第一节 “城市候鸟”和“人地脱节”的城市化

一 农民工和“流动的国家”

20世纪90年代以来，随着中国沿海城市经济发展和户籍制度的松动，农村劳动力开始由内地欠发达地区大量涌入东南部发达省份和城市务工；随着城市经济增长极进一步向内陆省份延伸，农民进城务工的主要流向也逐次趋向内陆省会和其他地市级经济发达城市，形成了全国范围持续高涨的“民工潮”。这些离开户籍所在地、由传统农业生产转向城市从事非农活动的农民，民间和学术界有很多的称谓，如“城乡流动人口”“外来打工者”“进城农民”等，但最通俗和简洁的称谓便是“农民工”。这个称谓可能有群体歧视之嫌，但总体上反映了这一农村转移人口在城市工作和停留的性质，即他们不过是根仍在农村、身份仍是农民，但进城打工赚钱的暂住人口。随着工业化和城镇化的快速推进，农民工在进入21世纪后数量增长得更为迅猛。从2000年至2010年的11年间，中国的流动人口数从1.2亿人左右增长到2.21亿人，增长了约84.2%；其中农民工数量从7000万人左右增长到1.53亿人，增长了近1.2倍，贡献了流动人口增长率的82.2%。2015年，中国农民工总数达27747万人，以2000年为基期，其数量年均增长1326万人，年均增长率达8.8%。其中，进城农民工数量达16884万人，占农民工总数的60.8%，占全国城镇人口和总人口的21.9%和12.3%。在中国城镇常住人口中，大约每5个人中就有1个农民工，而大约1/10的人口是处于城乡流动状况的农村务工者。一些外国学者在谈到如此庞大规模的人口迁移现象时，将中国比喻成“流动中的国家”（Pratt, 2007）。每逢春节前后，当这些流动人口从城市回乡过节以及节后从农村返城务工时，就会形成一场规模浩大的群体大迁徙，其规模相当于俄罗斯或日本的总人口数量。而农民工在城乡间以年度为周期的往返流动，也类似于季节性迁徙的“候鸟”。

二 滞后的城镇化：农民工就业的城镇化与“人的城市化”的脱节

“20亿农民站在工业文明的入口处，这就是在20世纪下半叶当今世界向社会科学提出的主要问题”，这是法国农村社会学家孟德拉斯（Henri Mendras）在其经典著作《农民的终结》中提出的著名论断（参见李培林，1996）。这一论断对正处在城镇化进程明显加快而城乡社会转型却又步履维艰的21世纪初叶的中国来说仍然适用。从改革开放到21世纪的头10年间，中国经济进入了高速增长的快车道，国内生产总值（GDP）年均实际增长9.89%，中国在2010年超越日本成为仅次于美国的全球第二大经济体。在此过程中，中国的产业结构也发生了巨大变化。非农产业产值占GDP的比重由1978年的71.8%上升到2011年的90.0%，非农就业人口占总就业人口的比重从1978年的29.5%上升到2011年的65.2%，非农就业和城镇就业成为最主要的就业形式。中国已由改革开放初传统的农业国逐步转变为一个新兴的工业国，且经济形态仍将朝着工业化持续加速发展的方向演进。

然而，城镇化水平低、城镇化进程滞后却是不争的事实。据《中国统计年鉴（2012）》数据，2011年中国包括农民工和现役军人在内的城镇人口的比率为51.27%，分别低于当年非农产值比重和非农就业人口比重38.70个和13.90个百分点，且低于同期世界平均城市化率6.00个百分点，这与GDP增速高于世界平均水平6.00个百分点的强劲势头形成较大反差，城镇化水平与经济增速、产业结构不相协调。如果将2011年1.59亿进城农民工从该年的6.91亿城镇人口中剥离出来，则按此统计口径计算的中国实际城镇化率仅为39.50%；与1978年17.92%的城镇化率相比，33年间只增长了21.58个百分点，相当于平均每年仅提高0.65个百分点。2015年中国按城镇户籍人口计算的户籍人口城镇化率为39.90%，与常住人口城镇化率仍有16.20个百分点的差距（林火灿，2016），其缺口则主要来源于进城农民工未能随就业的城镇转移同步完成定居地和社会经济地位的市民化过程，“以人为中心”城镇化滞后是一个不争的事实。

