第三节 中国特色农村互助型社会养老逐步兴起和推广
一 互助养老逐步得到政府认可
自2008年河北省邯郸市肥乡县前屯村建立农村互助幸福院以来，农村互助养老正式引发社会关注和普遍讨论，此后在国家及各地政府推动下，各地先后展开互助幸福院、幸福大院等试点，至今已有10余年。在这段时间里，在国家有关社会养老的重要文件进行的农村养老部署中，均提出要发展互助型（式）养老，在2017年以后，亦出现了从设施建设向服务开展的转变。
2011年，国务院办公厅印发的《社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》提出：“在城乡社区养老层面，重点建设老年人日间照料中心、托老所、老年人活动中心、互助式养老服务中心等社区养老设施，推进社区综合服务设施，增强养老服务功能，使日间照料服务基本覆盖城市社区和半数以上的农村社区。”2012年，国务院明确提出现阶段要在农村探索推行新型农村互助养老模式。2016年，《民政事业发展第十三个五年规划》依然强调要大力支持农村互助型养老服务设施建设。
而到2017年，《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》则提出要大力发展农村互助养老服务；《关于加强农村留守老年人关爱服务工作的意见》提出要“充分发挥老年人组织、村民互助服务组织、社会工作服务机构作用”，“鼓励低龄健康老年人为高龄、失能留守老年人提供力所能及的志愿服务，探索建立志愿服务互助循环机制”。在2018年政府工作报告中，李克强总理提出要发展互助式社会养老。
在政府大力推动和社会自发行动的上下联动发展中，各地一直在探索互助型社会养老服务的多元创新，很多地区已经形成了较为成熟的互助型社会养老服务模式，少部分地区的农村进一步建立起了市/县/区级统筹的互助型社会养老服务体系。
二 农村互助型社会组织广泛存在和发展
我国乡土社会一直以宗族乡邻的非正式互助为主。新中国成立以后，宗族解体，村“两委”（村党支部和村民自治组织）成为自上而下建立的行政型互助组织，一些草根型的社会组织，如老年协会、各类合作社等亦以村民自组织的形式成长，在政府政策、资金支持和规范化管理之下，它们既是成员自助互助的团体，也是乡村治理的辅助力量。[18]而一些专业社会组织，如社工组织、公益慈善组织属于助人型/利他型社会组织，不在互助组织的范围之内，但其作用发挥需要依托互助组织，[19]同时其对互助组织又具有非常强的增权赋能作用，二者密切合作。从互助型社会养老的组织来看，村民自治组织和老年协会起到重要作用。
村民自治组织是农村互助组织的核心和主干。梳理来看，新中国成立之后，村级组织成为地方政府的下属机构，20世纪50年代的合作化和人民公社时期，合作社管理委员会、生产大队成为乡村的主要治理主体，呈现村社合一的形态。改革开放以后，广西罗城、宜山的一些农民自发组成了自治组织——村民委员会来进行村庄的组织和管理，取得了较好的效果，得到了中央领导的肯定。1987年，第六届全国人大常委会第二十三次会议颁布了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，从法律角度确立了直接民主形式的村民自治制度。
老年协会亦是农村互助组织的重要组成。1972年，全国第一个自发形成的老年群众组织在江西省兴国县江背人民公社高寨大队成立，是以“老人互助会”的形式存在，主要是帮助生活困难的老人家庭解决老人过世后的丧葬问题。随后，到20世纪80年代，河南、山西、福建、吉林、浙江等地相继成立老年人理事会、老年领导组、老人会、老年读报组等，主要负责处理农村生产生活中的移风易俗、红白事简办、纠纷调解，以及老年人文化娱乐、权益维护、互助共济等问题。自2000年以后，中国进入人口老龄化社会，政府正式开始主导推动老年人组织的建设。2001年11月，全国老龄工作委员会办公室“加强社区老龄工作座谈会”召开，会议指出加强和规范老年群众组织建设是推动城乡社区老龄工作开展的重要内容，并决定在北京、天津、辽宁、黑龙江、上海、江苏、福建、山东、湖北、云南等10个省（市），各选择1个区和1个县（市），利用1～2年时间，开展加强城乡社区老龄工作试点，规定试点单位的居（村）委会要成立老年协会。[20]2012年，全国老龄办下发《关于加强基层老年协会建设的意见》，规定老年协会是老年人自发组织、自我管理、自我服务的老年群众组织。