总报告
GENERAL REPORT

市县并立、减少行政层级的制度框架设计

第一节 研究背景与意义

市县并立体制改革是打破我国“市管县”体制下的资源竞争格局，形成市场经济条件下区域经济合作、防范区域经济“碎片化”的行政管理体制改革。省直管县改革的目的不仅是减少行政层级、提高行政效率，而且是形成新的经济增长极，加快工业化和城市化进程，促进地区协调发展。此项改革不仅是市场化和城市化发展的需求，而且遵循了国家治理体系现代化的基本规律。市场化、城市化以及国家治理体系现代化，构成了市县并立的省直管县改革的三大背景。

一 市场化催生行政体制改革

其一，市场作为资源配置机制，其有效运行的基本条件是打破资源的行政性和地域性分割，实现自由流动。从体制束缚中释放资源，根源在于行政管理体制改革。其二，市场成为资源配置的主要手段，政府管理的具体事务会日益减少，这使得上级政府管理的下级行政单元的数量可能增加，管理层级可以减少。因此，省级政府直接管理的市级、县级单元数量增加就变得可行。

二 城市化彰显“县域”重要性

城市化是各种资源要素在空间集聚的过程。其发生方式有两种：城市数量的增加和城市规模的扩大。在城市化进程中，县域不仅具有统筹城乡发展的节点性作用，而且是未来城市空间布局合理化的关键因素，县域将成为新的经济增长极。

三 国家治理体系现代化需要独立且协作的区域关系

市场化和城市化带来的社会经济现代化是国家治理体系现代化的动力。社会经济现代化有以下两个特点：一是区域单元独立，拥有发展自主性；二是区域单元相互协作，可促进市场经济一体化发展。这两个特点并行不悖，现代化的治理体系应以促进区域单元的独立和协作发展为目标。市县并立体制既能增加县域的独立自主性，又能防范区域经济“碎片化”，有利于形成区域一体化合作关系。

从强县扩权到财政省直管县，再到全面省直管县试点，中央政府积极探索管理体制改革。2011年，河南省将10个县（市）（占全国30个直管试点县级单位的1/3）确定为直管试点县（市），并于2014年1月1日对10个试点县（市）实行全面省直管，走在了试点省份的前列。为促进改革顺利推进，在中央顶层还未对改革做总体设计的情况下，河南省委根据河南省具体情况，先行启动了“市县并立、减少行政层级制度框架设计”课题研究。

受河南省委和省编办委托，河南大学课题组的十余名成员，先后赴永城、巩义、滑县三个县域调研，在各县域举行了两个层面（第一个层面为四大班子“一把手”，第二个层面为所有局委“一把手”）的多场座谈，返校后通过多轮讨论、修改，拟出了本报告。