二 社会在哪里

要想弄清社会治理的边界在何处，就得先弄清楚社会是什么，社会的边界和范围在哪里。

虽然大家都生活在社会中，社会学还发展成了一门独立而庞大的学科，但要回答好上面这个问题其实挺难。不信可以问一问，十个人可能有十个人的答案。有人会理解成人类社会，与自然界相对立；有人会理解成与经济相对立的社会，比如我国的国家规划即称“经济社会发展规划”；有人理解成与政治、经济、文化、生态建设相并列的社会，认为是一种体制性规定，不一而足。

（一）现代国家的“三元色”理论

我们这里所理解的社会，则是一个独立但又与其他领域相互关联的领域。即，我们将社会理解成是与市场、政府相并列的一个领域。这三者像“三元色”一样，构成了我们现代国家、现代社会生活的基本图景，它们遵循不同的运行规则，有着不同的价值目标，各自有着比较“擅长”的服务和事务领域。

市场是由众多的追求自我利益的个体组成的，其组成的微观成分多为企业。这些主体在其活动中按照价值最大化法则行事，遵循自由交易、等价交换的原则。每个市场主体只有创造为他人所需要的附加价值，才能在市场中生存和立足。市场的核心价值目标是效率。

政府是现代国家的产物。在民族国家时代，现代政府成立的基础是公共事务的出现。按照国家产生的理论，民众的集合导致某些公共事务必须有人来处理和协调。为此，民众需要通过民主的方式，选举出其代理人，并通过宪法和法律让度出一部分权利给其代理人。这些代理人或直接组成政府，或通过代议制的办法产生政府，并享有公权力。为此，政府应当是服务于公民的政治实体，其运行基本价值观应当是“受人之托，忠人之事”。为了确保政府这个代理人不违反众多公民委托人的意志，需要用宪法、法律、议会制度、司法制度等对其加以制衡。在现代国家，政府公权力的对外目标是完成国防和外交，对内则主要是向公民提供公共服务。这种公共服务，包括社会福利、社会秩序、市场环境等多个方面。政府的核心价值目标应当是社会公平。

社会则是另外一个领域，它由众多的忠实于自我利益的社会个体组成。这些自我利益多数不是体现为经济利益，而是其权利的实现、兴趣的发展、生活体验的提高等。从本性上看，社会是一个私域，这有别于政府可以将公权力加以行使的公域。社会的运行规则随着时代的变迁而变化，但往往受制于时代的多数人群主观判断和社会环境。比如，传统农村的运行受到习惯、道德的较强影响，而城市社会则因“陌生人”环境而较多受到法律规制的影响。为了避免“人对人是狼”的困境，社会有自己的核心价值观念，即公平正义，一般说来，遵循人格平等、协商共事、自利利他、多赢共赢的规则。

（二）社会是个独立的领域

上面的解释太抽象了，还是来讲故事。

许多城市社区有一个管理的难题：养狗。或者由于养狗的人不自觉，狗粪遍地，狗唳终日，造成对公共环境的破坏，影响社区的生活品质；或者由于养狗的人与不养狗的人产生误解，比如狗吓到别人家小孩，狗尿到别人家车胎上等，产生争执和矛盾。

按照市场的思路，这个问题的解决应当是产生一种市场服务，从而通过受益者付费的方式消除矛盾。但是，一方面市场目前尚未出现这些服务。虽然市场已经提供狗粮、狗衣服，甚至狗医疗、临时寄养服务，但狗叫问题、狗便问题，似乎仍未出现市场解决方案。另一方面，似乎养狗者远未对这些问题引起高度重视，更不会乐意为这些问题付费。换言之，这种市场供应需求关系无法现实建立，市场规则并不适用于这类事务。

按照政府的思路，这个问题的解决应当是通过制定严格的法律规定并强化管理执法行为，让养狗者不能、不愿、不敢违法，从而消弭矛盾。但是，养狗行为是如此普遍，而且养狗不道德现象在现阶段是如此的数量众多，以至于政府没有充分人员、财力来加以监管这个太过于“微小”的问题，甚至政府某些对狂犬病处理的不妥行为还会引起爱狗人士的巨大反应。可见，政府的公权力行使受到制度、能力、执法环境等各方面因素的影响。可能，政府在养狗这件事上，能做到的也就是定期检疫、区域性限养，或者要求养狗办证。

在调研中发现，一些社区自发出现了所谓的“狗友会”。它是一些具有自我约束意识的养狗人发起形成的。这些“狗友会”还定了所谓的“养狗约法三章”。其一是遛狗实行定时定点，减少和避免与其他居民人狗冲突的机会。其二是要求及时清理自家狗形成的粪便。其三是实行顺时针遛狗，避免狗与狗相互撕咬狂吠。这样简单的三条规则，对于减少当地社区的人狗矛盾起到了极为重要的作用。

