手段转变为综合运用法律、政策、经济、行政、教育等手段，由仅仅依靠刚性手段转变为更多地适用柔性手段，形成刚柔相济的治理模式。这些转变体现了城市治理决策者和实践者的立法追求和以人为本的理念，是走出当下城管困局的示范性探索，符合当代行政法治发展方向和城市经济社会协调发展要求，具有鲜明的时代性、实践性和针对性。
﹙2﹚制度创新：城市治理的顶层设计。南京城市治理的顶层制度设计体现在两个方面：一是制定、颁布和实施《南京市城市治理条例》，这是城市治理最高位阶的地方性法规，对城市治理的公众参与、城市管理事项、城市管理行政执法、城市管理的监督和救济等内容进行了规制，体现了战略型制度规划和战术型制度规制的双重功能。既具有法治思维的理念，又具有法治方式的创新；既具有制度设计的前瞻性，又具有制度实施的操作性；既体现了制度的实体规范，又强化了制度的程序规范。二是设立和运行南京市城市治理委员会的组织机构，旨在在城市治理过程中引入更科学合理的决策机制，助力新南京建设。按照《南京市城市治理条例》第9条、第10条、第11条的规定，南京首创了城市治理委员会的组织机构和实体及程序制度，制定的《南京市城市治理委员会章程》对城治委的组织机构和议事规则进行了较为详细的规定，市城治委由公务委员和公众委员组成，公务委员不超过委员总数的1/2，而公众委员不少于委员总数的1/2，由专家代表、市民代表、社会组织代表组成。公众委员由市政府聘任，每届任期三年，连续聘任不得超过两届。章程还分别规定了市城治委委员享有审议权、表决权、推荐权、调研权、监督权等权利，并履行相关的义务。章程的这些实体性和程序性规定，保证了工作中能够坚持公平、公开、公正的法治原则，积极推动公众有序参与城市治理，以提高城市治理的民主化、科学化、法治化水平，提升城市的功能和品质。
﹙3﹚协同创新：城市治理的公众参与。无论是南京城市治理的法治转型还是南京城市治理的制度设计，都将公众参与城市治理放在极其重要的位置，从南京城市治理的《条例》制度设计和城市治理委员会的组织机构运作来看，南京城市治理体现出一种开放性的公众参与格局和协同治理态势。如《条例》第二章共有7条详细规定了公众参与城市治理的权利与义务，以及参与主体、对象、内容、方式、程序、途径和救济手段等，为公众参与城市治理提供了开放、有序和规范的制度平台和参与环境，体现出多种主体参与、多种层次参与、多种方式参与、多种途径参与的立体式和全方位公众参与的制度空间。再如南京市城市治理委员会作为市民依法有序参与城市治理的顶层组织机构，规定公众委员在治理委员会中的比例不低于50％，而且由社会各界人士组成，各学科和门类的专家学者代表、社会组织代表和市民代表，体现了最广泛的民意基础和民主化程度。每次的城市治理委员会会议就一到两个城市治理中重大的亟待解决的问题，诸如垃圾分类、交通拥堵治理、停车位管理、城市违建治理等的治理方案进行公开讨论和征求意见，最后形成决议，为最终进入实施提供顶层的决策意见，这些过程充分体现出公众参与进行城市协同治理的良好局面。
2.杭州城市治理法治的实践[71]
在现代城市社会主体日益发育的情况下，基于分权而建构的协商民主的多元实践形式，已经构成了城市的基本治理方式，也构成了现代民主的内在本质。“民主促民生”在全国各地都有不少实践，其中尤其以杭州经验最为典型。它围绕民生问题推进民主建设和社会发展，在城市治理的各个层面上均以协商参与来提升民主建设的质量，它不仅是人大的意见整合与政府决策的民主公开，而且是政协的协商参与、党委决策的开放式参与，还包含城市基层和社会组织的协商民主自治，形成多元的社会治理结构。杭州市城市治理法治的经验可以概括为以下三个方面。
