2.1 外部性理论

2.1.1 外部性理论的发展

外部性理论是环境政策的理论基石，它一方面揭示了“市场失灵”现象产生的根源，另一方面提出了解决外部不经济性问题的方法。

外部性问题最早由英国经济学家、剑桥学派的奠基人西奇威克（Henry Sidgwick，1883）提出：“个人对财富拥有的权力并不是在所有情况下都是他对社会贡献的等价物。”之后，马歇尔（Marshall，1890）用商品生产规模的例子区分了“外部经济”和“内部经济”，引出了政府干预的话题。

庇古（A.C.Pigou，1920）首次使用了外部性的概念，并用现代经济学的方法从福利经济学的角度系统研究了外部性问题。他提出了边际私人成本和边际社会成本、边际私人纯收益和边际社会纯收益等概念作为理论分析工具。他认为：由于边际私人成本和边际社会成本、边际私人纯收益和边际社会纯收益之间的差异，完全依靠市场机制形成资源的最优配置从而实现帕累托最优是不可能的。庇古主张政府通过税收的方式干预经济，解决外部性问题。

科斯（R.H.Coase，1960）在《社会成本问题》中提出了对庇古税的质疑，强调了产权界定和产权安排在经济交易中的重要性，并认为在通过制度安排解决外部不经济性问题的过程中应考虑交易成本的存在，只有通过各种政策手段成本收益的权衡才能确定最终的制度选择。

尽管经济学领域的学者长期以来对运用哪个概念（如产权不明晰、信息不对称等）来解释外部性存在很多分歧（贾丽虹，2007），但可以肯定的是，外部性的存在通常会导致资源配置的无效率或者低效率。从政策分析的角度出发，外部性是市场内生的一种缺陷，外部性的存在意味着存在帕累托改进的机会。因此，讨论外部性的意义在于如何纠正“市场失灵”，即实现外部性内部化。

2.1.2 外部性内部化的目标

宋国君（2008）将外部性理论在环境政策领域进行了拓展和应用，并从政策分析的角度出发，提出了外部性的定义：外部性是指现实发生的一种损失，这种损失发生在利益相关者之间，已被识别，并且能够采取一种可行方案，来使利益相关者的这种损失减少。或者，外部性是指现实未实现的一种收益，这种收益发生在利益相关者之间，已被识别，并且能够采取一种可行方案，来使利益相关者的这种收益增加。从这个角度来看，环境政策就是为了避免这种损失或是实现这种潜在的收益。同时宋国君（2020）还提出了“外部性的合理规模”这一概念，即在外部性生命周期的一定阶段，限于技术和成本，存在一定规模的合理的外部性。因此，在某一特定时期，将外部性减少到一定程度是合理的，而超过这一程度，将会导致交易费用超过收益。

外部性的内部化是缩小外部性的规模的过程。正确识别外部性的合理规模，是确定内部化政策范围和政策目标的重要依据。在进行外部性内部化的政策方案设计时，应充分考虑界定产权和监督产权所必须花费的成本，并与政策方案实施后所带来的交易效率的提高进行比较。一个重要的问题是外部性内部化的合理程度即何种程度的内部化是合理的？政策应当将外部性降低到何种水平？如何识别临界点？对于这一点，宋国君（2015）提出了“外部性相对值”的概念。外部性经典研究中一直在讨论外部性的大小，我们称为“外部性绝对值”，即边际社会成本（或收益）与边际私人成本（或收益）的差额，外部性绝对值带有极强的主观色彩，随着人们对环境价值的认同和对舒适度要求的提高，对某类环境问题的外部影响的赋值也变得越大。而外部性相对值是指内部化的净效应，数值上等于内部化收益减去内部化成本。内部化成本主要取决于所采取的治理技术和拟实现的内部化程度，技术的改进将导致内部化成本降低，而内部化程度越高，其成本也就越高。这里隐含的含义是外部性的绝对值并不一定都能够被内部化，在某个临界点，当内部化的成本超过内部化的收益，继续进行内部化将是没有效率的。

综上所述，要用外部性的绝对值大小来衡量外部效应的大小，从而判断外部性内部化后的潜在收益。外部性的相对值是决定其内部化的关键，可以用于确定环境政策目标（有效的内部化程度）。外部性内部化的成本既包括企业治理污染的成本，也包括政府管理的成本。因此，在确定外部性内部化的合理水平时，一方面需要考虑企业的技术水平；另一方面也需要考虑政府设计的管理方案成本。总结来看，外部性概念和外部性的合理规模，共同作为政策制定的基本约束，回答了环境政策的几个基本问题。①为什么需要政策？外部性的存在使得社会处于非帕累托最优状态，政策有助于促进外部性内部化，提高社会福利。②如何确定政策范围？政策范围是有限的，外部性有一个发展的过程，政策的介入要选择在资源稀缺性达到一定程度、资源配置效率改善可以足够弥补内部化的成本的时候。③如何确定政策目标？产权的明晰程度是有限的，在实现内部化的过程中要充分考虑、界定以及保护产权的成本同交易效率的提高带来的收益的增加之间的比较（宋国君，2008）。

2.1.3 外部性内部化的政策手段

外部性理论在水环境管理中的应用体现在对环境污染外部性的内部化。环境政策的制定和实施就是实现内部化的过程。在环境政策领域，政府实现外部性内部化的环境政策手段主要有3类：命令控制型、经济刺激型、劝说鼓励型。

命令控制型手段是传统的环境管理手段，是国内外解决环境问题最常见、应用最广泛的手段，也是大多数国家不可或缺并处于主导地位的管理方式。综观国内外水环境管理的实践经验，制定水污染物排放标准是所有政策手段的核心内容。水污染物排放标准的高低实际上就是水污染外部性内部化程度的高低。对污染源实施较高的排放标准，意味着环境规制较为严格，内部化程度较高；而较低的排放标准，则意味着环境规制较为宽松，内部化程度较低。

但是，由于命令控制型手段同时具有成本高、经济刺激不足等缺点，人们开始寻求如何基于市场机制，利用经济刺激型手段影响经济主体的行为选择，通过改变经济主体的行为成本引导其改变行为并最终采取有利于环境的决策。经济刺激型手段把选择权部分地交给了经济主体，使经济主体可以基于对成本—收益的考虑进行自由选择，执行成本低，灵活性高，在一定程度上提高了环境规制效率。此方式是以内化环境行为的外部性为原则，通过经济手段间接作用于政策对象，刺激其改变行为的一种方法。与传统的命令控制型手段的“外部约束”相比，经济刺激型手段是一种“内在约束”的力量，可以直接或间接地提高环保效率并降低环境治理成本与行政监控成本等。

这些环境政策手段并没有绝对的优劣之分，不同政策手段相互之间也没有绝对的排斥性，不必期望一项手段可以解决所有问题。但纵观世界环境保护政策的历史和现状，命令控制型手段一直是主要的环境政策手段，经济刺激型手段在多数情况下也离不开基础的命令控制型手段。从根本上来说，在任何时候、任何情况下，命令控制型手段的作用都是必要的，任何情况下都不会被替代，这是由环境本身的“公共物品”属性所决定的，环境事务本身的外部性也决定了环境问题的解决不能脱离政府（宋国君，2020）。