二 当前我国应急管理体制存在的主要问题

以应急管理部的组建和运行为标志，新时代中国特色应急管理组织体制逐渐成熟，但也面临新的发展态势。一方面，需要更好回应总体国家安全观要求，建立全方位、立体化的公共安全网；另一方面，需要灵活应对复杂多变的突发事件类型，特别是抗击新冠肺炎疫情中出现的一些短板和不足，对国家应急管理体制机制的新一轮调整优化提出了新的要求。当前我国主要在应急管理体制的顶层设计、机构职责、属地管理、法制保障等方面存在不足：

(一) 顶层设计的规划问题

总体国家安全观谋划了集各类安全于一体的国家安全体系，回应的是错综复杂的多种安全挑战，凸显了对传统国家安全理念的重大突破。对应急管理体制而言，关键是如何在这一新型国家安全格局中清晰定位。尽管我国应急管理体制在探索改革中不断完善，但与总体国家安全观依然存在不匹配、不适应的情况。

其一，应急管理体制与总体国家安全观涵盖的安全类型不匹配。总体国家安全观构建了集16种安全类型于一体的国家安全体系，覆盖面极为广泛。反观当前以国家应急管理、卫生健康管理、公安等部门为核心机构的管理体制，仍然难以涵盖总体国家安全观涉及的所有安全种类。在目前的应急管理体制下，与环境、网络、生物、食药、进出口产品、网络等有关的突发事件，仍然以专业部门实施应急处置为主(见表1-1) 。从范围的对应性来看，应急管理部远未达到“大安全、大应急”的管理目标，只对两种灾害类型进行局部整合，因此有学者把应急管理部称为“小应急”1，仅实现了对自然灾害、事故灾难中的安全生产等两类安全事件的应急管理职责整合。

其二，与国家安全相关的应急管理领导体制在层次上不一致。目前，与国家安全相关的应急管理领导体制主要体现在决策层次设置上，如：(1) 国家安全领域的领导体制设置：2013年设立的国家安全委员会为国家安全领域的决策和议事协调机构，统筹协调涉及国家安全的重大事项，习近平总书记任主席，两位政治局常委任副主席。(2) 社会安全领域的领导体制设置：中央政法委是中共中央直属机构，2018年党和国家机构改革后，承担了原先中央社会治安综合治理委员会及其办公室的社会治安综合治理职责、中央维护稳定工作领导小组及其办公室的维稳职责，以及中央防范和处理邪教问题领导小组及其办公室的反邪教职责，协调处置上述领域的重大突发事件，具体工作由公安部承担。 ( 3 ) 网络安全领域的领导体制设置：2018年，中央网络安全和信息化领导小组改为中共中央网络安全和信息化委员会，并设置办公室作为常设办公机构，委员会承担统一领导网络安全管理的职责，由习近平总书记担任主任。上述委员会均与公共安全问题直接相关，特别是国家安全委员会、中共中央网络安全和信息化委员会，领导和决策层次为最高级别。而由应急管理部承担日常职责的五个跨部门议事协调机构，虽然在两类主要灾害的管理中发挥综合协调作用，但无论从决策层次还是成员组成上，与同属安全领域的国家安全委员会、中央政法委都存在较大差别。如果缺乏权威的领导体制，在面临巨灾、大灾时很难有效履行统一领导的决策功能。同时，无论是应急管理部还是履行公共卫生事件应急职责的国家卫健委，与需要协调调度资源的其他部门处在相同的行政层次上，在具体的突发事件应急处置过程中，无疑会提高部门间的协调成本。

(二) 机构职责划定的边界问题

以国家层面的应急管理主管部门为例，主要体现在职能内容的设定上。

其一，应急管理部的内部职能配置存在不均衡。 2018年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了应急管理部“三定”方案(即《应急管理部职能配置、内设机构和人员编制规定》)。一方面，“三定”方案第3条第1、2项内容确定，应急管理部主要负责安全生产、自然灾害两大类突发事件的应急管理工作，明确是这两项灾种的管理主责部门，这是“小应急”的内容。另一方面，“三定”方案的其他部分内容确定，应急管理部在编制国家总体应急预案、建立全国统一的应急管理信息系统、统一协调指挥应急专业队伍、建立应急协调联动机制、统筹应急救援力量建设、组织协调灾害救助、制定并组织实施应急物资储备和应急救援规划等方面承担主要责任，这些工作又涵盖了安全生产、自然灾害以外的其他“大应急”领域。在机构组建之后的运行中，上述职能势必存在运行的不平衡问题，需要加强内部的工作融合。