2015年，全国老龄办、民政部联合下发《关于进一步加强城乡社区老年协会建设的通知》，提出要加大扶持力度，激发老年群众组织的活力，充分发挥其在养老服务、社区治理中的作用。2015年第四次中国城乡老年人生活状况调查数据显示，农村老年人参与老年协会的比例已经达到11.2%，按照这一比例计算，中国农村有超过1000万老年人已经加入老年协会之中。除老年协会以外，很多农村地区还成立了义工站、志愿服务协会、妇女组织、红白理事会等多类社会组织，“一班人马，多块牌子”（不少农村探索成立了社会组织联合会，进行统一管理）。一些专业社会组织进入农村，既依托老年协会开展活动，又活化老年协会，提高了老年协会自组织能力。
三 农村互助养老仍面临理论困境和实践难题
总结以往研究和实践，“人力”和“财力”是制约我国农村社会养老服务发展的两大核心问题。经济发展相对落后、青壮年人口外出打工、专业护理人员不足，决定了这些农村难以复制或发展像城市一样专业、规范、市场化和资本化运作的社会养老服务体系。2008年，邯郸市肥乡县前屯村建立了全国首家农村互助幸福院。它的运作特点为“集体建院、集中居住、自我保障、互助服务”，目的是解决子女在外务工、无人照顾、经济来源有保障、生活能够自理的农村空巢老年人的养老问题[21]。前屯村的这一做法取得了较好的养老效果和社会反响，此后在国家及各地政府推动下，河北、甘肃、山东、湖北、四川、广西、内蒙古等地区先后展开了互助幸福院试点。根据2015年民政部发布的《中国民政工作报告》，2014年我国政府共支持建设了3.33万个农村幸福院项目。
事实上，中国农村确实有发展互助养老的深厚土壤，在基层农村社区的自发组织以及政府的推动之下，一些农村地区也在不断探索发展以互助幸福院为代表的互助养老。然而，在没有对农村互助型社会养老进行清晰的实践总结、理论阐释以及顶层设计的情况下，农村互助幸福院在全国大范围、迅速推广的做法是值得商榷的。相关研究结果显示，不少互助幸福院面临选择性政策执行、数字式年度考核与乡村敷衍性应对等问题，[22]取得的实质性效果较小。笔者亦认为任何事物的发展都需要时间，并且遵循一定发展规律，盲目复制只是表面性的。这些地区仅仅将农村互助养老作为一种以硬件设施建设为主的养老模式，没有弄清楚推动农村互助养老的核心是全面激活农村社会守望相助的认知，将农村居民相互间零散的互助行为有效组织起来，调动起广大农村居民的团体性和积极性力量。
基于实践反思和组织基础，地方政府和不少农村将重心转向服务递送，尤其是2017年政府导向转变以来，各地对互助型社会养老服务的探索如星星之火燎原之势，在不少地区广泛展开。这些形式（模式）主要通过互助型社会组织发展互助型社会服务，是中观组织层面的，而非硬件设施或者广泛意义的个体间的相互帮助。这些模式也是本书力图展现的。
[1]党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出要坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化。2013年中央城镇化工作会议明确要求，要以人为本，推进以人为核心的城镇化，提高城镇人口素质和居民生活质量，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。李克强总理在2014年政府工作报告中进一步提出，要解决好现有“三个1亿人”问题。2014年3月中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，提出逐步使符合条件的农业转移人口落户城镇。2014年6月30日审议通过的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（国发〔2014〕25号），指出要着力促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。2015年2月经中央审议通过的《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》，提出取消暂住证制度，全面实施居住证制度，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。2015年12月14日中共中央政治局会议指出，要推进以满足新市民为出发点的住房制度改革，扩大有效需求。2016年1月1日起正式实施《居住证暂行条例》（第663号国务院令）。2016年2月23日习近平总书记对深入推进新型城镇化建设做出重要指示时，再次提出要“以人的城镇化为核心，更加注重提高户籍人口城镇化率，更加注重城乡基本公共服务均等化”。
