2.1.2 政府资产定义和相关范畴的考察和界定
2.1.2.1 国家资产负债表中的政府资产定义
在SNA2008中，并未给出政府资产的直接定义，但给出了对资产的定义：“资产是一种价值储备，代表经济所有者在一定时间内通过持有或使用某实体所产生的一次性或连续性经济利益。它是价值从一个核算期向另一个核算期结转的载体”（联合国等编、中国国家统计局国民经济核算司等译，2012，第48页）。
其中，所谓经济所有者，是指“由于承担了有关风险而有权享有该实体在经济活动期间内运作带来的经济利益的机构单位”（联合国等编、中国国家统计局国民经济核算司等译，2012，第48页）。所谓经济利益，则是指“可以视为提供服务——例如投入生产的那些劳动和资本服务——的报酬，也可以视为获得货物服务——用于当期或未来的生产、消费或积累——的手段”（联合国等编、中国国家统计局国民经济核算司等译，2012，第35页）。
特别的，SNA2008中还提到“当政府代表整个社会拥有某实体的法定所有权时，代表整个社会的政府也享有其经济利益。这样，政府既是这些实体的法定所有者也是其经济所有者”（联合国等编、中国国家统计局国民经济核算司等译，2012，第48页）。
由此，可以认为国家资产负债表中的政府资产的定义为：政府资产是一种价值储备，代表政府在一定时间内通过持有或使用某实体所产生的一次性或连续性经济利益。
2.1.2.2 其他有关参考中的政府资产定义
按照前述概念界定的相关原则，除借鉴国家资产负债表外，还需多方面考察国内国外其他有关参考，进行全面对比和综合考虑。就政府资产负债表的构建而言，其他可资借鉴的资料主要包括：国际方面，国际货币基金组织（IMF）政府财政统计中的有关内容、国际政府财务会计准则的有关内容；国内方面，预算会计制度下的有关内容、《政府会计准则——基本准则》中的有关内容以及相关研究中的有关内容。
（1）IMF政府财政统计中的政府资产定义
IMF政府财政统计的主要资料是《政府财政统计手册》，目前最新的版本是2014版（以下简称“GFSM2014”）。这一经过最新修订的GFSM2014，与包括SNA2008在内的其他宏观经济统计手册和指南存在一致性。表现在对资产的定义方面，GFSM2014对资产的定义与SNA2008对资产的定义几乎完全一致：“资产是一种价值储备，代表经济所有者在一定时期内通过持有或使用某实体获得的一次性或连续性经济利益”（IMF，2015，第172页）。因此，IMF对政府资产的定义可以视作与国家资产负债表对政府资产的定义一致，不需考虑。
（2）国际政府财务会计准则中的政府资产定义
从影响的广泛性和代表的典型性角度考虑，在国际政府财务会计准则方面，本书主要选择国际公共部门会计准则（前文已述，即IPSAS）和美国联邦财务会计概念和准则（Federal Financial Accounting Concepts and Standards，以下简称“FFACS”）作为参考。前者由IPSASB制定，“正在为世界越来越多的国家所采用、趋同、协调或作为本国政府会计改革的重要参考”（国际会计师联合会编，2009，“出版说明”）。后者由美国的联邦会计准则咨询委员会（Federal Accounting Standards Advisory Board，以下简称“FASAB”）制定，是美国联邦政府采用的会计准则。这两者对政府资产负债表相关概念的定义、范畴等均做了详细的阐述和说明。