其二，应急管理部门的外部职能边界尚不清晰。 《防灾减灾救灾体制机制改革意见》提出推动防灾、减灾与救灾一体化。组建应急管理部的预期设想，即通过设置统一机构，打破原先分割在不同部门的防灾、减灾和救灾边界，实施对主要灾种的全过程管理。 2018年先后发布的相关部门“三定”方案中，分别对划入划出的应急管理职责进行了区分，但具体表述依然是笼统的。例如，应急管理部“三定”方案第3条第20项规定了与自然资源部、水利部、国家林业和草原局在自然灾害防救方面的职责分工。以防汛抗旱的职责边界为例，按照应急管理部“三定”方案，水利部负责编制防御规划和标准、组织实施重要江河湖泊和重要水工程的防御洪水抗御旱灾调度；应急管理部负责组织编制总体应急预案和防灾减灾救灾总体规划，组织实施水旱灾害发生时的应急救援，协调指导重要江河湖泊和重要水工程实施防御洪水抗御旱灾调度和应急水量调度工作，从表述上看，水利部在防灾方面的“组织实施”与应急管理部的“协调指导”都比较笼统。应急管理部成立了防汛抗旱司，水利部设立了水旱灾害防御司实施相关职能。无论是从作为职能实施依据的“三定”方案还是内设机构的职责来看，由于规定笼统，灾害“防”与“救”的职责在实践中难以明确分割。应急管理部“三定”方案第3条第20项规定：“必要时，自然资源部、水利部、国家林业和草原局等部门可以提请应急管理部，以国家应急指挥机构名义部署相关防治工作。”对于何为“必要”情形，方案没有具体界定，对实践中的指导意义不大。同样，应急管理部与自然资源部在地质灾害防治与救灾职能之间的分工，也采取了较为模糊的类似表达。

地方应急管理机构的组建比国家层面启动的时间稍晚，应急管理体制改革存在与国家层面类似的情况。一些针对基层应急管理体制改革的研究发现，防灾职能仍然保留在旧的职能部门，新组建的地方应急管理局目前主要承担救灾职责，难以实现防灾、救灾与减灾职能融合的改革目标。乡镇级别的应急管理机构没有独立设置，承担了更多除应急管理之外的大量社会治理工作，工作压力极大。2

(三) 属地管理的执行问题

由于自然灾害和事故灾难均发生于地方，具有显著的地方性特征，地方政府在应急预警和处置方面，具有比上级政府更多的信息优势和第一时间的处置效能。 2013年芦山“4·20”地震发生后，中央明确“地方作为主体”，被认为是我国应急管理体制改革的一个重要转折点，即在一般灾害应对中强调以属地管理为主。 2016年的《防灾减灾救灾体制机制改革意见》再次强调以属地管理为主的基本原则，要求地方“就近指挥、强化协调并在救灾中发挥主体作用、承担主体责任”，同时也需要“进一步明确中央和地方应对自然灾害的事权划分” 。 2018年国务院机构改革方案中，尝试对突发事件发生时的中央与地方权责进行划定。 2018年3月13日，国务委员王勇在第十三届全国人大第一次会议上所作的《关于国务院机构改革方案的说明》中指出：“按照分级负责的原则，一般性灾害由地方各级政府负责，应急管理部代表中央统一响应支援；发生特别重大灾害时，应急管理部作为指挥部，协助中央指定的负责同志组织应急处置工作，保证政令畅通、指挥有效。”3

尽管上述规定从国家政策层面赋予了地方政府在突发事件预防应对和处置过程中的优先事权，但从2018年以来发生的各类突发事件处置来看，属地管理在实际工作中遇到难以落实的问题。以应急管理部牵头负责的灾害处置情况为例，首先，当前普遍采用的工作组机制可能会影响地方政府的属地管理主导权。近几年来，应急管理部对于地方出现的灾害事件，包括地震、洪水等灾害，均通过派遣工作组的形式予以组织救援和协调指导，事实上所应对灾害的类型、响应级别并不一致，但中央指导的形式几乎是一样的。其次，中央相关部门多管齐下，会减弱地方靠前指挥的主动性。除应急管理部派遣的工作组之外，中央政府各相关部门在灾害发生之后，也会履行相关议事协调机构成员单位的职责，派遣专业工作组赶赴现场。对地方组成的应急指挥部门而言，在灾难现场的相关问题处置中，难以确定谁是现场决策的第一责任人。

以近期发生的一起自然灾害为例，2021年9月16日四川泸县发生地震灾情后，在应急管理部发布的救援信息中可以看到，应急管理部马上启动地震应急三级响应，派出工作组赶赴现场指导工作，并调度综合性消防救援队伍第一时间出动救援。同时，国务院抗震救灾指挥部成员单位按照职责各自采取了相应行动，响应相当及时，如工信部派员指导开展工业企业受灾普查；自然资源部派出工作组赶赴现场，指导地方做好地质灾害的隐患排查和监测预警；住房城乡建设部启动三级响应，指导四川省、泸州市相关部门赶赴灾区；国家卫健委调派国家紧急医学救援队和国家级医疗、公共卫生专家赶赴灾区。由于相关的专业处置工作小组众多，现场的指挥权和调度权如要取得较为理想的协调效果，对于灾情的处置和救援显然需要更为明确的分工和责任确定。

