2.3 公共经济学理论
2.3.1 公共物品
（1）基本概念
公共物品的思想可以追溯到古希腊学者亚里士多德，他在《政治学》中指出“凡是属于最多数人的公共事物往往是最少受人照顾的事物，人们关心着自己的东西，而忽视公共的事物；对于公共的一切，他们至多只留心到其中与他个人多少有些相关的事物”。1936年，美国翻译出版了意大利学者马尔科（Marco）的《公共财政学基本原理》，其中首次使用了“Public Goods”一词。美国经济学家萨缪尔森是公共物品理论开创性的研究者，他认为“公共物品是这样一些产品，不论每个人是否愿意购买它们，它们带来的好处都会不可分开地散布到整个社区里；相比之下，私人物品是这样一些产品，它们能分割开并可分别提供给不同的个人，也不带给他人外部的收益或成本。公共物品的有效供给通常需要政府行动，而私人物品则可以通过市场有效地加以分配”。
非竞争性和非排他性是公共物品的两个基本特征。非竞争性是指某一企业或居民对公共物品的消费不会影响其他企业或居民同时消费该物品并从中获得效用，即增加一个消费者的边际成本为零。非排他性是指某一企业或居民消费公共物品时，无法排除其他企业或居民消费该物品的权利（不管他们是否付费），或者排除的成本很高，即不能阻止未付费的企业或居民消费公共物品（高鸿业，2007）。
根据是否具有竞争性和排他性，可以将物品分为4类：纯公共物品、共有资源、俱乐部物品和私人物品（Mankiw，2007）。前3类都是公共物品，同时具有非竞争性和非排他性的是纯公共物品，只具有非排他性和非竞争性中的一种的可以统称为准公共物品。物品的分类见表2-1。
表2-1 物品的分类
①纯公共物品。
纯公共物品是指同时具有非竞争性和非排他性的物品。纯公共物品的供给有自然供给和生产供给两种形式。自然供给的公共物品无须耗费人力劳动，如阳光；生产供给的公共物品需要耗费人力劳动，如国防。通过生产供给的公共物品又称为公共产品。现实生活中纯公共物品并不多见，阳光是一种纯粹自然供给的公共物品，国防是一种纯粹生产供给的公共产品。纯公共物品的供给通常是免费的。公共物品可以用下式表示：
式中，Xn+j为公共物品总量；
为第i个消费者对这种公共物品的消费量。式（2-1）表明，任何一个消费者i都可以支配公共物品的总量。
②俱乐部物品。
俱乐部物品是指不具有竞争性，但是具有排他性的物品。如城镇污水处理系统，非本地居民不能使用此污水处理服务（排他性）；但是本地一个居民使用该服务不会影响本地其他居民的使用（非竞争性）。俱乐部物品也可被称为系统专用物品，这类物品的供给与系统规模相关。城市基础设施多为俱乐部物品，如排水管网、供水管网、热力供应等。由于具有排他性，俱乐部物品的供给通常包含劳动在内。
③共有资源。
共有资源是指具有竞争性，但是不具有排他性的物品，如公共渔场。当一个渔民捕到鱼时，留给其他人捕的鱼就少了（竞争性）；但是所有渔民都可以免费捕鱼，无法排除其他人捕鱼（非排他性）。当共有资源规模足够大时，足以使排斥其他使用者收益的成本过高。如果对资源的使用未超过其容量或承载力，则共有资源就是纯公共物品，如未被污染和不稀缺的大气、水；如果对资源的使用超过资源容量或承载力，则共有资源的提供也要包含劳动，比如治理被污染的大气和水、配置稀缺的水资源等。
作为准公共物品，俱乐部物品和共有资源具有资源有限性特征，一般存在一个“拥挤点”。图2-4中的N即为拥挤点。在消费量增加到拥挤点之前，每增加一单位消费的边际成本是零；达到拥挤点之后，每增加一单位消费的边际成本为正，并逐渐增加，产生拥挤成本；当资源容量被用完或者承载力达到最大限制时，增加消费者的边际成本便趋向无穷大，达到“拥挤点”之后，每增加一个单位的准公共物品消费，将会使原有消费者所获得的效用减少。共有资源的有限性和使用的无限性往往会造成共有资源的过度使用，产生“公地悲剧”。如果公共物品的提供包含了劳动，其就会成为准公共产品。公共物品的分类和准公共物品的“拥挤性”特征为公共物品的定价和管理提供了理论依据。
