（二）军事人力资源制度体系：一体化设计与管理

由于军事活动的复杂性，参与军事活动的军事人力资源成分的多样性，有关军事人力资源制度也呈现出纷繁多样的特点。这就需要我们对军事人力资源制度体系进行一体化设计与管理。

1．军事人力资源制度

由于历史背景、社会现实、思考视角等差异，学者们对“制度”有不同表述。美国制度经济学家约翰·R．康芒斯认为，制度就是“集体行动控制个体行动”，“集体行动抑制、解放和扩张个体行动”。道格拉斯·C．诺斯认为，制度是种社会游戏，更规范地讲，它是为人们的相互关联而人为设定的一些制约。诺斯将制度分为三种类型，即正式规则、非正式规则和这些规则的执行机制。正式规则又称正式制度，是指政府、国家或统治者等按照一定的目的和程序有意识创造的一系列政治、经济规则及契约等法律法规，以及由这些规则构成的社会等级结构，包括从宪法到成文法与普通法，再到明细的规则和个别契约等，它们共同构成对人们行为的激励和约束；非正式规则是人们在长期实践中无意识形成的，具有持久的生命力，并构成世代相传的文化的一部分，包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯及意识形态等；实施机制是为了确保上述规则得以执行的相关制度安排，它是制度安排中的关键一环。这三部分构成完整的制度内涵，是一个不可分割的整体。综合这些观点，我们认为，制度是对社会组织及组织成员行为的规范，是要求大家共同遵守的办事规程或行动准则。

军事人力资源制度是围绕军事人力资源开发、利用、保障等制定的要求军事人员共同遵守的办事规程或行动准则，是国家和军队对军事组织和军事人员行动的具体规范，是军事人力资源管理活动的基本依据。按照制定主体和效力层级可分为法律、法规和规章等。

第一，有关军事人力资源的军事法律。军事法律的制定主体是国家权力机关，即全国人民代表大会及其常务委员会。有关军事人力资源的军事法律是指由全国人民代表大会及其常务委员会所制定的调整有关军事人力资源各种关系的法律文件。如《兵役法》《现役军官法》《预备役军官法》等。

第二，有关军事人力资源的军事法规。军事法规是最高国家行政机关和最高军事机关依照宪法和法律，在职权范围内联合或单独制定的调整国防和军事领域某一方面一般军事关系的法律文件。由国务院单独或与中央军事委员会联合制定的称为军事行政法规，如《征兵工作条例》《军人抚恤优待条例》等。由中央军事委员会单独制定的称为军事法规，如《军官任免条例》《文职人员条例》等。

第三，有关军事人力资源的军事规章。军事规章是由最高国家行政机关各部门和最高军事机关各部门按照军事法律、军事法规，在职权范围内联合或单独制定的法律文件。包括各种规定、规则、办法、细则、标准等。法律地位和效力从属于宪法、军事法律和军事法规。其中，最高国家行政机关各部门单独或与最高军事机关各部门联合制定的法律文件，又称为军事行政规章。军委各职能部门可以制定适用于全军的军事规章；军种、兵种、战区制定适用于本军种、兵种、战区的军事规章。这些军事规章，与军事法律或军事法规比较，内容更具体，可操作性更强。

有关军事人力资源的一些政策性规范文件，目前还起着军事法律、法规、规章的调节作用。这些文件主要是结合各单位具体实际，针对某些具体性问题而临时制定的。如《中国人民解放军专业技术人才奖励规定》《指挥军官考核评价体系》《关于进一步做好军队转业干部安置工作的意见》等。

2．军事人力资源制度的一体化设计

任何制度都不可能孤立地存在，而是与其他制度发生着这样和那样的联系，一项制度只有在一个制度体系中才能有效运行。军事人力资源制度体系是由各项制度依据一定的标准和原则组成的有机统一整体，各项制度相互联系、彼此依赖，组成了一个完整的有机整体。一个制度体系能否发挥其作用，基础和前提在于制度的科学设计。戴维·L．韦默在《制度设计》一书中指出：“这个问题是很重要的。因此，不仅经济学研究它，而且社会学、政治学、心理学等也研究它。”“问题是复杂的。这个题目隐含了两个重要命题：其一，制度是重要的；其二，最优制度是可以安排的。”这就说明，制度体系设计是一个十分重要的问题，制度体系设计本身不科学，制度与制度之间衔接不顺，甚至相互矛盾、相互冲突，执行起来就会矛盾重重。因此，必须着眼全局进行体系的设计，遵循制度体系设计的整体性、协调性、规范性和精细性原理，从而使制度体系最大化发挥作用。

