界定国家监察与民主党派内部监督的边界

◎黄爱华

中国国民党革命委员会广东省委员会直属第十支部副主委，中国国民党革命委员会广东省委员会监察委员，中央社会主义学院第40期民主党派干部培训班学员。

【摘要】国家监察是对公权力最直接最有效的监督，而民主党派内部监督和国家监察既具有高度的内在一致性，又具有高度互补性，都是中国特色治理体系的重要组成部分，都是为了推进国家治理体系和治理能力现代化。目前民主党派省委会内部监督机构与省纪委、省监委及驻省委统战部纪检监察组的工作衔接有待进一步理顺，责任传导机制有待进一步强化，如何科学合理地界定二者之间的边界成为亟待解决的问题。本文在充分论述国家监察与民主党派内部监督的区别与交叉的基础上，提出了界定两者边界的具体建议。

【关键词】国家监察 民主党派 内部监督 交叉边界 建议

一、国家监察与民主党派内部监督的区别

（一）适用依据不同

监察体制改革是政治体制改革，由“一府两院”变为“一府、一委两院”，而民主党派的监委设立是顺应《监察法》的实施，对党派内部进行管理改革的一个举措，二者在适用依据上是有差别的。

监察体制改革的深入推进，特别是十三届全国人大一次会议通过宪法修正案和国家《监察法》的颁布实施，为履行监察职能职责提供了根本遵循，为构建党的统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，实现对所有行使公权力的公职人员实行监察全覆盖提供了法律依据。

民主党派内部监督是民主党派对其领导班子、工作班子及各级组织和所有成员所进行的自我约束，目的在于保证民主党派政治纲领、奋斗目标的贯彻实施，保障每个成员的合法权益，相应地，提醒并监督其履行自身义务。民主党派内部监督以宪法、政治制度、政党制度及民主党派章程为准则，体现进步性与广泛性相统一的政治联盟特点，坚持民主集中制，坚持自我约束、惩防并举、重在预防的方针。

（二）监督对象不同

依据《监察法》第十五条规定，监察机关监察对象包括中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员，以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员；法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员；国有企业管理人员；公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员；基层群众性自治组织中从事管理的人员；其他依法履行公职的人员。

各民主党派内部监督的具体内容基本相似。民主党派进行党内监督是对其中央和地方组织委员会的领导班子、基层组织领导班子成员的自我约束和制衡，监督的重点是各级组织领导班子及其成员。其根本目的是保证在充分讨论后制定的民主党派的政治纲领、清晰的奋斗目标、大局为重的重要任务、始终追随中国共产党的基本准则的贯彻实施，切实保障党派组织每个成员的合法权益，督促其履行相应义务和责任。

（三）监督重点内容不同

国家监察机关监督对所有行使公权力的公职人员实行全覆盖，《监察法》从立法的角度明确了监察对象，将监督“狭义政府”转变为监督“广义政府”，把民主党派内部监督覆盖不到或者不适用于执行党的纪律的公职人员，也纳入监察的范畴。国家监察机关重点监察的是公职人员行使国家公权力的行为，对公职人员开展廉政教育，对其依法履行职责、秉公用权、廉洁从政从业及道德操守情况进行监督检查。

民主党派的内部监督重点有四个方面：第一是各级组织领导班子及其成员履行职责情况，包括加强制度建设情况、建立考核机制情况、为党派成员履行职责创造条件和提供保障情况，落实集体领导和分工负责制度；第二是遵守规章制度情况，包括遵守章程规定、履行义务、享有权利、落实处分；第三是遵纪情况，即遵守共同思想政治基础和基本政治制度的政治纪律、遵守民主集中制、遵守廉洁自律的内部规范、遵守党派制定的工作纪律；第四是作风情况，纠正不作为、慢作为、乱作为等散漫行为，倡导遵守社会公德、职业道德、家庭美德的良好作风。

（四）独立性和权威性不同

各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，监察机关做出的监察决定具有公权力、拘束力和执行力。根据《监察法》第六十二条规定：“有关单位拒不执行监察机关作出的处理决定，或者无正当理由拒不采纳监察建议的，由其主管部门、上级机关责令改正，对单位给予通报批评；对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处理。”故而对被监察对象具有强制执行力，对全社会具有权威性，包括监察机关自身在内的任何机关、组织和个人都受其约束，无权擅自修改或者推翻。

各民主党派中央和省级监督委员会是民主党派行使党内监督的专门机构，中央监督委员会在中央委员会的领导下履行职责，负责对本党派中央领导机构及其领导班子成员履职情况进行监督，并对省级监督委员会的工作进行指导。省级监督委员会在省委员会领导下，在中央监督委员会指导下开展工作。监督委员会在开展内部监督工作时，发现应当给予纪律处分情形的，可以提出意见和建议，按照章程和有关规定办理，强制性和权威性都弱于监察机关做出的决定。

二、国家监察与民主党派内部监督的相似点

（一）思想政治基础统一

国家监察和民主党派内部监督都是在坚持中国共产党对国家监察工作的领导下，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深化国家监察体制改革，加强对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监察全覆盖，深入开展反腐败工作，强化对反腐败斗争的统一领导，大力提高国家治理体系和治理能力现代化。