﹙1﹚创新城市治理的民主决策机制。杭州市通过把民主机制渗透到城市治理的每一个层面，力图构建协商的立体结构，使得民主参与成为城市治理政府决策的一种常态。一是建立了科学决策、民主决策和依法决策相结合的决策机制。在建立和健全科学、民主、依法决策机制方面，杭州市制定了《重大行政事项实施开放式决策程序规定》和《关于进一步完善全市经济和社会发展重大事项行政决策规则和程序的通知》，建立了公众参与、听证、专家论证、集体讨论、合法性审查相结合的决策机制；对关系重大民生问题的决策还采用了“互联网视频直播”的决策模式，以会议网络视频直播的开放性形式听取意见，通过与市民互动，进一步增强了决策的有效性、准确性和预见性。二是充分发挥政府法律顾问的辅助决策功能。2006年成立杭州市政府法律顾问室，为市政府重大决策、行政行为、合同行为及其他法律事务提供法律意见，审查规范性文件，为政府重大行政决策提供了法律支撑，确保了政府行政行为的合法性，避免了法律纠纷的发生。2011年，杭州市还下发了《关于进一步加强市政府 市政府办公厅发布的行政规范性文件管理的通知》，对各单位上报以市政府或者市政府办公厅名义发布的行政规范性文件进行法律前置审查，确保政府行政决策的合法性与合理性。三是建立健全了行政决策跟踪反馈和责任追究制度。重大决策评估制度对重大决策的执行情况进行后续的调查、评估，并根据调查、评估的结果进行必要及时的修整；行政决策责任追究制度明确了行政决策的监督主体、监督程序、监督方式、责任追究程序、责任追究范围以及责任追究形式，使决策的权力和决策的责任统一起来，做出决策的人必须承担相应的决策责任。杭州的开放式决策已完成了由市级层面向所有区﹙县、市﹚级政府的制度化延伸，并构成了整个城市的公共决策的基本行动规范。
﹙2﹚创新城市治理的民主协商机制。一是杭州市形成了以“四问四权”为核心的民主治理机制：问情于民，落实知情权；问需于民，落实选择权；问计于民，落实参与权；问绩于民，落实监督权。例如庭院改善项目，“项目上不上”由民主机制定夺，“项目改什么”由民主机制解决，“项目怎样改”由民主机制确定，“项目好与坏”由民主机制评判。真正使公共政策从决策、制定、执行到评估、监督都有民主的机制和程序，从而保障民生问题能得到符合民意的有效解决。因此，民主协商坚持“让人民群众当家做主、自己决定自己的事”，提升了社会对于城市发展和政府管理的认同度。民主协商不仅为保民生、促民生提供了一个有效的、可能的实现载体，证明了民主不仅仅是解决民生问题的“手段”，而且也诠释了民主是一种具体的参与方式的内涵，从而在本质上回应了“民主是一种生活方式”的理念，在内在逻辑上回应了中国“人民民主”的实践形式。二是杭州市从民生问题的解决入手，通过“把生态还给自然、把生产还给市场、把生活还给人民”的“三还”理念，把人民民主的具体实践形式嵌入杭州的城市治理当中，构成了社会发展的一种基本形态。形成了政府与社会“分权”战略上的共同协商和合作：通过分权，激活社会和市场，从而培育出发展所需要的各个行为主体。这样一来，社会治理中所体现的协商民主，就在制度层面上把民主看成是一种城市社会的公共治理方式。从杭州经验来看，“三还”就形成了一批参与协商民主的新的主体力量以及新的权力关系，并构建了一种城市治理结构的现代形态。
﹙3﹚创新城市治理的民主参与机制。杭州市上城区整合了“社情民意信息直报点”、“社会舆情信息直报点”、“草根质监站”、“和事佬”等各个民主参与平台，建立了中国第一个街道﹙社区﹚民主民生互动平台——“湖滨晴雨工作室”。他们聘请各界人士担任“民情观察员”，收集民情民意，同时在解答民众的需求和问题中进行协调。从居民层面观察，社区居民参与到工作室组织的各种交谈、恳谈、讨论等活动当中，就民主民生问题“建言献策”，同时，新闻媒体和企业也进入到这一参与机制当中。在民主参与过程中，参与群众的很多“金点子”，例如老年人免费乘车，被杭州市政府决策时采纳，成为全国领先的决策。另外社区设施建设、环境卫生、老年人服务等方面的建议和意见在城市治理中产生了积极的作用。再如杭州市城市规划展览馆﹙俗称“红楼”﹚一直尝试着用自己的方式搭建政府与百姓沟通的桥梁，搭建百姓参与城市建设和城市治理重大项目的平台，最终形成了“红楼问计”现象，它已经成为杭州城市重大建设工程民主参与的一个代名词，是杭州以民主促民生的经典案例，做到了“线上”与“线下”相结合，进一步完善了民主参与平台，拓宽了民主参与渠道，创新了民主参与方式。
3.深圳城市治理法治的实践[72]
在城市规划战略定位上，深圳基于其特殊的历史和发展现状，提出了未来25年的发展目标是“建设可持续发展的全球先锋城市”。功能定位上，建设“国家级高新技术产业基地、区域性物流中心城市、与香港共同发展的国际都会”。在区域规划上，提出“差异化”的战略分工，即在11个城市组团的基础上，通过组团的融合，逐渐演化为城市核心区、西部滨海区、中部地区、东部地区、东部滨海地区5个城市功能地区。