农业人口随工业化发展不断向城市转移并完成市民化是经济运行的一般规律。但受中国独特的城乡二元社会体制制约，农村转移人口进城后并未能同步完成市民化过程，由此出现了“农民工”这一特殊的城市化过渡形态群体，延滞了中国城镇化的总体进程。由于城市公共服务和社会保障体系历史性和持久性的排斥，庞大的农村转移人口遭遇了难以逾越的城市化障碍。缺乏制度条件的支持，农民工通往城市的道路愈加艰难曲折，他们中的绝大多数“身在城市，根在农村”，年复一年在城乡间候鸟或钟摆式地往返流动。时至今日，农民工仍然是漂泊的碎片，难以在城市找到合适的着陆点。

三 农民工的城市安居困境和市民化困境

（一）农民工的城市安居困境

目前，进城农民工在城市长期务工、乐业已基本实现，但安居问题却始终处于困境。学界对农民工城市住房的研究已颇有时日。对于农民工城市住房的安居困境，学术界的观察主要集中在两个层面。

第一个层面是作为其临时性的打工用房，很多文献围绕农民工在城市的居住形态、住房类型、住房品质等特征进行了分析。比较一致的结论是，无论是集体宿舍还是自租房，抑或是工地工棚等非正常形态的住房，中国农民工城市住房的面积小、配套差、缺乏宜居性是普遍现象，严重影响了其在城市的生活品质，大大降低了其市民化的意愿。如李培林从社会学的角度对“城中村”这一农民工主要的居住形态进行了细致考察，他对广州市“城中村”做了非常形象化的描述：“这些高楼间隙中的 ‘水泥巨物’，其建筑完全失去了美学意义和文化意义；街道两旁密集的楼房，几乎把露天的地方全塞满，形成当地人戏称的 ‘贴面楼’、‘亲嘴楼’和 ‘一线天’；村落中的大部分住宅，白天屋里也要靠电灯照明，村里的街道也形同 ‘地道’……就在这样的环境中，生活着数万租房而居的外来打工者。”（李培林，2003）租房居住的农民工生存状态可见一斑。吕萍等（2012）在对成都、西安和东莞三地农民工住房进行实地调查后发现，农民工的住房类型存在地区差异：对成都和西安农民工而言，自行租房是最主要的住房实现形式，分别占总住房类型的51%与34%；在东莞则以单位或雇主提供住房为主。三地农民工住房空间都很拥挤，人均居住面积不到8平方米；住房设施简陋、安全性和卫生状况差、周围环境恶劣、治安条件不容乐观等是三城市农民工住房条件的共同特征（吕萍等，2012）。重庆市工商联对该市自营劳动农民工的调查显示，农民工在城里大多租住廉价房且多为合租，租房支出人均每月50～100元；居住房屋陈旧，配套不全，生活设施设备简陋。“约有10%的自营劳动农民工没用上自来水，70%没用上天然气，71%的住房不配套卫生间，60%住房不配套厨房。人均占用的住房面积少则3平方米，多不过10平方米，有的甚至住楼梯间、危房、工棚等。”（重庆市工商联，2005）张智对北京市农民工住房情况进行了统计分析，结果表明租住廉价的私人出租房是北京农民工住房的主要实现形式，比重高达63%；其次是位于地下室和经营场所的住房。通常自己解决住房的农民工居住条件比企业或雇主集中解决的要好，前者基本上人均居住面积4～5平方米，而后者则不超过3平方米；在统一提供的房屋中，有约43%为地下空间、营业场所等（张智，2010）。国家统计局《2011年我国农民工调查监测报告》则从总体层面呈现了中国进城农民工的居住情况，结论包括：农民工住房以雇主或单位提供、社会租房、乡外从业回家居住、工地工棚为主要来源；四成农民工住房靠自给；租房农民工房租收入比为16.0%等。上述对农民工城市住房状况的分析在时间维度上跨越了近20年的时间。但遗憾的是，我们在文献梳理的过程中并没有发现农民工住房状况随时间逐步改善的证据。城市经济社会变化今非昔比，而农民工的住房条件却在原地踏步，这不能不引人深思。这一事实表明，农民工的住房问题不会随经济进程的推进而自动化解，它需要外部力量的支持和驱动。