一些观点认为IPSAS很有参考意义，如“代表着公共部门主体财务报告领域的国际先进实务”（国际会计师联合会编，2009，“出版说明”）。而有些观点则不认同这一点，如美国著名的政府会计领域专家陈立齐教授（James L. Chan）认为IPSAS的参考意义有限，特别是对政府的特殊性考虑不足，因为它“基本上是对国际企业会计准则稍微修改而成的，美国政府会计准则得益于对企业和政府之间差异的严格考量”（陈立齐，2009，第3页）。基于此，对于本书来说，在参考IPSAS与FFACS时并没有预先的偏向性，而是以二者哪一个更加符合中国实际或更贴近本书需要为准。
IPSAS对资产的定义是“作为过去事项的结果而由主体控制，并且所带来的未来经济利益或服务潜能被预期会流入主体的资源”（IFAC，2010，p.30）。但对于“未来经济利益”和“服务潜能”的内涵，IPSAS是通过解释“包含未来经济利益”和“包含服务潜能”给出的。其中“包含服务潜能”一般是指资产并不是用来直接产生净现金流，而是用来根据主体的目标提供货物和服务；而“包含未来经济利益”正相反，一般是指资产用来产生净现金流量（IFAC，2010，p.32）。FFACS对政府资产的定义则较为简洁，认为资产是一项资源，该资源包含“由联邦政府所控制的经济利益或者服务”（FASAB，2010，p.184）。比较可知，二者对政府资产的定义都包含了一个关键要素，即“控制”。
IPSAS对“控制”的解释是通过对“控制一项资产”的解释来给出的，认为当某一主体在实现其目标时能够使用一项资产，或者能够从这项资产当中获得利益；同时，该主体还能排除或制约其他主体从该资产中获利之时，就产生了对这一项资产的控制（IFAC，2010，p.684）。并强调排除或制约其他主体从该资产中获利的能力，是将一项主体的资产从所有主体都能够从中获利的公共产品中区分出来的基本要素（IFAC，2010，p.692）。
FFACS对“控制”的解释是通过对“由联邦政府控制”的解释给出的，包括非常丰富且详细的内容。由于其内容和内涵既十分重要又太过丰富，为了尽量少损失原始信息且尽量少造成不恰当的观点引导，以使得不同层次、不同需求的读者都能获取尽可能多的所需信息，这里我们不加任何改变和说明地将FFACS对“控制”的解释的部分翻译出来，具体如下（FASAB，2010，pp.187-189）。
1）一项资产的第二个本质特征是“控制”，是指联邦政府能够获取一项资源中所包含的经济利益或服务，并且能够禁止或制约其他主体对这些经济利益或服务的要求权。政府有可能并未主动运用控制。然而，一旦政府具备了运用控制的能力，那么对应的资源就是政府的一项资产。
2）在运用对经济利益或服务的控制中，依赖于资源的类型，政府可能持有该资源，交换该资源，使用该资源以获得现金、现金等价物、商品或服务，为其他主体对该经济利益或服务的使用要求一个价格，或使用该资源来清偿负债。
3）许多资源都受到某种法律约束或其他外部约束，比如公共土地受到“保存要求”的限制。这些对资源使用的限制并不会使得政府对这些资源包含的经济利益或服务的控制失效。
4）联邦政府对包含于一项资源中的经济利益或服务的要求权的控制，通常来源于法律权利，且可能被地契、合同、占有物或其他保护政府利益的手段所证实。然而，一项权利的法律强制性并不是建立对经济利益或服务的要求权的先决条件，因为政府可能能够以其他方式实行控制。
5）一项资源的占有（权）或所有权通常涵盖对包含于该资源中的经济利益或服务的要求权的控制，但这并不是全部的情形。反之，对要求权的控制是一项资产的一个本质属性，而占有（权）或所有权不是。例如，政府可能批准另一个主体充当自己的代理机构，对代售商品实现物理占有但（政府）保留接收相应销售获利的权利。该商品是政府的一项资产，因为政府控制了对包含于该商品中的经济利益的要求权。代理机构虽然有着对该商品的物理占有，但它不是该代理机构的资产，因为该代理机构并未控制对相应经济利益的要求权。同样，通过租约安排政府可能控制它自身并不所有的资源中所包含的经济利益或服务的要求权。