[2]党的十八大提出，要推动城乡一体化发展，坚持和完善农村基本经营制度，依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》则明确了要赋予农民更多财产权利，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》和《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，进一步明晰了深化农村土地制度改革的要求。在完善农村土地承包政策方面，提出要稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。
[3]刘妮娜：《土地流转对中国农村老年人照料方式的影响》，《华南农业大学学报》（社会科学版）2017年第3期。
[4]周加来、于璐娜：《中国合作经济发展研究报告（2017）》，中国商业出版社，2017。
[5]《中国国土资源报》编辑部：《姜大明：国土资源工作要在乡村振兴中有更大担当》，《国土资源》2018年第2期。
[6]党的十九大做出了实施乡村振兴战略的重要部署，把“治理有效”列入乡村振兴战略的总要求。实现乡村振兴，需要建立健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的现代乡村治理体制，以自治增活力、以法治强保障、以德治扬正气。“三治”结合的乡村治理体系，体现了坚持党的领导、人民当家做主、依法治国的有机统一，体现了国家治理体系和治理能力现代化的价值，回答了乡村社会“治什么、怎么治”的问题，是对乡村治理各主体、各要素、各机制的统筹融合，有效激活了村民参与乡村治理的主动性和创造性，为乡村振兴，打造充满活力、和谐有序的乡村社会提供了强有力的制度保障。
[7]周铁涛：《村规民约的历史嬗变与现代转型》，《求实》2017年第5期。
[8]董欢、郭晓鸣：《新型城镇化与农业现代化：第一代农民工的转移取向及其多元影响——四川省调研数据的实证》，《人口与发展》2013年第6期。
[9]失能是指吃饭、穿衣、如厕、室内移动、洗澡、控制大小便等6项旨在维持生命持续条件的基本日常活动能力受损。
[10]张文娟、魏蒙：《中国老年人的失能水平到底有多高？——多个数据来源的比较》，《人口研究》2015年第3期。
[11]2009年我国提出探索建立“个人缴费、集体补助、政府补贴相结合”的新型农村社会养老保险制度，2012年底基本实现了农村居民的全覆盖。60岁以上的农村老年人享受至少55元/月的基础养老金。
[12]党俊武主编《老龄蓝皮书：中国城乡老年人生活状况调查报告（2018）》，社会科学文献出版社，2018。
[13]陈芳、方长春：《家庭养老功能的弱化与出路：欠发达地区农村养老模式研究》，《人口与发展》2014年第1期。
[14]党俊武主编《老龄蓝皮书：中国城乡老年人生活状况调查报告（2018）》，社会科学文献出版社，2018。
[15]姚兆余、张莉：《欠发达地区农村家庭养老的基本状况和社会动因——以安徽省绩溪县宅坦村为例》，《中国农史》2006年第4期。
[16]刘燕舞：《农村老年人自杀及其危机干预》，《南方人口》2013年第2期。
[17]《政治宣言》和《2002年马德里老龄问题国际行动计划》，https：//www.un.org/chinese/events/ageing/。
[18]甘满堂：《村民自治、组织发展与村级治理——以福建省乡村调查为例》，《福州大学学报》（哲学社会科学版）2007年第3期；邓燕华、阮横俯：《农村银色力量何以可能？——以浙江老年协会为例》，《社会学研究》2008年第6期。
[19]目前中国的相互保险、专业社会组织之所以发展不起来，很重要的原因就是没有人群基础。
[20]吴玉韶：《老龄工作实践与思考》，华龄出版社，2014。
[21]赵志强、杨青：《制度嵌入性视角下的农村互助养老模式》，《农村经济》2013年第1期；韩振秋：《浅析农村养老新模式——“互助养老”的特点》，《理论导刊》2013年第11期。
[22]赵志强：《农村互助养老模式的发展困境与策略》，《河北大学学报》（哲学社会科学版）2015年第1期。