图2-4 准公共物品的拥挤点与边际成本曲线
④私人物品。
私人物品是指同时具有竞争性和排他性的物品。如果某一企业或居民已经消费了某个商品，另一个人就不能再消费同一件商品；如果某一企业或居民通过支付某件商品的价格而占有了该商品，另一个人就不可能在不通过交易的情况下占有同一件商品。私人物品具有明确的产权特征，在形体上可以分割和分离。经济活动中大多数物品是私人物品。私人物品可以用下式表示：
式中，Xj为商品总量；
为第i个消费者对这种商品的消费量。式（2-2）表明，商品Xj的总量为每一个消费者i对这种商品的消费量之和。
水是具有多重属性的物品，兼具纯公共物品、准公共物品和私人物品的性质。在一定时空范围内，当水资源（包括水环境容量）相对于消费足够充裕时，水是自然供给的纯公共物品，同时具备非竞争性和非排他性；在水的消费量达到拥挤点之前，每增加一个消费者的边际成本为零。随着人口增长和经济发展，水的消费量不断增加，在达到拥挤点之后，水成为准公共产品。其中，城市供水排水系统、远距离跨流域调水工程等具有非竞争性和排他性，属于俱乐部物品；河流和湖泊的观光旅游等具有竞争性和非排他性，属于共有资源。还有一些水的消费既有竞争性，又有排他性，属于私人物品，如桶装水、瓶装水等。需要注意的是，物品的属性并不是一成不变的。例如，随着供排水企业管理水平的提高，城市管道供排水和农业灌溉用水等俱乐部物品通过管网输送并分户计量，不仅具有较高的排他性，而且具有竞争性，其私人物品的属性越来越强。
（2）公共物品的生产
根据一般均衡条件，边际转换率等于边际替代率是达到有效产出水平的必要条件。这一必要条件对于私人物品和公共产品都适用，只是表达形式不同。私人物品的帕累托最优要求个人边际替代率等于个人边际转换率，公共产品的帕累托最优要求所有人的“公共”边际替代率总体等于“公共”边际转换率。纯公共产品的供给与公共产品的生产能力和消费需求相关。准公共产品基本是由生产供给的，若消费水平上升，生产供给能力不能同步提高，就会出现拥挤点，产生边际成本，导致低效率。
公共产品的生产方式主要有3种，分别为政府生产、市场生产和以第三部门为主体的自愿生产（戴文标，2012）。
①公共产品的政府生产。
公共产品的政府生产是指政府在市场配置资源的基础上，利用公共资源生产并供给公共产品。公共物品的非竞争性和非排他性以及由此产生的“免费搭车”、隐藏偏好等特征，使得公共物品如果由市场或者私人来提供则会导致供给量不足，即存在所谓的“市场失灵”。公共产品是人们生存和生活的必需品，如果市场和私人不能有效提供，就必须由政府进行生产和供给。为降低公共产品的生产和供给成本，政府可以通过征税的方式来筹集资金，也可以通过管制的方式来降低市场交易成本。
政府可以通过直接生产或者委托生产的方式来供给公共物品，政府作为公共物品的管理者和提供者，既可以选择自己生产，也可以选择委托企业进行生产。政府自己生产公共产品的方式主要包括：中央政府直接经营、地方政府直接经营、地方公共组织经营。政府委托企业生产公共产品的方式主要包括：授权经营、签订合同、政府参股、政策补贴、设置准入门槛。无论以何种方式生产和提供公共产品，公共财政的支持都必不可少。
公共产品的属性使得政府供给具有一定的优越性，但是由于政府能力有限、信息不完全和低效率，使得政府不能生产所有公共产品，即存在政府失灵。因此，应该明确政府生产公共产品的范围和形式。纯公共产品应由政府生产，准公共产品则可以由市场生产。例如，污水处理服务属于一种俱乐部物品，城镇污水处理厂的建设运营模式可以采用“建设—经营—转让”（BOT）、“移交—经营—移交”（TOT）和委托经营等多种形式。
②公共产品的市场生产。
公共产品的市场生产是指在政府监督的基础上，营利性组织根据市场需求，以盈利为目的，通过收费补偿支出。在一定的排他技术和制度条件下，市场可以生产公共产品。但是，私人资本追求利润最大化的特性，决定了市场生产的公共产品仅限于准公共产品，如城市供排水、高速公路等。由于准公共产品规模和范围有限，且存在排他性技术，可以有效地将“免费搭车者”排除在外，使得市场生产的排他成本和交易成本大大降低。
