第四条 【我国的土地用途管理制度】

国家实行土地用途管制制度。

国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。

前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。

使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。

【条文疏义】

土地用途管制是指国家为保证土地资源的合理利用，经济、社会和环境的协调发展，通过编制土地利用总体规划划定土地用途区域，确定土地使用的限制条件，土地的所有者、使用者严格按照国家确定的用途利用土地的制度。其核心在于依据土地利用规划对土地用途转变实行严格控制。

我国将土地分为农用地、建设用地和未利用地三类。农用地是直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是农用地和建设用地以外的土地，如沙漠、冰川等。

土地按照用途进行分类是实行用途管制的基础；土地利用总体规划是实行用途管制的依据；用途管制的核心是切实保护耕地。实行土地用途管制有利于严格控制农用地转为建设用地，从根本上保护耕地，同时也有助于防止土地资源浪费。

【典型案例】

土地规划用途与使用现状冲突之处理

——江村村西边经济合作社、江某宜非法占用农用地案[5]

基本案情

2010年7月，被告单位江高镇江村村西边经济合作社（以下简称西边经济合作社）在被告人江某宜的主持下，在未经有关部门批准及未办理相关手续的情况下，将“松元仔”地块出租给顾某使用。从2011年6月开始，顾某开始在该地块施工建设，建造酒家及附属设施等。经核查，该地块属西边经济合作社和他社共同使用的集体土地，其中，属西边经济合作社的耕地面积至少达到15亩；经鉴定，该地块被毁坏，已不能从事农业耕种，完全丧失种植生产能力，农用地功能消失。

西边经济合作社、江某宜上诉称：涉案《土地租赁协议书》签订时，涉案地块的所有权人为该市江村村经济联合社，而非西边经济合作社。西边经济合作社将他人所有的集体土地以自己的名义出租，不构成刑事犯罪，且《土地租赁协议》已得到该市江村村民委员会的同意并加盖公章见证，村主任也有签名。同时《2010—2020年土地利用总体规划图》显示涉案地块是建设用地，并非农用地，顾某依临时用地许可搭建简易铁棚，西边经济合作社、江某宜未提供帮助和分配利润，西边经济合作社和江某宜无改变涉案地块用途的主观故意及客观行为，顾某企图用地时，西边经济合作社和江某宜均极力阻止，后顾某出示相关用地许可证，因此西边经济合作社和江某宜无法再行阻止。即使顾某修建的是永久性建筑物，也应由土地行政部门监管，西边经济合作社、江某宜无监管责任和权力，故不应承担刑事责任。

法院审理

一审法院经审理认为，被告单位西边经济合作社无视国家法律，违反土地管理法规，非法占用农用地，并改变被占用耕地的用途，数量较大，造成农用地大量毁坏，其行为已构成非法占用农用地罪。被告江某宜作为被告单位直接负责的主管人员，其行为亦构成非法占用农用地罪。

二审法院经审理认为，结合相关证人证言、证据等，西边经济合作社系作为“发租方”签署《土地租赁协议书》，该协议书明确载明西边经济合作社是涉案地块的所有权人，江村村民委员会只是作为见证单位在该协议书上签章，结合出租涉案地块仅需经西边经济合作社民主议定程序决定，且租金收入归西边经济合作社所有等情况，足以认定涉案地块部分属于西边经济合作社农民集体所有。

现有证据显示涉案地块在整个土地利用总体规划中虽为建设用地，但该地块的土地利用现状仍为农用耕地，尚未办理农用地转为建设用地的审批手续，且本案中被非法占用和破坏的农用地数量已达到追究刑事责任的标准。

本案中江某宜作为西边经济合作社的负责人，应知涉案地块为农用地，但其仍以上诉单位西边经济合作社的名义将涉案土地出租给顾某用作非农耕种使用，明显违背农用地不得用于非农建设的土地管理法规；顾某在租用涉案土地后，在未取得国土部门批准的情况下，擅自修建永久性建筑物，改变了土地用途，破坏了农用耕地。

故法院以西边经济合作社无视国家法律，违反土地管理法规，非法占用农用地，并改变被占用耕地的用途，数量较大，造成农用地大量毁坏为由，依法判处西边经济合作社直接负责且参与本案行为的主管人员构成非法占用农用地罪。

案件评述

本案涉及土地规划用途与使用现状产生冲突如何处理的问题。

被告单位西边经济合作社、被告人江某宜租给顾某使用“松元仔”地块时，混淆了土地规划用途与使用现状的概念。该地块在整个土地利用总体规划中虽为建设用地，但该地块的土地利用现状仍为农用耕地，根据《土地管理法》的相关规定，任何单位和个人改变土地用途都应该经过相关部门的审批。

顾某租用涉案土地后，在未取得国土部门批准、尚未办理农用地转为建设用地审批手续的情况下，擅自修建永久性建筑物，改变了土地用途，违背农用地不得用于非农建设的土地管理法规。

该案件明确了土地用途实行严格管制，擅自改变土地用途，损害国家和社会公共利益的行为不仅会违反土地管理法的规定，后果严重的还会依据刑法进行处罚。