二 如何保障权利：议会理性及其实现

按照“法无禁止即自由”的逻辑，非理性的立法以及对法律的粗暴实施都会压制自由。因此，自由的实现不仅要求议会理性立法，也要求政府和法院严格实施法律。

（一）通过内部与外部制约维持议会理性

在议会至上体制下，英国议会成为主权的承载者，掌握了几乎不受约束的权力。但是这并不代表议会可以为所欲为，它在行使权力时必须面对来自内部与外部的双重制约，从而维持立法的理性。

议会受到的内部制约是指，在“王在议会中”（King-in-Parliament）的主权结构下，国王、上议院和下议院分享权力，互相制衡，避免任何一方的意志居于绝对主导地位。在君主立宪制早期，上议院的大贵族“继续把持着国家政权”，“法案在下院通过后必须再经上院通过，否则就无法付诸实施”。^[22]国王的权势虽然已不复从前，但在议会中仍能产生实质影响。威廉和安妮在位期间，均行使过立法否决权。^[23]此时，国王还是行政系统的首脑，掌握实权。^[24]即便在内阁制形成后，国王也十分排斥政党染指内阁，试图实现对内阁的绝对控制。内阁大臣的任命及去留决定权都掌握在国王手中，并不需要议会多数的支持。^[25]受此影响，布莱克斯通借用亚里士多德的混合政体理论阐释英国的议会主权结构，认为英国政体吸收了民主制之大众美德、贵族制之智慧和君主制之力量三种政体形式的优势。在这种混合政体下，议会能够按照理性的方式行使权力，保障公民权利与自由。^[26]

在安妮女王之后，英国国王不再行使立法否决权。为避免内阁与议会的冲突，内阁开始根据政党力量的比重来组成。^[27]这扩大了下议院的影响力。进入19世纪，随着议会改革运动的开展，英国享有选举权的公民范围逐渐扩大，下议院的地位进一步提升。白芝浩（Walter Bagehot）指出，此时的议会下议院带有自私性、党派性和多边性，有必要对其进行制约。制约方式有两种：一是由内阁依据宪法惯例解散议会；^[28]二是依靠上议院防止民选的下议院陷入法国大革命那样激进的情绪，防止下议院因其党派性而受到非理性的控制。^[29]在白芝浩之后，戴雪在提出议会主权原则的同时指出它应当受到约束。这种约束“起于主权权力的本质”^[30]，要求主权者以小心谨慎的品格行使权力。具体而言，下议院、上议院和国王必须一致行动，如果有一部分不同意，议会命令便不合法。而且，议会的命令必须依照一定的格式和程序发出，否则也不能称为立法。^[31]

议会的外部制约主要来自公民的选举权。“光荣革命”之后，英国土地贵族长期控制议会席位。1832年，第一次议会改革运动开启了选举权扩张的大门，越来越多的公民可以凭借选票进入议会，议会在立法时不得不考虑是否会给自由造成不利影响。正是在这一时期，白芝浩从理论上阐述了自由与选举的关系。他认为，一个自由的政府应当是受其统治的人民可以自由选择的政府，一个完美的自由政府应当完全根据不同选民的选票来决定。^[32]戴雪则把主权分为政治主权和法律主权，认为它们分别属于国民和议会。两者的关系在于：一方面，议会应当妥善行使法律主权，让所立之法尽可能地获得国民的好感，“唯有在好感之上，政府得以建筑”^[33]；另一方面，下议院通过选票将普通民众的意志传达到议会，与作为议会内部限制的各要素结合，共同构成自由的屏障。

（二）管得最少的政府才是最好的政府

从罗伯特·沃波尔（Robert Walpole）开始，英国国王对内阁的控制在减弱，议会的影响力在增强。^[34]1868年，在自由党赢得选举之后，保守党领袖迪斯雷利（Benjamin Disraeli）未等新议会召开便主动辞职，开创了执政党在议会选举失败以后内阁应当辞职的先例，标志着英国责任内阁制的成熟。^[35]

在责任内阁制之下，政府成为议会意志的执行者。而且，此时的政府被视为对自由的最大威胁，管得最少的政府才是最好的政府。在经济领域，英国建立责任内阁制的过程恰逢第一次工业革命。受亚当·斯密（Adam Smith）和大卫·李嘉图（David Ricardo）经济理论的影响，英国开始实行自由放任的经济政策。政府在限制工时、改善工人工作环境以及提高卫生健康水平等方面的努力都被视为对私人财产权的侵犯。^[36]在社会领域，各种志愿团体、学校和医院等组织也反对政府职能的扩张，认为这会削弱它们手中的权力。在政治领域，英国两大政党即自由党和保守党均已完成向新型资产阶级政党的转型。到了19世纪下半叶，“在自由主义价值观的指导下，两党已没有实质性差别”^[37]，自由主义政策得以继续，政府的角色被限定在非常有限的范围内。以这一时期的实践为基础，戴雪提出关于政府角色的规范解读。他认为，法治原则要求排除任何形式的裁量权，因为授予公共机构裁量权就等于让官员们获得了专断的权力，如此一来，自由便不复存在。保障自由的有效方法则是将裁量权置于法律的严格控制之下。^[38]此外，法治原则还要求法律面前人人平等。如果政府官员违反了法律，应当和普通民众适用相同的法律程序并承担责任。^[39]由于违反法律也意味着违背议会意志，政府官员还要为此承担政治责任。戴雪的上述理论对英国实践产生了极为深刻的影响。政府实际上成为议会的传声筒，必须严格执行来自议会的立法指令，只有这样才被认为是对自由的保障。

（三）法院负责发现权利并捍卫议会意志

除了废除一些特权法院外，英国资产阶级革命没有对传统司法制度进行彻底变革，使得法院在君主制时代的主要功能得以延续下来。其中一个重要功能是，法官可以从历史悠久的普通法传统中发现和总结公民权利，戴雪视其为英国法治原则的基本内容之一。进入君主立宪制时代，议会处在权力金字塔的顶端。在原有功能的基础上，法院还负责监督政府忠实地实施议会立法，任何超出权限范围的政府行为都会被宣告无效。^[40]

综上所述，到19世纪末期，英国议会至上体制的权利保障逻辑基本形成。为防止公民权利受到立法侵犯，英国通过“王在议会中”主权结构下国王、上议院和下议院的内部制约，与来自选民的外部制约共同维持议会立法的理性，通过严格限定政府角色并借助行政法意义上的司法审查确保议会立法得到准确执行。同时也要看到，这套逻辑潜藏着不稳定因素。在议会内部，国王和上议院的实际影响一直在下降，下议院的地位则越发重要，三者之间难以维持动态的制约与平衡关系。在议会外部，选举资格扩张导致来自选民的非理性因素增加，有可能影响议会立法的质量。到了20世纪，这些不稳定因素持续发酵，给英国带去新的权利保障难题。