这个很有意思的案例，说明了市场、政府、社会三个领域的区别，也说明了社会治理的边界。养狗这件事，是一个完全私人领域的事情。只有在对其他公众和社会环境产生影响时，才会转化为一个需要公权力介入的事情。只有其需要与市场发生商品或服务交易行为时，才可能需要借助市场的力量。由是，养狗这件事，虽然政府、市场可能也有一些解决方案，但或不现实，或受到操作限制，只有回归其社会领域，才能找到解决方案。“狗友会”的方案，其实就是一些私域的权利享有人，通过自我组织、自我管理、自我约束、自我发展实现了自我服务，也实现了广义的社会管理。在这里，政府受其能力所限，出现了“政府失灵”；市场受其方式所限，出现了“市场失灵”。而“政府失灵”和“市场失灵”的那个空间，就是最核心的社会空间，也是社会治理的基本空间。它既包括公民个人的私务，也包括家庭、家族事务，还包括各类社会组织、社区事务。

当然，在现代国家治理和我们的日常生活中，可能政府-市场-社会三个领域并不能这么明显地分开，某些领域的规则也可以为其他领域所借用。比如，救灾是现代国家提供普遍性公共服务、实现治理长远目标的基本职责，但是，志愿者、社会组织、慈善机构甚至一些公司企业，近年来都积极加入救灾行列，体现了全人类共同面对灾难的人群团结和道德勇气。需要指出的是，无论市场主体、社会主体提供了多少的灾难救助能力，丝毫不能减轻或免除政府在灾难救助中的义务和责任。又如，20世纪80～90年代，英国为了克服所谓的“福利过度”，“铁娘子”撒切尔夫人采取大胆举措，削减部分福利，并在福利提供中大量引入市场原则，以提高福利提供的效率，减轻国家负担。需要指出的是，这些市场原则在政府福利提供过程中的应用，表明政府-社会的边界也可以进行弹性调整，而且其某些原则也可以借用。但是，这里一些规则仍然适用。现代国家普遍承认福利获得权是公民权利，是政府责任。政府可以根据国家财力、公民福利现实、社会结构等因素，调整福利的范围、内容、程度，但不能否认其需要向国民提供公共服务和普遍福利的责任。

（三）建构政府-市场-社会相协调的新型生态

如何界定三者边界，充分调动治理过程中政府-市场-社会三者的积极性，发挥好各自的优势，成为现代国家治理中的一个重要命题。总的来看，应当把握三个主要方面。

其一，承认政府-市场-社会三个领域的客观存在，并以政策法律加以保护。在我国当前，特别是要强调社会的独立空间的存在。新中国成立后，因应当时的社会环境，我们实行了以党为核心、以政府权力为抓手、自上而下动员为特征的社会再组织，从而逐步建立起了一个“总体性社会”。其主要特征是国家公权力巨大，社会空间基本消除。人们被组织到“单位”和“街居”中，大家都向组织、向集体负责。家庭功能被淡化，社区、社会组织也成为社会控制单元。生产资料社会主义改造完成后，我们又逐步建立起计划经济模式，从而形成了一个公权力无所不在、市场和社会基本被消除的社会。改革开放后，我们先是释放出农民群众自我组织生产的积极性、自我进行积累和消费的主动性，从而启动了中国改革开放的航船。而一直到目前的30多年改革，许多都是限制政府权力、不断开放市场活力和社会空间的过程。从其效果看，我们这步棋走对了，经济取得了巨大成就，社会创造活力极大勃发。

其二，未来国家建设的目标是逐步建立起一个政府-市场-社会三者相对均衡的社会结构。中华民族在数千年的历史传统中，形成了强政府-弱社会的社会结构，而新中国成立后的国家建设，更强化了这种力量对比格局。1992年起，我国政府决定建设社会主义市场经济，对政府和市场的关系认识发生了根本变化。到2013年十八届三中全会，对市场在社会主义市场经济中的地位的认识更进一步，提出市场在资源配置中起决定性作用，并同时提出要更好发挥政府作用，从而彻底摆正了政府和市场的关系。应当看到，这个目标的实现，仍然需要通过艰巨的经济体制改革来加以保证。更应当看到，政府-社会关系只是刚刚破题，社会体制改革的大幕仍未完全拉开。从世界范围看，国家现代化过程中，政府-市场-社会力量均衡，社会才既有活力，又有秩序；才能在实现经济发展同时，社会不致两极分化，社会矛盾不致激化，政府才能按照“有限责任”的目标实现现代治理。

其三，社会建设应当加快，社会发展应当提上重要议事日程。当前我国的社会建设，聚焦于发展社会事业和创新社会治理。社会事业的发展，对于改善民生状况、提高全民福祉，具有重要的现实意义，也是从根本上解决社会问题和社会矛盾的重要举措。社会治理创新，则立足于社会出现的新情况新问题，比如养老问题、流动人口问题，也同时要解决好一些现实的新矛盾新困难，比如社会治安问题、食品药品问题等。这些都是极为必要的。但同时，从实现两个百年目标的要求看，要将更为广义、更为宏大的社会发展、社会进步纳入议事日程。这就要求从更深远的社会结构调整、社会基础设施建设、社会环境改造出发，整体设计，稳步推进，在经济取得骄人成绩、经济结构调整基本到位后，使社会领域发生大的变化，为国家治理现代化提供良好的社会基础，社会的稳定和谐才会持久。