（二）信访均是二者获取问题线索的途径之一

《监察法》第三十五条规定：“监察机关对于报案或者举报，应当接受并按照有关规定处理。对于不属于本机关管辖的，应当移送主管机关处理。”通过信访途径获得问题线索是监察机关行使监督权的方法之一，信访作为连接党和政府与人民群众的“桥梁和纽带”，在保障权益救济和权力监督上发挥重要作用。通过信访为监察机关提供信息和线索，以《监察法》确立这样的信息管理平台和传输平台，必将有助于形成各相关部门之间的协调共管和共同治理的良好局面。

信访是各民主党派获取问题线索的途径之一，有些民主党派在内部监督工作条例中有所规定，如《中国国民党革命委员会内部监督工作条例（实施细则）试行》中明确规定监督委员会的信访接待由监督委员会办公室负责，对来信来访进行登记，可以直接办理的，按照有关规定办理；需要下级组织、其他部门或单位办理的，应当及时向有关部门转达，并负责查询和了解处理结果。监督委员会要定期做好信访整理归档和总结工作，逐步探索完善来信来访分析机制，及时了解掌握苗头性问题、倾向性问题，有针对性地加强预警防范工作，并向监督委员会报告。

（三）问题线索处置上都设有谈话机制

《监察法》第三十七条规定：“监察机关对监察对象的问题线索，应当按照有关规定提出处置意见，履行审批手续，进行分类处理。”也就是说，监察机关承办部门收到移交的问题线索，应当根据所掌握的情况认真分析研判，提出处置意见。主要有谈话函询、初步核实、暂存待查、予以了结四种处置方式。谈话函询是指监察机关对线索中反映的带有苗头性、倾向性、一般性的问题，及时通过谈话或函询方式进行处置。线索处置情况应当定期汇总、通报，定期检查、抽查。规定问题线索处理的具体程序和要求，有利于加强对问题的线索处理与各个环节的监督和制约，实现对问题线索的有效管控。《监察法》实施后广东省纪委驻省委统战部纪检监察组首次对民主党派机关公职人员开展谈话提醒，在各民主党派机关公职人员中产生积极反响，自觉接受监察监督渐成共识。

民主党派内部监督机制涵盖廉政谈话诫勉谈话机制，主要是指对思想、工作等方面存在问题的干部进行教育的一种形式，由组织和监督部门对干部谈话规诫、监督管理，并组织跟踪考核。诫勉谈话主要是对有轻微违纪行为或有苗头性、倾向性问题的干部进行谈话、诫勉教育，达到提前打招呼、及时提醒、教育挽救的目的。诫勉谈话要严格要求，指出其存在的问题，分清是非责任，督促整改，帮助其吸收教训，防微杜渐，使谈话对象少犯或不犯错误。这项制度的特点是预防在先，教育为先，事前监督。

（四）均设有处置方式

监督是监察委员会的首要职责。监察委员会代表党和国家，依照《宪法》《监察法》和有关法律法规，监督所有公职人员行使公权力的行为是否正确，确保权力不被滥用、确保权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子。监察委员会享有处置权，有权对违法的公职人员依法作出政务处分决定，如根据监督、调查结果，对违法的公职人员依照法定程序作出警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等政务处分决定；对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责；对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉；对监察对象所在单位提出监察建议。

各民主党派对党派成员发生违法违纪的行为，设有党内纪律处分的处置。以民革为例，《中国国民党革命委员会章程》第三十八条明确规定，党员如有违反宪法及相关法律、法规或违反本党章程和纪律的行为，按情节的轻重，分别给予警告、严重警告、停止或撤销党内职务、留党察看、开除党籍的处分。留党察看的期限最多不超过两年。党员在留党察看期间，没有表决权、选举权和被选举权。党员经过留党察看，确已改正错误的，应当恢复其党员的权利；坚持错误不改的，应当开除党籍。

三、划分国家监察与民主党派内部监督边界的建议

《监察法》的实施，保证监督力量能延伸和覆盖到所有公职人员，促进监督体制机制的制度化、规范化，有效解决了监察覆盖面过窄、反腐败力量分散、纪法衔接不畅问题，有利于健全党领导下的反腐败机制。民主党派内部监督机制是民主党派自身建设的重要组成部分，是民主党派发展的客观要求，更是完善新型政党制度，更好发挥我国政治制度效能的必然要求。国家监察和民主党派内部监督，都是为了提高行使公权力人员的履职能力，如何衔接二者，形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效，需要监察委员会和监督委员会严于用权，行使公权力的公职人员树立廉洁意识，民主党派继续发挥内部监督的优势和效能。内部监督和国家监督机构相结合，才能真正做到全覆盖。

