第二节 关键问题

本项研究在农业现代化背景下讨论基层政府职能，一方面关注实践层面农村基层丰富多样的探索，另一方面在理论层面讨论问题的基点更为具体、更加突出中国的问题背景，理论结论更富有建设性，其实践价值亦不再依赖于自上而下的政治与行政体制改革。从理论上看，本项研究以农业现代化等农村基本问题为切入点讨论基层政府职能，把政府职能分析与对中国经济社会的分析结合起来，对中国公共行政实践进行理论总结与升华，有利于推动政治学理论的本土化。从实践上看，基层政府职能履行情况人民群众感受最为深切，基层政府职能合理定位和正确履行是政府良政与国家善治的基石之一，本项研究为基层政府职能定位提供有益信息，有利于推动公共管理变革和政府职能优化。理论应在实践中得到检验和修正，而丰富的实践也应得到理论概括和升华，基层政府职能研究不仅要讨论基层政府应该做什么、能够做什么和实际上做了什么，还要充分辨析制度和体制的角色与力量，关注各类经济社会机制是如何发挥作用的。由于农村基层干部群众关系曾一度紧张，政令不出中南海的现象也时有发生，对既成问题归因或过往政策的评估就应更加谨慎的区分政策问题与政策执行问题，因此，基层政府职能问题的分析还不得不关涉政治与行政。但由于中国地区发展差异巨大，不同地方也有不同的实践，本项研究无法涵盖所有的基层实践，而政府职能分析的视角众多，该项研究仅为政府职能问题研究的一个标本，既不奢望统摄政府职能理论，也不希求解决全部实践问题。

农业现代化是不可逆转的趋势，政府包括基层政府或适应这一趋势或加快这一进程。农业现代化进程中的基层政府职能研究有两种路线，其一，农业现代化作为一个历史趋势，基层政府如何适应这一趋势，即农业现代化进程对基层政府职能及其履行产生了怎样的影响，以此为核心理论问题，产生出一系列派生的理论问题，包括农业现代化对基层政府职能将会产生什么样的影响、已经产生了什么样的影响、基层政府在农业现代化趋势的影响下应如何实现职能转变等一系列问题，该研究路线主要侧重于社会历史变迁的分析，主要是一种描述性和解释性的理论分析；其二，农业现代化作为社会主义现代化建设的重要目标之一，基层政府作为现代化建设的重要参与者如何促进农业现代化目标的实现，即基层政府为促进农业现代化建设应履行怎样的职能，以此为核心理论问题，产生一系列派生的理论问题，包括农业现代化建设有哪些阻碍因素和促进因素、基层政府应如何克服这些阻碍因素和利用促进因素、当前中国农业现代化建设中基层政府扮演了什么样的角色、为进一步促进农业现代化建设基层政府应怎样转变职能等，该路线关心实践问题，是一种应用研究。由于第一种研究路线侧重于考察现代化的影响，主要把基层政府当作农业现代化的被动适应者，一方面，在中国，农业现代化相对滞后，其影响尚未充分显现，另一方面，现代化的影响是全方位的，其中最为重要的是对人们生产生活方式的影响，仅仅关注现代化对基层政府的影响，其理论意义和实践意义均不大，本项研究定位为应用型研究，采用第二种研究路线，重点考察基层政府在促进农业现代化进程中应扮演的角色和发挥的功能。要厘清农业现代化进程中“基层政府应该做什么”不仅要理解中国政治经济体制及其变革，而且必须客观判断农业现代化及其发展条件。要对“基层政府愿意做什么”、“基层政府能够做什么”进行判断必须对基层政府本身的特性有充分的了解。“基层政府正在做什么”则是一个事实判断问题。因此，本项研究的主要分析要点包括农业现代化及其发展条件、基层政府的特性、中国行政体制与经济体制改革等三个方面。

一 农业现代化及其发展条件

现代农业是与传统农业相对的概念，传统农业是一种处于特殊均衡状态的农业，在这种均衡状态中技术状态保持不变、持有和获得收入来源的偏好与动机保持不变，边际生产力与接近于零的纯储蓄保持一种均衡，农民用的农业要素是自己及其祖辈长期以来所使用的，而且在这一时期内没有一种要素由于经验的积累而发生明显的改变，也没有引入任何新农业要素，农民所使用的农业要素只是这个社会中世代农民所知道的。[1]农业现代化过程就是现代农业不断发展的过程，综合表现在农业效率包括土地生产率和劳动生产率及资本回报率的不断提高，具体体现在农业科技、农业组织、生产和管理方法的不断改进。农业现代化的发展就应打破传统农业的特殊均衡，不断引入新技术、新产品、新方法和新的生产资料，重构人们对农业的认知，使农业重新充满活力。因此，农业现代化发展应具有相应的技术条件、组织条件、人力资本及基础设施等。农业现代化，农业是本体，农民是主体，农村是载体，农业现代化必须要处理好“本体、主体、载体”之间的关系，实现“三体共化”，本体是核心，主体是关键，载体是基础。[2]农业现代要求农业发展、农民富裕、农村繁荣，农业现代化亦是一个“三农问题”不断得以解决的过程。