﹙1﹚制度优位：城市治理的规划法定。深圳城市治理的突出特色是其城市规划的法定图则。法定图则是由深圳市人大常委会1998年通过的《深圳市城市规划条例》予以确立的，与其他地方实施的控制性详细规划不同之处在于，法定图则体现了规划过程的公众参与程序，详细规划决策权力从规划行政部门向社会人士占多数的规划委员会和图则委员会转移，从而提升规划决策的民主化程度。法定图则打破了规划决策的封闭性，增强了透明性和公众的参与性，特别是半数以上的非公务员委员使城市规划中的长官意志得到了一定程度的制衡。不过在具体的实施过程中，成效并不如预期，主要是规委会和图则委员会的问责机制不健全，法律依据不充分，公众冷漠对待和参与受阻，公共物品被忽视，运行效率偏低以及人员配套制度不健全等。
﹙2﹚集成管理：城市治理的高效运作。深圳城市治理的另一个制度创新是2003年2月在全国率先设立市城管监督指挥中心﹙原名市城管指挥监控中心﹚。该中心是集数字化城市管理、市容监控、群众投诉、指挥调度、检查督办、号码追呼、信息处理及分析、效果评价为一体，实施城市管理为职责的业务职能部门。如果说法定图则推动了深圳城市决策的民主化进程，那么指挥中心的建立则致力于解决多头管理、缺乏协作的问题，推动城市管理的高效化进程。
﹙3﹚服务外包：城市治理市场化探索。深圳城市治理的第三个制度创新是城市管理市场化试点——城管业务外包的实践。一般来说“合同外包”多在城市建设环节，深圳在城市管理环节引入市场外包具有一定的创新意义。这个试点工作起源于深圳宝安区西乡街道，初衷是为了解决人手不足这个综合执法最突出的问题。为此，通过签约外包的方式，培育民营企业当“城市保姆”，购买社会服务，整合资源，借用院校实习生资源，利用社区资源协助执法，逐步形成了“政府主导、企业协同、公众参与”的格局。由于物业保安、院校学生、社区志愿者均不是公职人员，不能依法采用罚款、没收等强制手段，因而只能是口头劝导等柔性管理方式，这是对传统刚性城市管理方式的必要补充和新的有益探索。
4.苏州城市治理法治的实践
近年来，苏州市各级政府及其部门在依法行政、建设法治政府指引下，率先创新城市治理新机制，探索并创造了以“政社互动”为核心的城市治理法治化的新模式，政府行政管理与社会多元主体间平等协商、契约履行、协同配合、有效衔接、良性互动的城市治理法治新格局已初现端倪。苏州市各级政府围绕科学发展，构建和谐社会的要求，积极开展“政社互动”城市治理体制机制创新实践，取得了一定的成效。
﹙1﹚探索政府与基层群众自治组织有效衔接机制。2009年，太仓市出台《关于建立政府行政管理与基层群众自治互动衔接机制的意见》，在全市率先开展“转变政府职能、提升自治能力、促进法治建设、创新社会管理”活动。太仓市“放权归位”充分体现的是政府对基层群众自治组织的尊重，是“政社互动”机制顺畅运行的重要前提。该市将原来街道或乡镇与社区之间上下两层的行政支配或权力支配关系，转变成平等主体间的行政协议双方，将城市治理的职责和权限在街道或乡镇与社区之间划分清晰，哪些是街道或乡镇要做的，哪些是社区应该做的，各自界限明确、责权配置清晰，形成了各自安协议履行的行政合作状态，既有双向绩效评估机制，又有责任督察和绩效奖励机制。
城厢、双凤两个试点镇在梳理、限定基层自治组织和政府管理法定事项基础上，通过集中签订委托协议书，建立政府与基层自治组织的互动合作关系。试点镇政府还积极运用行政指导、资助奖励、创建基层服务平台等创新机制，引导、推动群众自治组织发挥自治功能，协助政府加强基层社区的管理和服务，改革试点取得明显示范效应，被理论界称为继行政审批制度改革后的社会治理领域行政改革的“第二次革命”。
