第1章 绪论

1.1 研究背景

1.1.1 我国水环境保护形势依然严峻

1978年，我国向全世界宣布实施改革开放。40多年来，改革开放战略的实施不仅促进了我国经济的快速和持续发展、国民生产总值和人民生活水平的显著提高，同时还加速了我国社会经济制度的变迁，促进了法律法规与政策体系的逐步建立和完善，使得行政管理体制改革全面展开，社会主义法制和民主建设取得了巨大成就。

与经济发展相对应，我国水环境保护也取得了巨大成就。1984年，我国第一部有关水污染防治的法律《中华人民共和国水污染防治法》正式颁布，拉开了我国水环境保护制度建设的序幕。随后全国人大常委会又分别于1996年、2008年、2017年先后三次对这部法律进行了修正，这标志着我国对水环境保护的不断重视。随着水环境保护法律法规与标准体系逐步建立和完善，法律手段、经济手段、信息手段等在水环境管理中也得到不同程度的应用，实施了工业水污染物排放标准、排污收费、总量控制、排污许可证、污水处理费、环境税、排污权交易等环境政策。自20世纪70年代开始水环境保护规划理论和技术方法的研究，并且自“九五”以来，相继制定和出台的5个“五年计划（规划）”中都包括指导我国水环境保护工作，实施工业水污染物达标排放、关停并转、建设城市污水处理厂、推行企业清洁生产和发展循环经济等内容（葛察忠，2015）。

40多年来，我国在水环境保护和水污染防治领域做出了大量努力。虽然污染物排放在一定程度上得到了遏制，水环境质量有所改善，但是水污染形势依然十分严峻。《2019中国生态环境状况公报》显示，全国十大水系中仍有20.9%的水系被污染，国控的重点湖泊中近30.9%的水系被污染；9个重要海湾中，辽东湾、渤海湾和闽江口3个海湾水质差，黄河口、长江口、杭州湾、珠江口4个海湾水质极差。相关研究指出，我国目前污水排放总量远远超过环境容量。以化学需氧量（COD）排放为例，2015年我国化学需氧量实际排放量大约为2 223.5万吨，而其承载力为740.9万吨，仅为实际排放量的33%左右（李涛，2015）。严重的水污染问题必然影响改革发展的成果、降低公众对政府的信任、影响人民生活质量的提升。

1.1.2 市场经济体制下环境规制的基本要求

自2001年加入世界贸易组织（WTO）以来，我国的经济体制就迅速从计划经济向市场经济转轨。2017年，党的十九大报告着重强调了“完善社会主义市场经济体制”的方向和路径。由此可见，我国的社会主义市场经济体制已经确定并处在不断完善的过程中。市场经济更多地强调效率与公平、强调“看不见的手”的作用、强调“经济人”的理性、强调市场规则。但在某些领域，尤其是公共物品服务领域存在着明显的“市场失灵”。

水污染的外部不经济性和水环境质量作为公共物品在消费上具有的非排他性，决定了由市场配置水环境资源必然会导致低效甚至无效的结果。因此，政府有必要对水污染问题进行干预，通过环境规制手段解决因水污染问题的负外部性而导致的市场无效甚至失灵、降低社会总成本。作为水环境保护的公共政策，环境规制手段是政府对水环境污染问题进行干预、使水污染负外部性内部化的具体措施。

市场经济体制下环境政策制定和实施的目标是在保证政策效果的前提下尽量体现效率和公平。效率表现为将环境外部性内部化的成本，公平则体现在环境政策制定、执行和评估过程中，公众的广泛参与和信息的充分公开。在市场经济大背景下，政府的主要职能是识别环境问题的外部性特征，建立合理的管理体制和机制，综合运用各类环境政策手段，对具有环境外部性的行为加以规制，实现外部性的内部化。企业是环境政策的主要作用对象，其职责主要表现为遵守法律法规的要求，如实提供自身各种排放信息并遵循“污染者付费原则”实现自身污染行为外部性的内部化。公众是环境治理过程中一支重要的制衡力量，能够在一定程度上监督政府的执法行为和企业的守法行为，同时也是环境决策中不可或缺的参与者（钱文涛，2014）。

1.1.3 污染者付费原则是环境政策的基本原则和政策基石

水污染和其他环境问题一样，是典型的外部不经济性问题。因此，水污染问题的环境规制主要建立在如何解决外部不经济性并确定外部性内部化程度的问题上。前者关系到环境政策的手段选择，后者关系到环境政策的目标确定。在“改善水环境质量”这一最终目标的指导下，政府通过采取适宜的环境政策直接或间接地提高排污者的排污成本，使排污者在决策过程中产生控制污染的动机并采取实际的减排行动，最终实现改善水环境质量的政策目标。

传统上将环境政策分为命令控制型（如排污许可证、排放标准、总量控制等）、经济刺激型（如排污收费、环境税、污水处理费、生态补偿等）和劝说鼓励型（如信息公开、公众参与等）。环境政策的选择是一个复杂的问题，与政策成本、政策问题和政策环境都有密切的关系。一般而言，命令控制型手段确定性强、见效快，适用于紧急或状况严重的环境事件。经济刺激型手段持续改进性好，长期效果较好，但是实施的条件比较严苛，缩小了应用范围；同时经济刺激型手段在确定性上劣于命令控制型手段，一些严重的“零环境容量”的污染物管制就不适用经济刺激型手段。劝说鼓励型手段的应用范围很广，大多数环境问题都可以通过劝说鼓励型手段得到一定的预防和缓解，但是劝说鼓励型手段只能起到辅助作用，在缺乏命令控制型和经济刺激型手段的情况下，仅仅依靠劝说鼓励型手段是不可能解决问题的。

虽然各类手段名称不同、作用机制不同，但最终目标是一致的，都是为了实现环境外部不经济性内部化，使生产者或消费者产生的外部成本，进入它们的生产和消费决策，由它们自己承担或“内部消化”，即环境政策领域中普遍接受的“污染者付费原则”（马中，2019）。该原则最初由经济合作与发展组织（OECD）环境委员会在1972年提出，经过40多年的环境保护实践，已经成为当今世界各国环境政策的基本原则和政策基石。关于实施污染者付费原则的政策手段，OECD指出，无论是通过命令控制型手段（排放标准）还是通过经济刺激型手段（环境税、排污收费、污水处理费），只要令污染者付出确保环境处于可接受水平的成本都是可行的。“一般情况下，污染者付费原则是指污染者满足污染防治措施的全成本，不管是通过对排放收费，其他经济机制或是强制要求减少污染的法规”，“污染者付费原则可以通过实施各种手段：生产过程控制和产品标准，法律法规或禁令，各种排放标准和污染税费，也可以两种或两种以上手段一起使用”。可见，污染者付费原则并不仅仅局限于字面上的“付费”，只要污染者承担其所造成污染的全部成本即可。实际上，OECD还肯定了命令控制型政策的作用，“命令控制型政策（比如排放标准、直接管制等）可以迅速削减污染物排放并达到环境目标，以减少不能接受的损害，保障人体健康和水生态安全”。