6）有时，联邦政府不能控制它自身从一项资源中获得的经济利益或服务，因为它不能禁止或制约其他主体（对该经济利益或服务）的要求权。在这种情况下，该资源就不满足作为联邦政府一项资产的定义。公共物品是一个例子。公共道路为使用它们的主体提供经济利益。然后，这些主体仅仅是有能力去控制对它们的使用，或通过使用通行费或其他限制来制约其他主体对它们（公共道路）的使用。类似的，自然资源，比如空气和水，当联邦政府仅仅同其他主体一起拥有对它们（指空气和水）的一般要求权时，它们（空气和水）就不满足作为联邦政府一项资产的定义，哪怕政府已经承担了成本以帮助清洁环境。
7）联邦政府从现金或信用交易中获得其他的大多数资源。政府可能以同其他资源相交换的方式，或者以同一项转移资源的义务相交换的方式，或者以未来提供服务的方式获得资源；或者资源可能产生于政府对权力的运用，例如征税、惩罚、罚款和没收财产。政府资源也可能通过积淀或发现这样的事项产生。
8）在正常的定义和本质特征中隐含的是，导致政府有能力控制对包含于一项资源中的经济利益或服务的要求权的事项必须已经发生。政府未来获得一项资源的意图或能力不会创造出一项资产。为了让一项资源能算作一项资产，政府必须已经获得该资源，要不然政府就必须已经获得对该资源所包含的经济利益或服务的要求权并排除其他主体的（相应）要求权。例如，政府征税权力的微小存在不是一项资产，因为在政府已经通过实际行动来运用那种权力，并且通过应税事项的完美达成拥有对经济利益的要求权之前，没有事项发生去创造资源，并且没有导致政府在提供项目和服务中能够控制且使用的经济利益产生。一旦获得，一项满足资产定义的资源就会一直作为一项资产，直到政府将它转移给另一个主体或者将它用完，或者直到一些其他事项或情况破坏了之前包含于该资源的经济利益或服务，或者直到去除了政府获取它们（指之前包含于该资源的经济利益或服务）并禁止或制约其他主体的要求权的能力。
上述内容中，最关键之处在于，对于一项包含能在未来使用的经济利益或服务的资源来说，只有当主体（即联邦政府）既能够获得这些经济利益或服务，也能够拒绝或制约其他主体（即联邦政府以外的其他主体）对这些经济利益或服务的使用（许可），即这两个特征同时具备时，这样的一项资源才是联邦政府的资产（FASAB，2010，p.185）。显然，IPSAS和FFACS对政府资产的定义虽然在内容表述上有所不同，但二者定义最核心的部分区别不大，事实上都强调了主体对资产所包含经济利益或服务的可获得性和可排他性，故二者对政府资产的定义是基本一致的。基于此，以下同时提到二者时，合称“国际准则”；相应的，二者对政府资产的定义合称“国际准则资产定义”。
（3）国内预算会计制度下的政府资产定义
在国内，无论新旧预算会计制度，都没有直接对政府资产做出定义，而是分散对总预算会计资产、行政单位资产和事业单位资产进行定义。
对于总预算会计，资产是指“政府财政占有或控制的，能以货币计量的经济资源”（财政部，2015a）。
对于行政单位，资产是指“行政单位占有或者使用的，能以货币计量的经济资源”。其中，占有是指行政单位对经济资源拥有法律上的占有权。并且由行政单位直接支配，供社会公众使用的政府储备物资、公共基础设施等，也属于行政单位核算的资产（财政部，2013）。
对于事业单位，“资产是指事业单位占有或者使用的能以货币计量的经济资源，包括各种财产、债权和其他权利”（财政部，2012）。
（4）国内政府财务会计准则中的政府资产定义
按照《政府会计准则——基本准则》，国内政府财务会计准则中的政府资产是指“政府会计主体过去的经济业务或者事项形成的，由政府会计主体控制的，预期能够产生服务潜力或者带来经济利益流入的经济资源”（财政部，2015b）。