﹙2﹚探索政府与企业及行业协会﹙商会﹚协同治理机制。一是政府引入市场机制探索政府与企业的通力合作。2010年，苏州工业园区在全省率先探索“碳排放交易”试点，政府通过与企业签订减排协议，建立自愿减排与交易相结合的减排机制，改变了传统控制节能减排主要靠单一行政手段控制的弊端，既给企业减排提供了激励机制，又实现了政府环境保护的社会管理职能。二是释放社会活力，推进政府与行业协会﹙商会﹚的协同治理新模式。沧浪区大力扶持行业协会、商会等社会组织来协助政府进行社会管理和公共服务，探索政府购买服务的政社合作模式。该区将户外广告、养老服务、市容环卫整治等政府公共管理事项，通过公开招标、项目发包、项目申请、委托管理等方式，由政府购买服务，建立了以项目为导向的契约化管理模式。苏州市吴中工商局整合社会资源，借助行业平台，通过行业协会服务所有从业单位的“行业指导”模式，提升行业组织的自我管理水平及行政机关的服务水平。目前，该局已分别对吴中区洞庭山碧螺春茶业协会和度假区塑料粒子加工行业成功实施了“洞庭山”碧螺春地理标志证明商标保护和消除出租厂房无证照隐蔽经营等方面的指导，取得了良好的经济效益和社会效果。
5.成都城市治理法治的实践[73]
成都市作为中国统筹城乡综合配套改革实验区，面临着统筹城乡和新型城市化的双重任务，市委、市政府提出了“五大兴市战略”，拉开了治理现代化城市的序幕，同时也加快了成都法治城市建设的步伐，从科学立法、严格执法、公正司法和全民守法等几个方面，提出了加快把成都建成全国一流法治城市的目标。
﹙1﹚城市治理从立法环节实施转型。成都市正在将制度变迁的主导权逐步转向民间，制度产生的博弈过程通过广泛的利益参与达到了符合最广大人民群众的利益的目的。笔者认为这正是成都市城乡统筹改革以来最为宝贵的一次转变，当外生性的强制变迁达到基本目标后，制度变迁就必须弱化外生性力量，重拾内生变迁的主旋律，这样制度才有持续的生机。一是立法机制的转型。首先是决策机制的透明化、公开化；其次是立法机制的科学化、民主化；再次是法制渊源的扩大化。二是基层治理的制度创新。首先是创建新型基层治理组织架构，按照民权民定、还权赋能的原则，成都在村﹙社区﹚推进“决策权与执行权分离、社会职能与经济职能分离、政府职能与自治职能分离，完善公共服务体系和集体经济组织运行机制，改进基层党组织领导方式”的“三分离、一完善、一改进”改革，架构了“决策权、执行权和监督权”权力制衡的基层治理框架结构；其次是强化基层民主议事的程序和规范，如成都市在城乡基层社区创造性地提出了“民主程序六步法”。
﹙2﹚城市治理从执法环节实施再造。成都在全面深入推进统筹城乡发展的进程中，围绕构建现代法治政府目标，坚持将规范化服务型政府建设与依法行政紧密结合，不断规范政府行为、改进政府服务，实现政府工作的标准化和规范化。一是通过组织再造促进政府部门合理性重组。首先是整合部门职能，建立统筹城乡的大部门管理体制；其次是实施乡镇综合配套改革；再次是打破行政边界，设立经济功能区管委会。二是通过流程再造提升政府依法行政效率。三是以保障群众的知情权、参与权、选择权为重点，不断创新政务公开机制。
﹙3﹚城市治理从司法环节实施保障。一是围绕司法公正进行改革，践行法治内涵。成都法院系统针对审判管理工作中“审判权和审判管理权混同、审判权行政权和审判管理权边缘化”等突出问题和不利于司法公信度建立的现实状况，全面推进了以信息化为支撑、以“审判权与审判管理权”为核心的审判管理改革。明确“两权”权责，规范“两权”运行。首先是对审判权与审判管理权的各自权责进行区分，出台《关于构建审判权与审判管理权有效运行制约监督工作机制的意见》及实施细则，明确了审判组织对案件行使审判权，审判机构对审判活动行使管理权，分别规定了审判组织、审判人员、审判辅助人员的职责，梳理了78项审执责权点。其次是构建保障“两权”有效运转的配套体系，建立案件流程监控、案件质量与效率综合评估、案件质量检查评价三大体系，整体形成了量化评价两权行使效果的模式和系统，促进了审判管理的完善。二是“大调解机制”的构建和完善形成制度变迁的减震器。运用法律手段来调解利益冲突和社会矛盾是法治建设的一个重要目标和任务。成都城乡统筹发展步入“深水区”之后，随着农村产权制度改革、公共服务和社会管理供给等涉及重大利益调整改革的推进，利益分化整合进一步加剧，多元化的利益诉求进一步凸显，迫切需要建立多元化的纠纷调解机制，及时化解社会矛盾纠纷、减轻城乡统筹发展中的社会震荡和维护社会和谐稳定发展。应对这种新形势的需要，成都结合地方实际积极探索构建了“预防为主、调解优先”的多元化社会矛盾纠纷解决机制﹙大调解机制﹚。