第二个层面是以市民化为目标的农民工的城市安居型住房难题。具体而言，就是农民工中潜在的市民化人口缺乏对城市安居性住房的支付能力。以定居城市为目标的农民工，由于缺乏购置商品房或长期租赁私人住房的支付能力，难以在城市安居乐业，从而阻碍了其市民化进程。农民工住房是城市住房体系的一个子系统，不可避免地要受到整体宏观住房环境的影响。收入水平处于城市下层的农民工，显然无力承担商品房的高昂价格。据国家统计局调查，截至2014年，在务工地购买住房的农民工比例均不到1%（国家统计局，2015）。目前各大中城市的户籍政策基本上是以拥有特定价值和面积标准的房产作为外来人员落户的前提条件，这使得商品房直接成为农民工“进入城市”的门槛。这实际上是用经济杠杆人为地将其阻挡在城市大门之外。对于无法购置商品房的绝大部分农民工来说，实现城市定居的另一途径是租赁私人住房。但租房价格和房产价格呈高度正相关，在农民工流入集中的大中城市，虽然其平均工资水平相对较高，但房租收入比仍然普遍偏高，北、上、广、深等一线城市甚至接近30%的租房负担警戒线（王桂新等，2008；张智，2010；卢华翔、焦怡雪，2011）。就全国平均水平而言，2014年农民工人均住房支出占生活消费支出的比重达47.1%（国家统计局，2015）。随着时间的推移，收入增长幅度远远落后于房租上涨幅度，农民工租房支付能力持续恶化，局部地区甚至出现因房租上涨而迫使农民工集体返乡的现象（孙诗莹，2010）。现实中农民工住房条件恶劣，远未达到合意的居住标准，也就是说，即使对于当前房租水平的勉强维持能力，农民工也是以牺牲住房品质为代价的，这就更加证明了农民工不具备长期承担租房成本的事实。

（二）农民工的市民化困境

中国农村劳动力转移过程中呈现的由农民到民工、由民工到市民的多阶段演进特征生成着城镇化的“中国路径”（刘传江，2008）。受以户籍制度为基础的城乡二元社会体制的制约，进城农民工面临城市福利和保障体系全面而持久的排斥，始终难以在城市找到合适的落脚点而顺利完成市民化过程。由此产生了转移人口在城乡之间“候鸟式”往返流动、滞而不居的奇特景象，形成了中国城镇化僵持的制度根源（韩俊，2012）。时至今日，中国大部分城市的农民工仍然被排斥在城市公共服务与保障体系之外。一方面，养老、医疗等社会保障覆盖面窄，项目适切性差，形成了二次剥夺农民工的逆向调节效应，削弱了其市民化的制度基础。现实中，农民工虽然被允许参加城镇社会养老和社会医疗保险，但往往因达不到政策规定的最低缴费年限而“退保”甚至“弃保”，或者从城镇转入农村社会保险时导致较大权益损失等“反再分配”现象。另一方面，随迁子女上学难、异地升学难阻碍着迁移家庭的城市社会融入。此外，城市最低生活保障和住房保障排斥农民工，针对农民工的公共就业服务严重不足，使之难以获得市民化的基本条件。虽然农民工形式上完成了由农民到产业工人的转变，但始终并未改变其制度身份，仍然无法享受与城市居民同等的待遇和制度保障，因此难以在城市扎根。绝大多数农村劳动力在将青春和汗水贡献给了城市之后，年老时却不得不又返回农村（熊景维，2013）。