其中，服务潜力是指政府会计主体利用资产提供公共产品和服务以履行政府职能的潜在能力；经济利益流入表现为现金及现金等价物的流入，或者现金及现金等价物流出的减少。
（5）国内相关研究对政府资产的定义
国内相关研究涉及政府资产定义的较少。除了前述李扬等（2012a）的定义外，黎旭东（1998）认为政府资产与财政分配和再分配有关，是由两次分配的结果所形成的资产。殷士浩和刘小兵（2004）认为政府资产就是国有资产。张媛（2006）认为，含有服务潜能是政府资产的特征，政府资产是包含有服务潜能的资源，且由政府拥有或控制。黄赟（2007）同样认为具有服务潜能是中国政府资产的主要特征之一，另一个特征则是由政府管理或控制。
2.1.2.3 对各种政府资产定义的比较
综上可知，国家资产负债表下对资产的定义，以及可以合理衍生出来的对政府资产的定义，与国际准则对政府资产的定义较为相似，但内涵和范畴略窄。主要体现在两个方面：一是国家资产负债表下政府资产定义中的经济利益，比国际准则资产定义中的经济利益和服务（潜能）的范畴小一些，只涵盖后者定义中的经济利益和服务范畴的一部分；二是国家资产负债表下的政府资产定义，只强调了主体（即经济所有者）对经济利益的可获得性，而没有强调主体对经济利益获得的可排他性，更没有强调对这二者的同时满足。由此可见，国家资产负债表下政府资产的定义，无论是内涵还是范畴，都包含在国际准则资产定义之中；换句话说，国际准则资产定义包括国家资产负债表下的政府资产定义。基于此，接下来的讨论以国际准则资产定义为基础进行。
先比较国内预算会计制度下的政府资产定义与国际准则资产定义。由内容及表述可知，修订后的国内预算会计制度下三个资产的定义（总预算会计、行政单位和事业单位）与国际准则资产定义形式上虽仍有所不同，但内涵更加接近。其中，总预算会计的资产定义提及控制，行政单位和事业单位资产定义中的“占有和使用”可以被理解为控制的一种形式。并且，这三个定义依然都没有包含服务（潜能），涵盖范围较国际准则资产定义窄。因此，国内预算会计制度下的政府资产定义也可以包含在国际准则资产定义中。
国内政府财务会计准则中政府资产的定义与IPSAS和FFACS的定义最为接近，都强调了控制、经济利益和服务潜能，特别是强调了控制这一政府资产定义的核心内容。但《政府会计准则——基本准则》下的定义并未对控制做出进一步解释。基于此，同样可以认为国内政府财务会计准则中的政府资产定义包含在国际准则资产定义之中，因为易见它对控制的理解不会超出国际准则资产定义中控制的内涵。
国内已有研究对政府资产的定义比较不统一，既有与国际准则资产定义相差较远的定义（黎旭东，1998；殷士浩和刘小兵，2004），也有与国际准则资产定义较为接近的定义（张媛，2006；黄赟，2007）。不过综合来看，国内已有研究对政府资产的定义，大多数也可以包含在国际准则资产定义中。
综上所述，本书认为应当以国际准则资产定义为基础，结合各方面参考和中国实际，来界定中国政府资产的定义和内涵。
2.1.2.4 本书对政府资产定义的界定
由国际准则对政府资产的定义，可以发现政府资产具有四个基本要素。一是资源，二是主体，三是控制，四是经济利益或服务（潜能）。在这四个要素中，资源是定义的中心词，即所有定义的落脚点最后都落在“资源”上，可见，一个对象要具备成为政府资产的可能性，首先必须是一项资源才行。由此，可以确定本书对政府资产定义的一个基本点就是资源。