属地管理在实际落实中遇到的阻力因素，一方面来自法律规定中的模糊定位。 《突发事件应对法》第8条第2款规定：“县级以上地方各级人民政府设立由本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人组成的突发事件应急指挥机构，统一领导、协调本级人民政府各有关部门和下级人民政府开展突发事件应对工作；根据实际需要，设立相关类别突发事件应急指挥机构，组织、协调、指挥突发事件应对工作。”有分析认为，上述规定难以界定指挥权与领导权，实际上领导并不能等同于指挥，而应包括指挥、协调、沟通、激励等多种管理内容。4另一方面，从政府组织的惯性来看，当上级部门派遣的工作组和分管领导来到现场时，现场指挥权容易让位于长期以来基于行政级别产生的上级政府领导权，属地管理难以得到良好执行。

(四) 法制保障的配套问题

2003年以前，我国应急管理法律体系呈现较为分散的特征。以2003年5月9日颁布《突发公共卫生事件应急条例》为标志，针对该类型突发事件应对的工作逐步迈向法治化。以2007年颁布《突发事件应对法》为标志，我国开始施行应对各类突发事件的综合性法律，探索构建与应急管理体制相适应的法律保障环境。应急管理法律体系得到不断完善，但也存在一些需要改进的问题。

其一，与应急管理相关的法律法规整体滞后且分散。 《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)规定了国家进入紧急状态的决定机关、宣布机关及其权限，为各类突发事件管理提供了基本依据；《突发事件应对法》是我国首部应急管理的综合法律。此外，应对管理突发事件的法律法规，通常以两种形式体现出来：一是行业或领域的综合法中，涉及与该行业或该领域突发事件相关的应急管理工作，如《中华人民共和国水法》《中华人民共和国环境保护法》《安全生产法》《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国气象法》《中华人民共和国建筑法》等；二是专门针对某类突发事件制定的单行法律，如《防洪法》 《消防法》 《森林防火条例》 《防震减灾法》等。据统计，截至2007年《突发事件应对法》颁布实施之前，我国已陆续制定与突发事件应对相关的法律35件、行政法规37件、部门规章55件、有关法规性文件111件。5

尽管数量众多，但上述法律法规总体上呈放射状的分布状态，作为应急管理领域综合法律的仅有一部《突发事件应对法》,2007年以后未行修订。 2015年施行的《中华人民共和国国家安全法》在总则第8条指出，“国家安全工作应当统筹内部安全和外部安全、国土安全和国民安全、传统安全和非传统安全、自身安全和共同安全”，但具体立法内容依然侧重于传统的对外国家安全。因此，如果把应急管理视作整体，理应建立与之相匹配的应急管理法律体系。从相关法律法规的内容来看，也存在不少与当前管理体制不匹配之处，2018年以前颁布实施的行业立法中，依旧把该行业的应急管理主责归属于2018年党和国家机构改革之前的行业主管部门，如《防洪法》把防洪职责放在国务院水行政主管部门，《消防法》规定国务院公安部门为消防工作的监督管理部门，《地质灾害防治条例》规定由国务院国土资源主管部门负责全国地质灾害防治的组织、协调、指导和监督工作等。上述立法均未根据2018年党和国家机构改革后新的应急管理体制特征，对法律内容进行相应的调整和变更。

其二，现行法律法规对应急管理实践的指导作用有待具体化。以目前唯一的应急管理综合法律《突发事件应对法》为例，该部法律针对四类突发事件进行立法，针对所有类型突发事件，都规定按照预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等四个环节实施基于法律的规范管理，但不同类型事件的产生原因、过程、风险及危害存在较大差异，法律规定对实践的导向意义大于实际的指导功能，如类似新冠肺炎疫情防治的突发公共卫生事件，就难以适用上述法律的监测预警规定，而更适用于效力相对较低的《突发公共卫生事件应急条例》。此外，该部法律对应急处置中涉及的部门权责分工、紧急状态下如何依法限制公民权利、实施相应救助和补偿、鼓励非政府力量参与救援等内容，也都缺乏具体的配套制度、实施细则和办法。

1 王宏伟：《中国应急管理改革——从历史走向未来》，应急管理出版社2019年版，第114页。

2 邓思彬：《机构改革背景下地方政府应急管理体制的构建——以湖南省湘潭市为例》，载《中国应急救援》2021年第4期。

3 资料来源：http://www.gov.cn/guowuyuan/2018-03/14/content_5273856.htm, 2021年11月27日访问。

4 张磊：《分权与集权：应急管理统一领导需调节的三种关系》，载《行政管理改革》2013年第8期。

5 江田汉：《你了解我国应急管理法律体系吗》，载《中国应急管理报》 2018年7月13日第3版。