城市保障制度对农民工的排斥及农民工市民化制度支撑体系的缺位导致中国城镇化进程严重滞后。据《中国统计年鉴（2013）》数据，截至2012底，中国包括农民工、现役军人等在内的城镇常住人口的城镇化率达到52.6%；其中进城农民工的数量达到1.63亿，占该年中国7.12亿城镇常住人口的22.9%（国家统计局，2014）。但按城镇户籍人口统计的实际城镇化率仅为35%左右（张毅，2013），户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率相差17.6个百分点。按绝对人口数的差额计算，正好与进城农民工的数量相当。因此，中国城镇化率的缺口源头就是遭遇市民化瓶颈的进城农民工。高速增长的新兴市场经济体、经济总量居世界第二的大国地位与大半人口“以农为居”的现状极其不相称。而正是农民工市民化进程的僵持，大大延缓了城镇化的步伐，成为阻碍经济社会结构转型的重要瓶颈。

农民工市民化僵持一则影响城市产业工人队伍的技术持续性和稳定性，降低城镇劳动力市场的供给保障能力和资源配置效率；二则阻碍“三农”问题的化解，限制了新一轮农村改革的战略空间，不利于中国社会阶层结构的优化调整和缩小地区与贫富差距，从而影响着城乡一体化进程和平衡增长目标的实现；三则派生出新的城市“二元结构”，使城市中传统部门潜藏着蜕变为新贫困移民“洼地”的风险，诱使“城市化病”的滋生和蔓延，增加城市治理的难度，从而削弱中国走新型城镇化道路的现实基础。在中国经济社会转型的大背景下，探求农民工市民化问题的化解之道，已成为一个重要的时代命题。

四 农民工城市住房与市民化问题在中国经济社会转型中的战略意义

城市住房在农民工市民化过程中具有极为关键性的地位和作用，它既是农民工在城市生存发展的生活必需品和基本物质条件，也是市民地位和身份的重要标志。城市住房消费具有大宗性和高门槛的特征，农民工往往因为收入水平低、支付能力不足而难以在城市安居。现实中，农民工的住房条件拥挤、恶劣，降低了他们对城市的归属感和认同感，构成其市民化的严重阻碍。农民工城市居住环境恶劣、住房条件差是普遍现象。首先是住房面积小，人均居住空间拥挤。据吕萍等（2012）的调查，2010年中国农民工城市人均住房面积仅为8平方米左右，不足城镇人均住房面积的1/3。农民工居住的工棚更是拥挤不堪，并且缺乏安全和基本卫生保障。其次是住房生活设施不配套，住房条件和环境差，住房区位呈现边缘化特征并与城市主流社会相隔离。相当数量的农民工聚居在“城中村”或城乡结合部的廉价租房中，这些住房绝大多数生活设施缺乏、卫生状况较差。2005年全国1%人口抽样调查显示，农民工租房中自来水、厨房、卫生间、浴室不配套的比例分别达到10%、43%、35%和63%。通常农民工住房所在社区基础设施严重缺乏，周边环境恶劣，治安状况也令人担忧。但即便是对于如此低品质和低宜居性的住房，农民工仍然缺乏基本住房可支付能力。