再考虑主体。中国政府资产的主体自然是中国政府无疑，但不能仅仅到此为止。因为中国政府本身的构成非常复杂，不仅有可能作为政府资产主体的各个部门、单位、机构数量种类众多且相互间的关系层层叠叠、难以梳理清楚，而且对于其中许多单位或机构是否应当作为政府资产主体考虑，存在争议。特别是在中国，“政府”这个范畴的大小并不确定，在不同背景或语境下，“政府”的含义不同。因此，在对中国政府资产定义的界定中，必须对作为主体的“中国政府”这一概念的内涵做进一步详细的考察。
考虑国际准则资产定义，尤其是较为详细的FFACS定义中对主体的解释。FFACS认为整个联邦政府是一系列主体的最终集合，这些主体可以是一个组织或附属组织，也可以是一个项目。特别的，如果将一些组织排除在主体的范围之外，就会导致联邦政府财务报表反映的信息不完整或者产生误导性，因为这些组织往往与联邦政府之间具有重要关系，所以它们也应当包含在联邦政府这一最终集合中。并且，无论是作为最终集合的联邦政府，还是其中的各个主体，都可以作为所谓的报告主体（FASAB，2010，pp.87-90）。可见，FFACS对政府资产主体的定义同时考虑了整个联邦政府这一最终集合，以及最终集合的各个组成部分两个层面。基于此，对中国政府资产的主体也应当分别从整体和具体两个层面进行考虑，即中国政府资产整体主体及中国政府资产具体主体（以下分别简称“整体主体”和“具体主体”）。前者可以视作后者的最终集合，因此对中国政府资产主体内涵的解析就集中于对具体主体的讨论。
基于现实，本书对具体主体的讨论通过综合两个领域的已有制度来进行，即政府财务会计领域的《政府会计准则——基本准则》，以及国民经济核算领域的中国现行国民经济核算体系——《中国国民经济核算体系（2016）》（以下简称“中国SNA2016”）（国家统计局，2017），因为这两个制度体系最贴近政府资产负债表，也最全面地涵盖了可能会被纳入具体主体范围的各种各类主体。
一般而言，《政府会计准则——基本准则》中的主体相关规定，应该涵盖所有可能的具体主体。但正如前文所述，当前中国政府财务会计制度体系尚未完全建立，许多关键之处仍需要改进，而《政府会计准则——基本准则》中关于主体的内容正属于需要改进的这一类，未能涵盖所有可能的具体主体。
具体而言，由前述《政府会计准则——基本准则》对政府资产的定义可知，该准则下政府资产主体就是“政府会计主体”。而“政府会计主体”是“各级政府、各部门、各单位”的统称，其中“各部门、各单位”是“指与本级政府财政部门直接或者间接发生预算拨款关系的国家机关、军队、政党组织、社会团体、事业单位和其他单位”，但“军队、已纳入企业财务管理体系的单位和执行《民间非营利组织会计制度》的社会团体，不适用本准则”（财政部，2015b）。这里，军队性质特殊，可以暂时不予考虑。但是已纳入企业财务管理体系的单位和执行《民间非营利组织会计制度》的社会团体，以及不“与本级政府财政部门直接或者间接发生预算拨款关系”的“其他单位”等，是否纳入具体主体范畴值得商榷。因为，一方面，《政府会计准则——基本准则》确定政府会计主体的标准不明，即没有明确说明为什么将这些主体纳入政府会计主体而将其他主体排除出政府会计主体，最多只能将是否存在预算拨款关系理解为一个笼统的标准；而无论是国际政府财务会计准则，还是国民经济核算体系，都有明确且详尽的关于如何判断是否纳入主体范围的标准。如果按照这两者的标准，《政府会计准则——基本准则》中对主体的归纳会有不同的结果（详见下文分析），这表明《政府会计准则——基本准则》与国际准则有一定差异，哪个更符合中国实际显然需要更深入的分析。由此也可看出，缺少充分的判断主体标准是前述《政府会计准则——基本准则》需要改进完善的地方之一。另一方面，直接将政府会计主体套用成政府资产主体，也可能存在一定问题。此外，“其他单位”的具体内涵不明，《政府会计准则——基本准则》采用这样的阐述应该是为了不遗漏可能的主体，故也有必要对它所明确提到的“国家机关、军队、政党组织、社会团体、事业单位”之外的其他类型单位做进一步分析，以提高本书判断哪些主体应当纳入具体主体的全面性和准确度。