公共产品市场的主要生产方式有两种：一种是私人完全生产，即私人投资、私人经营；另一种是特许经营，即在政府监管下，由私人资本通过投标取得政府特许经营权，进行某种公共产品的生产。公共产品的市场生产可以有效减轻政府财政负担，提高效率，既能满足消费者对公共产品的消费需求，又能保证投资者和经营者在法律许可的范围内获得合理利润，激励社会资金投入公用事业。即使由市场来生产公共物品，政府的作用也是不可或缺的，首先，政府要为私人生产者提供制度与激励保障，对于公共物品的产权给予清晰的界定，同时要采取有效的激励措施；其次，政府要履行监督管理的职能，防止私人生产者利用其垄断地位抬高公共产品的价格或降低公共产品的质量。
以水资源为例，由于水资源同时具有纯公共物品、准公共产品和私人物品多重属性，因此其生产主体既可以是政府，也可以是市场。在水务行业中，水源地、输水管道、供水管网和排水管网均具有强系统专用特性，适宜采取政府生产的方式；而供水、污水处理设施建设和运营具有弱系统专用性，可以实行市场生产。市场生产可以由政府投资，由市场负责运营，即“资产国有化、运营市场化”，也可以直接由私人投资、私人运营，政府负责监督管理。
③公共产品的自愿生产。
公共产品的自愿生产是指单位或个人在自愿的前提下，通过捐赠等形式无偿或部分无偿地提供资金，直接或间接地从事公共产品生产，并接受公众的监督。自愿生产的主体是第三方，即除政府和营利组织之外，专门从事非营利活动的社会组织。由于公共产品存在市场失灵和政府失灵，以第三方为主体的自愿生产发挥着越来越重要的作用，并不断拓宽公共产品的生产领域。然而，由于第三方自身存在的缺陷，如力量不强、能力不足等问题，自愿生产不可避免地存在“自愿失灵”，同样需要政府给予人力、财力和政策等方面的支持。
政府生产、市场生产和自愿生产是公共产品的3种生产方式，政府部门、营利部门和第三部门是公共产品的3个主要生产部门。公共产品的3种生产方式和3个主要生产部门之间既有区别又有联系，相互影响、相互补充，共同服务于公共产品的生产供给，如图2-5所示。
图2-5 公共产品的3种生产方式和生产部门及相互关系
（3）公共物品的消费
公共产品的消费会产生“免费搭车”现象，即消费者不需要支付任何费用，但可以享受与付费者完全等值的效用。在个人利益最大化的激励下，消费者倾向于消费更多公共产品，同时希望政府通过扩大公共产品的供给范围和数量来满足自己的消费需求。公共物品的消费主要分为纯公共产品消费和准公共产品消费，两者具有不同的特征。
①纯公共产品消费。
纯公共产品消费具有非竞争性和非排他性两个特征。只要该种公共产品有供给，则所有人都可同时享用。纯公共产品的消费者不会对其他消费者的边际效用产生影响，政府生产和供给的纯公共产品越多，消费者获得的福利也越多。
②准公共产品消费。
准公共产品消费存在“拥挤点”。排他性的公共产品如果仅由市场生产，则往往效率水平不高；若完全免费供给，则会大大增加拥挤成本。由于“拥挤点”的存在，必须对一些准公共产品进行排他性安排，避免由于消费者数量过多而引起消费质量的降低，或者造成准公共产品的过度使用，从而产生“公地悲剧”。
以废水排放为例，如果受纳水体的水环境容量相对排放量足够充裕，那么水环境就是纯公共物品，具有非竞争性和非排他性。然而，当排放量超过水环境的自然容量时，水环境便成了准公共产品，需要通过污染减排、污水处理、水环境保护等方式增加水环境容量的供给，此时成本将迅速上升，水环境也具有了排他性和非竞争性。对于工商业排水而言，水环境的供给具有竞争性和排他性，可被视为一种商品。需要强调的是，作为纯公共产品和准公共产品的水环境，消费量受价格的影响较小，但是具有商品价值的水环境，消费量对价格较为敏感。因此，环境税和污水处理费应该识别与区分不同性质的水环境消费。
2.3.2 公共服务