（一）正确认识监察机关的职责范围，明确属于民主党派内部日常工作管理的内容不纳入国家监察的范畴

监察机关在行使监察权力时，应当坚持审慎原则，准确把握《监察法》规定的监察范围的内涵和外延。

监察全覆盖不是什么事都管，必须紧紧围绕全面从严治党和反腐败开展工作，定位清才能职责清，各级监察委员会要按照党章和《宪法》规定，将“两个维护”作为根本任务，更加精准有效地做好监督执纪问责和监督调查处置工作，以“四个意识”为标准，以政治纪律的尺子去衡量，及时发现、查处违背党中央大政方针和决策部署的问题，确保党中央政令畅通；深化运用“四种形态”，发现问题就处理，抓早抓小、防微杜渐，防止公权力异化、变质、滥用；坚守“监督的监督”定位，督促有监督权、执法权的单位切实担负起主体责任，管好人、看好门，为打好“三大攻坚战”提供坚强保障。

监察全覆盖不是什么人都管，只有行使公权力的公职人员才是监察对象。监察体制改革将监督对象由行政机关及其工作人员，扩大到所有行使公权力的公职人员，消除了监督空白和死角，在党的治国理政历史上第一次实现了对公权力的全面监督。值得注意的是，尽管监察法对监察对象设置了兜底条款，但是不能无限制地把不应该属于监察对象的人员纳入监察范围，必须从深化国家监察体制改革出发，聚焦行使公权力这个根本，科学、正确地界定监察对象范围。

民主党派内部的制度建设情况、考核机制情况、为党提供政策保障情况、是否落实集体领导和分工负责制度等，都属于民主党派的日常工作范围，是为了方便民主党派工作机制运转，不应当纳入国家监察的范围。一方面节约国家监察的资源，另一方面，给民主党派自身发展留存了空间。

（二）对民主党派及其成员的廉洁从政及道德操守情况可视情节分机关递进进行监督

监察机关须对公职人员行使公权力的行为进行监察，对公职人员开展廉政教育，对廉洁从政从业及道德操守情况进行监督检查。民主党派内部监督则对自身及成员的作风情况进行监督，纠正不作为、慢作为等散漫行为，倡导遵守社会公德、职业道德、家庭美德的良好作风。二者都有对民主党派及其成员的廉政、道德方面监督的权利，如何划分监督的界限呢？本人认为对于情节轻微的行为，可以直接纳入民主党派内部监督的范畴，对情节严重、违反纪律的行为，应当归属于监察机关的监察范围，但应该先由民主党派内部监督机构处理，后向监察机关如实报备，这样可以形成信息共享互通渠道，缩短监察机关后期介入调查的时间，做到二者的有效衔接。

（三）对于民主党派的内部舆论监督、思想自觉性监督、创新监督机制属于民主党派的内部监督，不应纳入国家监察的范围

各民主党派应认真贯彻落实中共中央和省委会有关内部监督工作制度，按规定、有重点地开展内部监督工作，提高监督实效，把监督工作贯穿于各项工作之中，但运行机制还不够顺畅，监督作用乏力，监督的机制和规则仍处在摸索阶段，如内部舆论监督、思想自觉性监督、工作制度创新型监督等，它们本质上仍属于民主党派的内部监督的范畴。

1．内部舆论监督机制

大数据时代，网络新媒体的大发展为民主党派内部监督机制建设提供新的可用平台，而舆论监督具有较强的预警作用，民主党派在内部监督过程中可以依法创办自己的报纸、杂志和网站，依法举办新闻发布会，组织监督工作经验交流会，充分发挥民主党派内部的舆论监督作用，一方面大力宣传先进，一方面对各类违法违纪案件及行为及时曝光，以充分达到警示作用。

2．思想自觉性监督机制

现实中，民主党派真正掌握权力的就是各级领导班子及部分成员，作为掌握权力的民主党派领导干部，自己就要以身作则，增强自己的自我约束力。一要强化公开内容，凡是能够公开的用权行为，或者与党员利益密切相关的事项，都应向党员公开，以确保权力运行的公开透明，从而减少自由裁量可能引发的“权力寻租”。二要强化公开程序，明确规定党务公开的内容和方式，增强党务公开的约束力，按照公开程序，及时规范地公开领导所决定的重大事项、决策规划和人事任免等事宜，以便普通干部和党员知情并监督。

3．创新监督机制

建立一套专职监督与民主监督相结合的机构和由上而下及由下而上的双向监督机制，以保证全体成员和干部享有充分的党内民主，维护民主党派政治纪律，保证党派健康发展。一方面建立健全自上而下的党内监督机构；另一方面通过明确的制度规定保障普通成员享有党派内部重要事务的知情权，对不当行为的质询权、批评权，对违纪行为的揭发检举权，要求党纪处置权等监督权力。再一方面是建立健全监督机构内部的问责机制，注重加强监督班子作风建设，创新监督班子民主议事决策规则，杜绝“一言堂”现象，提升监督水平。

以上内部舆论监督、思想自觉性监督、创新监督机制在本质上仍属于民主党派的内部监督的范畴，不应纳入国家监察的范畴。

参考文献

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2．李立飞：《民主党派内部监督机制建设思考》，人民论坛网2016年12月27日．

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指导教师：王小鸿，中央社会主义学院统战理论教研部副主任，教授