农民工的市民化过程在相当程度上是其永久性居住条件的获得和融入所在城市社会的过程。在这一过程中，他们甚至会将住房作为市民身份和地位的象征意义而将其看得远重要于住房的安居和再生产功能。从这一意义上讲，住房不仅仅是农民工城市生存的保障，更是农民工社会适应和文化融入的重要标志（Michel, 1997）。缺乏宜居性和安居感的住房环境使农民工难以产生对所在城市的认同感和归属感，积累着这一群体与城市主流社会渐行渐远的心理距离，强化着农民工对自己是“过客”和“城市拒入”的情感印记，并将最终成为他们自主“去城市化”的根本力量。农民工无法获得与其经济能力相适应、具有获取上的便捷性和较好宜居性的城市住房，已成为中国农民工市民化顺利实现和城镇化进程持续推进的首要障碍。长期以来，农民工都被排斥在城市住房保障体系之外。住房保障的缺失进一步削弱了其市民化的制度保障基础，等同于提高了城镇化的门槛，大大减缓了农民工市民化的总体进程。

从长远来看，化解进城农民工的城市住房问题，使流动人口居有定所，完成农村剩余劳动力向城市转移并实现市民化，对于解决中国经济发展的后劲，协调利益关系和缓解社会矛盾，乃至对于“三农”问题的解决，都是一个根本性的措施（孙立平，2006）。

解决农民工城市住房问题对中国新型城镇化、农民工市民化和经济社会转型都具有重要的现实意义，主要表现在以下几个方面。

第一，住房是人基本的生存和发展权利，研究并逐步化解农民工城市住房问题是促进社会公平的题中之意。衣、食、住、行是人的基本需求，也是现代社会公民的基本权利。住房作为劳动力再生产最基本的消费资料和物质保障，被广泛确认为现代公民的基本权利。《世界人权宣言》、《经济、社会和文化权利国际公约》和《联合国可持续发展二十一世纪议程》都将获得适当住房确定为个人的基本权利，强调安全和健康的住房对个人身心发展及社会经济福祉的重要性，倡导各国向其居民提供适当住房。农民工是中国城镇化过程的特殊群体，他们在为城市建设和发展做出重要贡献后，理应得到公正的回报。改善进城农民工的居住状况，为他们城市住房需求的满足提供支持，使农民工群体“住有所居”“安居乐业”，是尊重和保障公民基本生存和发展权利的体现。研究并逐步解决农民工城市住房问题，帮助他们更好地融入城市，共享城市社会经济发展的成果，既是社会公平的应有之义，也是城市文明发展进步的重要标志。

第二，研究并逐步化解农民工城市住房困境是关乎社会和谐稳定的重大议题。“无恒产者无恒心”“安居才能乐业”，这是前人留给我们的重要启示。拥有适当住房不仅仅能为个人安身立足提供庇护，更是凝聚人心、滋养社会认同的物质基础。缺乏适当住房或住房条件恶劣，将阻碍农民工对所在城市认同感和归属感的生成，积累着他们与城市社会日益遥远的心理距离，由此产生的“过客”心理甚或不满情绪，是城市不和谐因素的重要来源。事实上，在一些经济发达地区，农民工犯罪率正呈逐年上升之势；而在个别城市，农民工甚至成为暴力犯罪的主体（谢建社，2011）。因此，研究并逐步化解农民工的城市住房问题，通过培育该群体对城市产生良好的认同感与归属感，不断消减其边缘化处境感知带来的负面社会影响，激发他们向往城市、爱护城市、建设城市的主人翁意识，增强农民工尤其是新生代农民工对城市融入的信心与自觉行动，增加阶层关系和谐的正能量，对促进城市社会秩序良性运行与社会稳定具有重要现实意义。

第三，研究并逐步化解农民工城市住房问题有助于推动农民工市民化、加快中国城镇化进程。能否便捷地获得合宜的城市住房是农民工市民化的首要前提，深刻地影响着农民工群体的留城意愿和市民化选择。当前农民工城市住房保障的缺失直接构成其市民化的重要壁垒，也阻碍了中国城镇化的进程。要彻底解决农民工市民化而非在城乡间“候鸟式”迁移的问题，必须让他们借助体制机制的支持寻找到在城市生存立足的“根”，而这个“根”的基本标志之一便是住房。通过研究探求解决农民工城市住房问题的途径和策略，为农民工扎根城市提供政策参考和咨询，推动改善农民工城市住房状况，消解城市化壁垒，降低农民工市民化的经济门槛。同时，经由住房这一象征市民身份的社会符号，可促使农民工增强城市主人翁意识，自觉提升自身素质，逐步与城市生活方式、价值观念和文化生态深度融合，为其向合格城市市民转变提供坚实的基础。