根据人们需求的公共程度及对政府的依赖程度，可以将公共服务分为“基本公共服务”和“非基本公共服务”两类。
基本公共服务是指根据经济社会发展阶段和总体水平，为维持经济社会的稳定、基本的社会正义和凝聚力，保护个人最基本的生存权和发展权，实现人的全面发展所需要的基本社会条件。基本公共服务包括3个基本方面：①保障人类的基本生存权（生存的基本需要），主要包括基本就业保障、基本养老保障、基本住房保障等；②满足基本尊严和基本能力的需要，主要包括基础教育、医疗卫生、文化体育等社会事业中的公益性领域；③满足基本健康的需要，主要包括医疗卫生等基本的健康保障。居民基本生活用水是居民维持生存的必需品，具有需求刚性，是基本公共服务，应该由政府提供和保障；居民奢侈性生活用水和工商业生产经营用水则不属于基本公共服务的范畴。
基本公共服务的内容可以用4个标准来界定：①基础性，是指那些对人类发展有重要影响的公共服务，它们的缺失将严重影响人类发展；②广泛性，是指那些影响到全社会每一个家庭和个人的公共服务供给；③迫切性，是指事关广大社会最直接、最现实、最迫切利益的公共服务；④可行性，是指公共服务的提供要与一定的经济发展水平和公共财政能力相适应。
基本公共服务与个人最基本的生存权和发展权紧密相关，具有3个特点：①基本公共服务是公共服务中最基础、最核心的部分，与群众最关心、最直接的利益紧密相连；②基本公共服务是政府公共服务职能的“底线”，由政府负责提供；③基本公共服务的范围和标准是动态的，随着经济发展水平和人民生活水平的提高，其范围应逐步扩大，标准应不断调整（薛元，2010）。2017年1月23日，国务院印发的《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》明确规定，“基本公共服务是由政府主导、保障全体公民生存和发展基本需要、与经济社会发展水平相适应的公共服务。基本公共服务均等化是指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心是促进机会均等，重点是保障人民群众得到基本公共服务的机会，而不是简单的平均化。享有基本公共服务是公民的基本权利，保障人人享有基本公共服务是政府的重要职责。基本公共服务清单主要包括基本公共教育、基本劳动就业创业、基本社会保险、基本医疗卫生、基本社会服务、基本住房保障、基本公共文化体育、残疾人基本公共服务等八个领域的81个项目”。可以看出，环境保护并未被纳入我国“十三五”期间重点发展的基本公共服务范畴。
非基本公共服务是指除去基本公共服务以外的服务，如高等教育、一般应用性研究等。由于财力有限，政府无法满足人们的全部需求，只能根据服务的性质、需求的紧迫性和重要程度以及自身能力来确定政府公共服务的优先顺序。因此，非基本公共服务可以通过政府以外的社会组织或市场来提供。当然，有相当多的需求具有混合的特征，在市场和社会提供的同时需要政府的支持和参与，这可被称为一种“准基本公共服务”（项继权，2008）。
政府是社会公共服务的提供者，同时也是整个社会公共服务的规划者和管理者。基本公共服务是人们生存和发展必需的基本条件，必须由政府提供和保障，否则会导致公共服务供给不足，无法满足人们的基本公共服务需求。平等享受基本公共服务是人的基本权利，即公共服务均等化。
由于需求具有多样性而政府财政能力有限，使得政府提供的公共服务不能满足所有需求。因此，必须明确公共服务的范围和结构，根据公共服务的性质、需求、重要性和政府能力确定公共服务的优先顺序。在政府有限财力的约束下，教育、医疗卫生、公共安全和供排水等基本公共服务项目之间难免存在竞争。由于环境保护的私人利益相关度较低，公众关注度较小，环境保护在与其他公共服务（如基础教育）的竞争中往往处于劣势，政府决策的结果往往会使环境保护让位于其他基本公共服务。因此，必须明确基本生活用水属于基本生活保障的范畴，属于基本公共服务，应该由政府供给，由公共财政承担。
2.3.3 公共定价