观察《政府会计准则——基本准则》明确提到的几类主体可以发现，除了国家机关和军队外，政党组织、社会团体、事业单位等，都是或可视同非营利机构（NPI）的。根据SNA2008，归入广义政府部门的NPI是由政府单位控制的非市场NPI（联合国等编、中国国家统计局国民经济核算司等译，2012，第91页）。而判断一个NPI是否被政府所控制，应考虑五个控制标志中的一个或多个：一是官员的任命，二是授权文书的其他条款，三是合约安排，四是资金来源状况，五是风险暴露。总的来说，某个NPI被政府控制，需要政府单位对此NPI的总体政策或规划具有决定能力。这与FFACS设立的将对财务报告完整性等具有重要意义的组织不包含在报告主体之中的6个指示性标准有一定的相似性（FASAB，2010，pp.89-90）：一是相关组织行使了征税、罚款等政府的主权权力来实现联邦职能，二是相关组织归联邦政府所有，三是报告主体管理或控制相关组织，四是相关组织执行联邦任务，五是相关组织决定某些影响接受联邦政府提供服务者之事项的结果和安排，六是报告主体同相关组织建立并维持信托关系。
显然，上述二者都比《政府会计准则——基本准则》仅仅考虑笼统的预算拨款关系标准要合理得多，也更加符合中国以社会主义公有制为主体的现实。这二者在内涵上较为接近，但国民经济核算体系的标准只是用于判断某个主体是不属于广义政府部门，与判断某个主体是不是政府资产的主体还有一定的距离；而FFACS的标准则更加接近于判断某个主体是不是政府资产的主体。因此，本书主要以FFACS的标准为基础，并结合SNA2008的五个标准，来重新判断各类相关主体是否应当纳入具体主体。并且，出于全面性和深入性考虑，本书不仅以《政府会计准则——基本准则》中的主体作为考察对象，而且将中国SNA2016中的相关主体也纳入考察范围。
先考察《政府会计准则——基本准则》中的相关主体。依前述，需要考虑已纳入企业财务管理体系的单位、执行《民间非营利组织会计制度》的社会团体，以及不“与本级政府财政部门直接或者间接发生预算拨款关系”的“其他单位”等。
就社会团体而言，其中有一部分是使用行政编制或事业编制、由国家财政拨款的；还有一部分，相关部门直接确定其工作任务、机构编制和领导职数等（中央政府门户网站，2005b）。对照前述FFACS和SNA2008标准，这两部分社会团体或者符合FFACS中第二至第六的五个标准，或者符合FFACS中第三、第四、第五这三个标准和SNA2008中第一、第五这两个标准，而与它们执行什么样的会计制度并无关联，故应当属于具体主体。其他社会团体则不是非常符合上述的六个标准。因此，本书认为，与本级政府财政部门直接或者间接发生预算拨款关系的社会团体，以及相关部门直接确定其工作任务、机构编制和领导职数（官员任命）等方面中的一个或多个方面，或者能够影响这一个或多个方面的确定的社会团体，都应当被归属为具体主体。
同理，对于已纳入企业财务管理体系的单位，以及不“与本级政府财政部门直接或者间接发生预算拨款关系”的“其他单位”，如果这些单位如FFACS第三条标准所述那样，受到有关部门的管理或控制；或者，如第四条标准所述那样，执行政府任务，甚至直接、间接地或事实上行使部分政府职能；以及，如SNA2008标准所述那样，某种程度上表现出政府单位对一个NPI的总体政策或规划具有决定能力，如单位官员的任命受政府单位影响等，那么即使不存在与财政部门之间的预算拨款关系，这些单位也有比较充分的理由被纳入具体主体的范畴之中。