第四，研究并逐步化解农民工城市住房问题对推动“三农”问题解决、促进城乡统筹发展具有重要现实意义。“三农”问题是中国现代化面临的重要瓶颈，而农民工住房问题既是“三农”问题的重要方面，也是化解“三农”问题的重要途径。农业生产率的提高、农民收入增长和农村经济的持续快速发展，在相当程度上取决于农民工问题的有效化解。目前中国城市接纳转移群体的配套设施严重短缺，与农民工经济能力相适应的租房市场发育不足，农民工难以在城安居，严重制约着农村劳动力转移的效率，农民工作为准市民的地位很不稳定，转化过程迟缓且可逆。城市不能有效消化吸收农村转移人口，就无法为农业现代化提供充足的动力支撑。因此，解决农民工的城市住房问题，解除他们在城市生存发展的后顾之忧，促使农村剩余劳动力顺利转移，可为“三农”问题的解决提供战略支撑。农民工一头连着农村，一头连着城镇；将“三农”问题和城镇化问题串联起来，是当今中国经济社会问题的核心与中枢。探究如何通过农民工住房这一纽带，推动妥善化解农民工问题，进而促进城乡联动，对统筹城乡经济社会发展、实现城乡一体化具有重大现实意义。

第五，研究并逐步化解农民工城市住房问题对提高城市化质量、提升城市品质和竞争力有重要实践意义。低质量的城市化是“城市病”的重要症结，其对城市发展的负面效应已在一些发展中国家的实践中显露无遗。中国政府倡导新型工业化和城市化道路，正是力图避免低质量城市化的不利影响。农民工住房状况是城市化质量的重要指标，但单纯依靠农民工自身力量往往形成城中村、棚户区等居住形态。这些缺乏规划、布局混乱、缺乏配套设施的居住形态，一方面是脏、乱、差的重要源头，构成城市公共卫生和人居环境的潜在威胁；另一方面也是城市形象的无形杀手，阻碍着城市品质和竞争力的提升。因此，探究农民工城市住房化解策略，加强农民工租房建设整体设计与规划，增强农民工住房的宜居性和审美价值，不仅有利于农民工生存境况的改善，也有利于城市品质和竞争力的提升。

第六，研究并逐步化解农民工城市住房问题是增进城市福利、推动经济持续快速发展的正能量。农民工对中国城市经济发展的贡献已得到广泛认同。在非正规部门中，农民工承担着城市中脏、累、苦的岗位工作，为城市居民生活品质的提升贡献力量；在正规部门中，农民工作为产业工人的主体以廉价的劳动力为中国制造业在国际市场上赢得了比较优势和竞争力，为“中国制造”和“中国奇迹”的铸就书写了浓重一笔。消费者得以从商品的丰富多样和价廉物美中获得农民工群体创造的经济福利，而国家也从无限供给的农村转移劳动力中分享到人口红利。但农民工令人担忧的住房状况却让这一乐观前景蒙上一层阴影。随着中国农村剩余劳动力转移空间缩小和农业生产率的提高，务农收入增速加快，农民的生存性压力和农村对农民的外向推力将越来越小。如果进城农民工的生存境况持续得不到改善，城市对农民工的吸引力将不断流失，最终城市将可能丧失其在积聚廉价劳动力方面的比较优势，进而使城市居民福利、人口红利和经济竞争力大打折扣。这显然对正处于加速发展的中国城镇化进程不利。因此，尽快将农民工城市住房问题提上政府议事日程，加快推进农民工住房基础设施和支撑体系建设，对城市经济社会的持续发展具有实践意义。