第一，整体性原理。军事人力资源制度体系是由众多制度构成的有机整体。军事人力资源制度体系的设计，必须从整体出发，着眼于整个制度体系构成的大环境、大背景，整体筹划制度体系与环境之间的关系、制度与制度之间的相互关系、科学制定军事人力资源制度体系建设总体规则，科学设计军事人力资源制度体系的构建规则、内容范畴、标准要求和框架结构，明确军事人力资源体系建设的路线图、时间表，增强制度体系的完备性，减少制度漏洞，实现制度体系整体最优，系统解决人力资源管理中的各种矛盾和问题，把军事人力资源中蕴藏的巨大潜力开发出来，把人的积极性、主动性充分调动起来。

第二，协调性原理。所谓协调性，是指制度与制度之间互不矛盾、衔接顺畅。军事人力资源各项制度之间的相互衔接、相互协调，是衡量制度体系设计科学与否的重要指标，也是制度有效运行的基本条件。因此，在制度体系设计中，必须避免制度间的相互矛盾和相互抵触，注重制度之间的协调性，注重制度与制度之间的相互配套、相互衔接、相互支撑。具体来讲，就是军事人力资源各项内部制度之间，如军官管理制度与士官管理制度、文职人员管理制度之间要协调；军事人力资源制度与整个社会人力资源制度要衔接。

第三，规范性原理。军事人力资源制度作为一种行为准则，根本目的在于约束和规范人力资源的开发、利用，规范参与军事活动的一切组织和人员的行为，这就对制度体系设计提出了一个很重要的要求，即规范性。制度体系的规范性包含三个方面。一是制度体系的目标是明确的，即设计制度体系所要达成的目标是明白无误的。设计军事人力资源制度体系的目的，就是聚焦战斗力，使军事人力资源的效能被最大化地开发出来。二是制度体系的内容是规范的，即明确规范军事人力资源管理活动应该做什么、必须做什么、禁止做什么，这些都必须是清晰明确的。三是适应范围是规范的，即军事人力资源制度体系在什么层面、什么范围上适用，必须有清晰明了的说明。只有保证了制度体系设计上的明确性、规范性，制度才能对人们的行为选择发挥引导规范作用。

第四，精细性原理。制度的生命力在于执行。军事人力资源制度体系既要有原则性要求，更要有相应的执行标准、程序和具体规范。如果制度设计笼统粗放，制度的针对性、可操作性不强，那么制度规定就难以被有效地贯彻执行下去。因此，制度体系必须遵循精细化设计原理，力求制度的量化、细化、具体化，增强制度的可操作性和可执行性。

3．军事人力资源制度体系建设的科学管理

构建科学的军事人力资源制度体系，既要遵循制度体系设计的基本原理进行科学的筹划，也要加强顶层设计，注重制度体系建设的全系统、全要素科学管理，使制度设计理念落到实处。

第一，加强军事人力资源制度体系建设的顶层设计。构建军事人力资源制度体系是一项系统性、长期性、复杂性工作，必须制定军事人力资源制度体系建设总体规划，科学设计军事人力资源制度体系的内容范畴和框架结构，明确军事人力资源体制建设的路线图、时间表。通过科学的顶层设计，加强军事人力资源制度体系建设的集中统一管理，从根本上解决制度建设中存在的立法部门化、碎片化等问题。

第二，完善军事人力资源制度体系建设的立法计划管理制度。制定立法规划和年度立法计划，建立和完善由军事需求牵引、人力资源部门主导、法制工作部门核准、业务部门和专家学者参与的立项论证审查制度，增强立法、规划和计划的科学性。

第三，完善法规制度，定期清理管理制度。进行制度体系的“追踪建设”。对于不适合实践要求的，该废止的要坚决废止，该修改的要适时补充、修订、完善，对需要细化的要尽快制定实施细则，对需要制定配套制度的要抓紧制定。总之，通过不断制定（修订）制度、执行制度和发现问题、纠偏完善这样一个螺旋上升的发展模式，使军事人力资源制度体系建设更为科学、有序。