公共定价是政府对特定商品或服务的价格和收费标准进行决策的方式。公共定价的主要对象是公共产品和公共服务，如供水、供热、供气，是政府保证公共产品供给和加强公共产品管理的重要职责。《中华人民共和国价格法》[1]第十八条规定，“下列商品和服务价格，政府在必要时可以实行政府指导价或政府定价：（一）与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格；（二）资源稀缺的少数商品价格；（三）自然垄断经营的商品价格；（四）重要的公用事业价格；（五）重要的公益性服务价格”。合理的公共定价，既要顾及公共产品的公共属性，体现社会福利性和公益性，又要确保企业赢利或微利，调动企业供给公共产品的积极性（杨华，2007）。
与完全竞争市场中价格由供求关系决定不同，自然垄断行业需要政府为公共产品供给定价，减少垄断的效率损失，将垄断者的超额利润转化为消费者收益。公共定价原则主要包括价格监管法和成本监管法两种。前者通过直接监管或限定价格来为公共产品定价，如英国采用的最高限价[2]；后者则通过监管、核算企业的生产和运营成本，并以此为依据确定公共产品的价格或收费标准，如我国采用的“成本加合理利润”[3]。现有公共定价方法可以分成三大类：一是基于工程成本或生产成本的定价方法，如平均成本法、边际成本定价法，目的是收回成本；二是基于全成本的定价法，如影子定价法、全成本定价法，目的是收回全部成本；三是考虑可操作性，如两部制定价和阶梯定价，目的是便于主管单位或部门的收费操作。
无论采用哪种公共定价方法，公共产品和服务的价格归根结底都是基于成本制定的。水环境作为典型的公共产品，其价格和收费标准应该由治理成本决定。通过进一步分析发现，水环境的治理成本由污染物排放标准决定，污染物排放标准由环境质量标准决定，而环境质量标准由相关法律和法规规定。因此，法律法规、环境质量标准、污染物排放标准、治理成本和价格（税费标准）是紧密相连的有机整体（如图2-6所示）。在正常合理的情况下，法律法规应基于环境容量和环境基准制定合理的环境质量标准，基于环境质量标准制定污染物排放标准，此污染物排放标准要保证环境质量不退化，基于污染物排放标准决定的治理成本制定税费标准，使排污者承担全部环境成本，确保不会产生环境污染和环境损害。
图2-6 法律法规、环境质量标准、排放标准、治理成本与税费标准的关系
但是，法律法规和各类标准之间的关系可能发生偏移和扭曲：①法律法规规定的环境质量标准过低或者过高，与环境功能脱节；②污染物排放标准与环境质量标准脱节，无法保证环境质量不退化；③治理成本与污染物排放标准脱节，污染者并未按照污染物排放标准治理；④税费标准与治理成本脱节，政府并未按照治理成本制定税费标准。
政府制定的保证环境质量不退化的环境价格是政府指导价。由于环境和自然资源的自然垄断性，自然垄断厂商（如城镇污水处理厂）会通过竞价（投标）形成不同于政府指导价的支付价格，支付价格的对象是公共产品的供给者。对环境治理来说，自然垄断厂商（如城镇污水处理厂）会通过竞价形成一个低于政府指导价的支付价格；对自然资源来说，自然垄断厂商（如煤炭开采企业）会通过竞价形成一个高于政府指导价的支付价格。政府基于支付价格制定征收价格，征收价格的对象是公共产品的使用者。属于基本公共服务的公共产品（如居民基本生活用水）的征收价格应该低于支付价格，两者的差额由公共财政承担；属于商业服务的商品（如工业用水）的征收价格应该不低于支付价格，不应存在财政补贴。在此价格下，公共产品使用者会根据自身的治理成本、技术水平、管理能力等，通过成本—收益分析进行行为选择，有利于技术进步和产业结构优化升级，最终实现全社会低成本的治理。
因此，与传统的市场定价不同，公共定价是由政府首先建立或引导形成一个市场，在此市场内，通过自然垄断厂商的竞争形成价格，再对消费者和用户产生一定的激励作用。随着环境质量、技术水平的变化，政府也可以调整指导性价格，进而形成新的支付价格和征收价格。