第十六条 【土地利用总体规划的编制】

下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。

地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。

省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少。

【条文疏义】

本条第一款明确了在编制土地利用总体规划时下级规划应当服从上级规划。

截至目前，我国土地利用总体规划经历了不同的发展阶段：在我国第一次土地利用总体规划（1985—2000年）编制中，采用了上下同步编制的方法。这种完全统一规定的做法虽然加快了编制进度，却使全国土地利用总体规划的目标和要求在地方土地利用总体规划中难以落实。

经过最初的实践，1996—2010年和2006—2020年土地利用总体规划，采用了自上而下的方法，逐级进行。上级土地利用总体规划是下级土地利用总体规划的编制依据。下级土地利用总体规划要落实上级土地利用总体规划的要求。

本条第二款规定下级规划应当符合上一级土地利用总体规划确定的控制指标。所谓土地利用总体规划控制指标，是指根据该规划确定的土地利用目标而分解的需要下级土地利用总体规划执行的主要规划指标。土地利用总体规划的控制指标主要有两项：一是建设用地总量，其中包括建设占用耕地的数量；二是耕地保有量。

全国土地利用总体规划在保证全国耕地总量不减少的前提下，确定全国土地利用总体布局和对各省、自治区、直辖市的主要规划控制指标。地方各级土地利用总体规划要严格依据上级土地利用总体规划的布局要求和主要控制指标并结合当地土地利用实际进行编制。下级土地利用总体规划确定的建设用地总量和建设占用耕地的数量，不得超过上级土地利用总体规划下达的建设用地指标，下级土地利用总体规划确定的耕地保有量，不得低于上级土地利用总体规划下达的耕地保有量指标。也只有这样，才能保证国务院确定的全国土地利用总体规划，通过各级土地利用总体规划落实到地方。

本条第三款就省级行政区划内的耕地总量，对土地利用总体规划作了限制。我国是人口大国，维持18亿亩耕地面积红线，对于国家安全至关重要，我国一贯坚持实行各省、自治区、直辖市的耕地总量动态平衡的做法，保证省一级行政区域内耕地总量只能增加，不能减少。第三款的规定，策应了保护耕地的国策，具有重要的现实意义。

【典型案例】

土地利用总体规划层级编制中的控制指标

——土地利用总体规划编制实例[2]

土地规划

“农业强市”是阜市经济发展的战略目标，在稳定和发展粮棉油基本农产品的前提下，按照市场需求合理调整农业内部用地结构和布局，全面发展农、林、牧、渔业，促进全市农业现代化的进程。

根据省下达的指标，综合考虑我市经济和社会发展对农副产品的需求，以及耕地分布情况和粮食单产水平，全市已划定基本农田保护区面积为329183.63公顷[3]。

1.确保耕地面积

规划期末耕地面积达到376829.69公顷，粮食总产量可达到200万吨，在确保本地区粮食等主要农产品自给的情况下，可以提供商品粮100万吨。在保证粮棉油播种面积的同时，适当扩大经济作物的播种面积，发展“庭院经济”，引进和发展优良品种，优化农产品结构，因地制宜，加速农业产业化进程。

全市规划期间坚持搞好农田基本建设，到2010年，水浇地面积达到8万公顷，建设水平梯田58500公顷；扩大水稻、小麦种植面积，水稻发展25600公顷，水浇麦发展54400公顷。耕地质量的提高，可为粮食的稳产、高产提供可靠的保证。

2.为加快农业产业化进程，农业结构用地要进行必要的调整

严禁占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼，规划期内退耕6000公顷，将坡度大于25度的坡耕地退耕还林、还草，控制水土流失和土壤沙化，保护土地生态环境。

规划期间，安排建设项目占用耕地和退耕还林等减少耕地8000公顷，通过土地开发、复垦与整理增加耕地8700公顷；规划期末，耕地面积比规划初增加700公顷，实现耕地总量的动态平衡。

3.规划园地面积33333.33公顷，规划期内增加的园地23949.34公顷

通过调整品种结构，加强中低产园地的改造和管理，提高园地的单产和效益。

4.规划期内基本农田保护区面积329183.63公顷

5.规划期内要稳定草地面积，提高草地质量

做好对草地的改良工作，加强保护自然草场和湿地的自然生态。

6.增加林地面积，加速迹地更新，提高森林覆盖率

重点建设西北边界防风治沙林、辽河流域防护工程林、“三北”防护林、农田防护林四大防护林体系。同时发展用材林、速生丰产林、经济林、薪炭林基地。到2010年，林业用地达到37万公顷，增加80624.14公顷，森林覆盖率达到35.84%。

案件评述

（一）公私法规范结合的激励性管制应为土地规划的替代模式

国际上土地用途管制改革已出现了总量管制与弹性管制、社区赋权、规划协议等激励性管制的实证样本，规划的不确定性理论、规划权利理论、管制协商理论。在我国现行土地用途行政管制模式出现“制度失灵”的情况下，自然资源部的组建，赋予了其统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复的职责，着力解决自然资源所有者管理不到位、空间规划重叠等问题，无疑为新型管制奠定了法律基础。另外，关于激励性土地用途管制，本质上是模仿市场机制的私人自我管制，有利于增加土地用途管制的效率，降低行政管理的成本。

在我国，由于土地市场多元利益的并存与竞争等多方面原因，迫切需要以激励性管制替代制度成本过高的传统行政管制。土地用途管制改革的基本路径是，划分行政干预与市场配置土地资源的法定边界，合理嵌入管制的私法规范。

（二）土地用途管制制度必须回归匡正市场失灵的辅助本色

我国的土地用途管制制度是典型的行政计划型配置制度，存在诸多缺陷，这种严格的政府管制，导致市场机制无法在土地市场上发挥作用，在实际运作当中引起了许多不利的后果。为了建立开放竞争、统一有序的土地市场，发挥市场在土地资源配置中的决定性作用，我国的土地用途管制制度必须回归匡正市场失灵的辅助本色，加强公众的民主参与，改革行政审批制度，变静态规划为动态规划，并构筑土地用途管制的激励机制。