再考察中国SNA2016中的相关主体。这些主体主要来自两个部门，即广义政府部门和为住户服务的非营利机构（NPISH）部门。前者主要包括党政机关、群众团体、事业单位、基层群众自治组织等。主要职能是利用以征税和其他方式获得的资金向社会和公众提供货物和服务；通过转移支付，对社会收入和财产进行再分配；从事非市场性生产（国家统计局，2017，第9页）。后者主要包括宗教组织，各种社交、文化、娱乐和体育俱乐部，以及公众、企业、政府机构、非常住单位等以现金或实物提供资助的慈善、救济和援助组织等，是从事非市场性生产、为住户提供服务、资金主要来源于会员会费和社会捐赠且不受政府控制的非营利机构（国家统计局，2017，第9～10页）。
比较而言，中国SNA2016中广义政府部门下的党政机关、事业单位等主体，与《政府会计准则——基本准则》下的国家机关、政党组织和事业单位等主体，在范畴上应是基本一致的。这些主体被纳入具体主体基本无争议。
中国SNA2016中广义政府部门下的群众团体，内涵并未得到详细阐明，是一个比较模糊的概念。按照中共中央组织部、人事部《关于印发〈工会、共青团、妇联等人民团体和群众团体机关参照〈中华人民共和国公务员法〉管理的意见〉的通知》（组通字〔2006〕28号），“工会、共青团、妇联等使用行政编制或由中央机构编制部门直接管理机构编制的人民团体和群众团体机关参照公务员法进行管理”。这里的人民团体和群众团体是混为一体而谈的，没有进行区分，一共包括21家机构。而按照中编办网站上的信息，中央编办管理机构编制的群众团体机关则有22家（中国机构编制网，2019），与前者相比多了1家，即中华全国工商业联合会。照此理解，中国SNA2016中广义政府部门下的群众团体很可能是指中央编办管理机构编制的那22家群众团体[1]，那么中国SNA2016中广义政府部门下的群众团体应当就包含在《政府会计准则——基本准则》下的（与本级政府财政部门直接或者间接发生预算拨款关系的）社会团体之中。这样，除了基层群众自治组织等主体，中国SNA2016中广义政府部门下的主体都应该归属于《政府会计准则——基本准则》中的政府会计主体范畴，也就应当归属于具体主体。
而中国SNA2016中广义政府部门下的基层群众自治组织等主体，与《政府会计准则——基本准则》下的（与本级政府财政部门直接或者间接发生预算拨款关系的）其他单位，在范畴上或有重合之处。因为，依前述，中国SNA2016中广义政府部门的主要职能是利用以征税和其他方式获得的资金向社会和公众提供货物和服务；通过转移支付，对社会收入和财产进行再分配；从事非市场性生产。当前的基层群众自治组织中许多确实从事非市场性生产，有些则利用以各种方式获得的资金向社会和公众提供货物和服务；同时，就归属于广义政府部门的事实也可知，在SNA标准中这些自治组织是受政府控制的。由此，一定程度上可以表明，《政府会计准则——基本准则》下的（与本级政府财政部门直接或者间接发生预算拨款关系的）其他单位，其中应当全部或部分包含中国SNA2016中广义政府部门下的基层群众自治组织等主体。
中国SNA2016中为住户服务的非营利机构部门中的各类主体，包括宗教组织，各种社交、文化、娱乐和体育俱乐部，以及公众、企业、政府机构、非常住单位等以现金或实物提供资助的慈善、救济和援助组织等，虽然被排除在广义政府部门之外，并被认为不受政府控制，但是，一方面，中国SNA2016中并没有明确说明这些主体被判断为不受政府控制的原因，也没有提供相关标准，是否确实不为政府控制难以判断；另一方面，即使这些主体确实不受政府控制，也并未彻底排除它们作为政府资产主体的可能性，如果符合FFACS的六个标准中的一个或多个，依然有理由从政府资产主体的角度将之归入具体主体范畴。