序

公共行政学发展史,即现代国家行政思想史或公共行政学说史,是人们对国家宪法和法律规定的有关国家行政机关的产生、组成、组织结构、职责权限、活动方式、运行程序的规则以及行政要素间相互关系进行观察、思考、认知、研究、表述、论证的过程。

行政体制处于政治体制、经济体制、社会体制的结合部。行政制度体系与政治、经济、社会、文化等制度体系是叠加、镶嵌、耦合、交叉的关系。从国家公权力配置的意义上分析,一部分宏观原则性的行政制度是政治制度的重要组成部分,处于政治体系的中下部;一部分微观操作性的行政制度不具有政治属性,是政治体系的附属性制度。行政制度是经济制度、社会制度、文化制度的组成部分,分别处于这些制度体系的中上部。以行政制度形式出现的经济制度、社会制度、文化制度又在一定程度上融入政治制度。显然,公共行政思想史就是这样栖身于“大历史”“大制度”之中的一部复杂的历史。致力于公共行政学史的研究,就像在崇山峻岭中寻找涓涓溪水。杨志军的新著《公共行政学发展史》在这方面的研究取得积极成效,对一些重要的问题有一定的突破,令人欣喜。

一、 在与其他学科的比较研究中确立行政学的自主性学术定位

公共行政思想是在错综复杂的历史偶然性中产生和演化的。前人应对此类复杂性和偶然性的方案大多是将历史中的政治经济社会大背景作底色,勾勒行政学说的轮廓,较少关注在这个历史大背景中与公共行政学说同时存在的其他学科的发展情况,也就是说,忽略了以比较视角和方法切入的行政思想史研究。

本书认为,研究公共行政学史,重视代表人物、理论观点、学术流派的引介和评价是必需的,这构成了公共行政学的独特理论魅力及其在国家发展中的独特应用价值,但是也不能忽视公共行政学与其他学科的横向比较,否则就难以探明行政学学科属性,就无法体会学科独立与学科通融的双重意义,也会失去化解公共行政学科危机的机会。尤其可贵的是,本书借鉴尼古拉斯·亨利( Nicholas Henry)关于公共行政学“定向” (locus)和“焦点” (focus)两大视角,确立了关系与定位、焦点与路径两个维度,将行政学与政治学、经济学、管理学、社会学、民族学、法学、哲学进行横向比较,从行政学与七大学科之间的主体关系出发定位各自目标,从而明确行动焦点,发现主要问题,找到优化路径。这是一种在主体中确立关系、在关系中发掘目标、在目标中考察行动、在行动中优化路径的新方法。有比较才有鉴别。学科比较是学习公共行政学这门学科的好方法,也是研究公共行政思想史的好路径。

二、 以中国为观照发现西方主流学术的脉络

公共行政学的复杂性不仅是行政系统与社会系统复杂性的学理表达,还涉及很多其他原因和元素,比如是东西方公共行政学在文化土壤上差异性的地理表征和心理表证。这种“土质”的多样化在逻辑中,常常从底层开始就被打上了西方先进文化的印记,以致公共行政在某些领域无法挣脱底层逻辑的禁锢,做出客观的分析。本书虽未能完整地将中国、日本、韩国等东方公共行政思想纳入史学研究,但做出了一个有益的探索——以中国的视角观察全球公共行政的研究进程,用中国案例分享东方行政智慧,力图在时空两个维度上呈现公共行政思想的中国画卷,以中国为观照发现西方主流公共行政学术的正脉。

底层逻辑尽管具有基础性特质,在很大程度上决定了其他逻辑,但表层逻辑也对底层逻辑产生影响,并有着直接进入实证性研究的品格。本书领悟到了这一层意思,以中国公共行政体系中党的领导制度作为研究政治学视阈的行政思想体系的切入点,冲破了以往公共行政思想史研究的边界,加强了党对公共行政思想的影响这一方面研究的薄弱环节。事实上,一个国家的领导制度都是浑然一体的(无政府状态除外),即使是三权分立的国家,立法、行政、司法三个方面的权力资源配置和运行机制设计也都是不能完全割裂开来研究的。通常说的经济体制、政治体制、行政体制、社会体制等,是理论上的一种抽象、机构划分的一个依据,不是各自绝对独立的。中国特色社会主义体制更为鲜明地凸显了这个特征:这就是《宪法》规定的“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。研究国内公共行政领域的一切问题都需要从这个“中国”视角出发,去处理行政的普遍性与特殊性、总体性与专业性问题,在此基础上去探究、去发现、去创造、去描述公共行政的思想活动及轨迹。回归初心,我们可以看到,威尔逊、古德诺等人做的创立行政学的努力,其实恰恰就是在承认体制的整体性本质的前提下,抓取行政中的专业化、流程化、技术化管理的要义,将其剥离出来,上升到与整体性一样的高度,以便于清楚地看、仔细地察、认真地研,推动公共行政的科学化和学科化,并通过学术的独立发展促进实践的理性化和科学化。分与合,本身就是辩证统一的,没有分就没有合。