例如，按照2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》，考虑到该方案规定的“2017年在更大范围试点，通过试点完善相应的体制机制后全面推开”的时间点距今甚近，已经完成与行政脱钩的主体是否确实消除了原来受到的行政影响，仍是未知之数。如果仍存在某种程度的影响，则它们依然可能满足中国SNA2016标准中的一个或多个，可能性较大的是第一、第三和第五条标准；或者满足FFACS标准中的一个或多个，可能性较大的是第三、第四和第五条标准。进一步的，按照前述概念界定相关原则，本书认为中国SNA2016下为住户服务的非营利机构部门中的各类主体，仍应当按照主体的官员任命是否由政府单位决定或受其影响；以及是否执行政府任务、实现政府目标，甚至直接、间接地或事实上行使部分政府职能的标准来确定是否将之纳入具体主体。
还有几个问题需要说明。首先，中央银行不在本书界定的具体主体中，主要考虑四点，一是在国家资产负债表和国民经济账户体系中，中央银行未被归入广义政府部门。二是在政府财务会计制度较成熟的美国，央行也不是政府会计主体。三是中央银行作为货币当局本身具有特殊性，如果将它作为具体主体考虑，那么许多资产负债关系可能会被混淆，甚至模糊化。四是在前三点的基础上，对于中央银行的资产，可以分类处理：属于行政事业单位资产范畴的央行资产，其主体可以看作中国政府整体；属于货币当局的资产，可以在政府资产负债表的附注中予以反映。
其次，中国SNA2016中依然找不到关于社会保障基金的内容，而国家资产负债表中对此有两种处理方法：一是全部单独放在一个子部门中表示，二是与相应的政府层级相应表示（联合国等编、中国国家统计局国民经济核算司等译，2012，第91页）。考虑到中国实际，本书将地方社会保障基金分别归入相应各级政府中，而将全国社会保障基金作为单独的主体处理。
再次，需要强调政府资产不一定有对应的具体主体，这也是本书分整体和具体两个层面界定中国政府资产主体的最主要原因。典型的例子是国有企业的国有资产，它属于中国政府资产应当没有疑问，但是作为其具体主体的国有企业，完全不适合作为政府资产主体来考虑。此时，就必须将国有企业国有资产的主体看作中国政府整体，即中国政府资产整体主体，如此才能够解决这一矛盾。
最后，关注控制以及经济利益或服务（潜能）。显然经济利益或服务潜能是比较全面的提法，《政府会计准则——基本准则》也采取这一提法。至于控制，依前述，是国际准则资产定义中的核心要素，且可以包含如拥有、管理或占用等资产定义中的其他相关描述，因此本书界定的中国政府资产定义也采用控制标准，核心内涵就是可获得性和可排他性，即对于一项资源所包含的经济利益或服务潜能，中国政府既能够获得它们，又能够制约其他主体获得它们。这样既比较全面，又可以规避诸如政府是否有权拥有资产或政府是否具有国有资产所有权等涉及所有权的问题。
综上，本书将政府资产定义为：由中国政府控制的包含经济利益或服务潜能的资源。其中，中国政府这一主体包含整体主体和具体主体两层含义，前者是后者的集合。后者可分为两大类，一大类是党政机关，使用行政事业编制和（或）经费来源主要是国家预算拨款的事业单位、社会团体、基金会、（可能存在的）基层群众自治组织等单位。另一大类是，不属于前一大类，但满足以下4个条件中的一个或多个的各种主体：（1）官员或主要官员任命由政府决定或受其影响；（2）执行政府任务或实现政府目标；（3）直接、间接地或事实上行使部分政府职能[2]；（4）除前三者外，能够被证明政府单位对其总体政策或规划具有决定能力。后者包括社保基金，但不包括中央银行。控制是指中国政府能够从相应资源中获得经济利益或服务潜能，同时能够制约其他主体获得相应的经济利益或服务潜能。