三、 在论点的展开中评述人物

如果说前面两点从学科发展的自主性和中国化两个方面分析了本书的特色,那么现在要说说第三个特色,就是对学术代表性人物的评价体系。全书出现多次的“基本评价”,让作为读者的笔者得到这样一个印象,即作者是在建立了一个隐性的评价指标体系之后来撰写这些评价文字的。这个指标的框架包括三个维度,一是人物的历史定位,二是人物的理论创新点,三是人物思想对现实的满足程度。总括就是,寓评价于人物的论点之中,在人物论点的展开中评述人物。

在论点的展开中评述人物,并不是简单地重复“以论代史”,而是取论于史、还史于论,是历史的与逻辑的统一,因此是历史唯物主义的科学方法论。近年来,我尝试对改革开放以来中国共产党的理论创新历程与社会实践历程做对应研究,发现了新时期实践出真知,实践检验真理和发展真理的新形式。1 我国在经济领域改革实践中,提出了“国家调节市场,市场引导企业”的改革理论逻辑,发挥市场在配置经济资源中的决定性作用和更好地发挥政府作用;在政治和党建领域改革实践中,提出了 “党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一”的改革理论逻辑,发挥法治在配置政治资源中的决定性作用和更好地落实党的领导作用;在社会和政府管理领域改革实践中,提出了建设服务型社会、服务型政府,按照“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的改革理论逻辑,发挥社会在配置社会资源中的决定性作用和更好地落实党的领导和政府服务作用。党的理论在实践接续发展中实现创新,使思想与现实相互嵌入,这种研究范式对于理解公共行政学史是颇有裨益的。

四、 在“问题”的发展中反思理论的径向

“史”“论”“评”解决了公共行政史的“点”和“面”的问题,属于断代史研究法,那么“线”和“柱”采用什么研究方法呢? 本书的第四个特色就是以问题为导向的公共行政学说史研究,在“问题”的发展中反思理论的径向。

南宋著名哲学家陆九渊说:“为学患无疑,疑则有进。大疑则大进,小疑则小进。”做学术研究最怕没有疑问,学问学问,无问即无学。史学研究更是这样。问题是创新的起点,抓住问题就能抓住经济社会发展的“牛鼻子”。纵观人类发展历史,“问题”在两个方面发挥着关键性的作用。一方面,所有发展进步无不是在破解时代问题中实现的。发现问题、研究问题、解决问题,始终是推动一个国家、一个民族向前发展的重要动力。2 另一方面,发展的“拐点”和“趋势”往往也是由问题决定的。人们在史学研究中很看重前者,而看不到“问题”在发展走向中的功能。没有中国现代史上伟大的改革开放和拨乱反正,便不会有公共行政思想自20世纪30年代民国时期跳转到80年代之初的夏书章之问3,并在21世纪融入国际公共行政研究的洪流。这是观察思想史径向的一个重要窗口。

扭住问题不放手,也是一种情怀。中国文人讲的情怀,表达的是主体对共同体的植根于忧患意识的责任共担精神。我们可以从本书的字里行间看到杨志军教授对真理的孜孜以求,可以透过本书看到以杨志军为代表的年轻一代公共行政学人在筚路蓝缕中艰苦前行的足迹。这或许是本书的另一层面的价值。记得马克思有一句名言:在科学上没有平坦的大道,只有不畏劳苦沿着陡峭山路攀登的人,才有希望达到光辉的顶点。这句话不仅大声告诉我们需要具备不畏艰险、坚持攀登的勇气与毅力,更是悄悄的耳语——“别老想着走大路”,因为“大路”很可能是别人早就走了无数次的老路,要创新就要在小路上寻找方向,甚至在没有路的地方走出自己的路。

是为序。

高小平

2022 年9月29日于北京

1 参见高小平、陈宝胜:《党的理论创新引领行政管理体制改革》,《行政管理改革》2018年第9期,第48—52页;高小平:《党的理论创新引领应急管理体系和能力现代化》,《公共管理与政策评论》2021年第3期,第4—12页。

2 贾立政:《在坚持问题导向中开创事业发展新局面》,《人民日报》2017年9月14日。

3 朱正威、吴佳:《直面中国公共行政学的真问题——夏书章行政学研究的品格与情怀》,《中国行政管理》2016年第11期。