农业技术是人们在生产生活中积累的有关农业生产经营的知识、经验、技巧的总称，在过去相当长的传统农业时期，农民在农业生产实践中积累的经验和技巧在农业生产中发挥着举足轻重的作用，是农业技术的主体，然而，随着现代科学技术的发展，农业技术的发展逐渐摆脱了对直接生产实践的过分依赖，科学知识对农业技术发展日益重要。农民的经验积累虽然也对现代农业科技具有积极促进作用，但现代农业技术更多地依靠科学知识及其相应的生物化学等试验，农业技术的更新速度大大超过了农民经验积累的速度。现代农业是利润导向型农业，追求劳动回报和资本回报，农民在农业生产经营中既是劳动者也是资本投入与运营者，农民的效用最大化体现在劳动强度、劳动回报、资本回报之间的有效平衡，随着农民收入水平的提高和生活水平的改善，降低劳动强度对农民来说意味着更高的效用，因而农民日益重视通过运用相应的技术和工具改善劳动条件。当前农业机械、生物技术和化学技术日益发展，大大改善了农业生产条件、促进了农业生产效率的提高。

现代农业是市场导向型农业，经营与生产同等重要。最典型的农业经营组织是家庭，在农业人口占总人口比例较高、劳均耕地面积较少、农业技术水平不高、农业生产过程标准化程度不高的情形下，家庭组织在解决农业生产积极性、劳动监督与管理等方面具有显著优势，但随着工业化和城镇化进程的不断深入，农业人口逐渐减少，劳均耕地面积随之增加，农业技术的发展，农业生产过程标准化逐渐成为可能，家庭组织的优势逐渐丧失。相反，在社会化大生产的条件下，家庭农业组织则面临着小生产与大市场的矛盾，家庭生产经营存在小、散、弱等局限。生产规模过小，虽然在提高土地生产率上有一定的优势，但难以产生规模效应，劳动生产率低下，正因为劳动生产率低下，又导致农业兼业化和边缘化，农村青壮年劳动力大量外出务工经商，农村空心化，农业主要由机会成本较低的老年人经营。农户分散经营，既无力进行先进的农业技术改造，也无法在市场中提高议价能力，从而使家庭经营无力抵御市场风险；小规模分散经营使农业处于自然风险和市场风险的双重风险中，加剧了农业的本身的弱质性。只有构建完整的农业产业体系，建立适应现代农业的现代农业组织，摆脱小、散、弱状态，才能使农业获得持续发展的动力。

现代农业需要引入现代农业生产要素，运用现代科学技术，然而，新要素和新技术的使用和采纳除了农业生产经营者本身的科学意识、市场意识及其相应的科学技术运用能力外，更需要进行相应的基础设施建设。首先，没有基本的农田水利基础设施，农业给排水现代灌溉技术无法运用，抗旱、防涝无法有效实施。其次，农村交通等基础设施落后将直接影响农业生产资料的价格和农产品的市场投放能力。一方面，由于交通不便，农业生产资料在流通环节所占费用过多，直接导致农业生产资料价格偏高，另一方面，由于交通不便，农产品难以有效联系外部市场，农产品的市场投放能力将受到极大限制。再次，农村信息基础设施落后一方面会制约农民科学技术的学习和培训，一些有效的农业科技难以较快地推广，另一方面会导致农民无法及时有效地获得市场信息，丧失一些宝贵的市场机会。最后，农村基础设施的完善，既是提高农村宜居性从而吸引人才的重要手段，也是便捷农民休闲与消费，从而刺激农村经济的重要手段。

“农业现代化进程中的基层政府职能研究”这一主题定位于探讨基层政府职能，即基层政府应该做什么、能够做什么、做了什么等问题。在明确农业现代化的含义、准确把握农业现代化建设的目标和任务的基础上，揭示和寻找农业现代化建设的路径和手段，是本项研究的重要目标之一。政府的有效行动包括基层政府的积极行动是促进农业现代化建设的重要措施。只有客观全面地认识农业现代化的既有条件，才能知道我们可以做什么、应该做什么，其中包括基层政府可以做什么、应该做什么。因此，“农业现代化及其发展条件”即农业现代化的促进因素与阻碍因素是“农业现代化进程中基层政府职能研究”的关键问题之一。本项研究并不详细讨论农业现代化发展历程和发展战略，而是侧重于揭示当前中国农业现代化的促进因素和阻碍因素，从而进一步明确基层政府在其中应发挥怎样的职能。

二 基层政府的特性

农业现代化建设是一项涉及面广的系统工程，农户、农业企业、政府各部门、社会组织等各类主体广泛参与，不同主体在农业现代化进程中发挥着不同的作用，它们之间基于其自身的特性及相应的社会经济条件在农业现代化进程中形成了多种形式的分工合作甚至竞争关系。只有认清基层政府的特性，才能明确基层政府在其中发挥的作用和扮演的角色。基层政府是指最低层级的政府，不同的学者有不同的定义，在社会学领域众多学者并没有严格区分基层政权与基层政府，基层政府指乡村政权组织（如潘维、张静等）。在政治学和经济学领域，一般沿用邓小平所指的基层，[3]基层政府包括县乡两级政府（如周雪光、朱光磊等）。基层政府这一概念应在一定的时空背景下理解，乡镇一级虽处于最底层，但在人民公社时期并不是一级政府，县成为最低层级政府，即使是当前也有撤销乡镇政府的呼声和理论主张（如徐勇等），[4]在实践层面一些地方也在推行一些撤乡并村、乡财县管等改革，因此，把县乡政府作为基层政府符合历史和现实，便于讨论，本项研究把县乡政府看做基层政府。虽然县乡政府在资源动员、行政权力等方面存在较大差别，但由于乡政府的存废在理论上存在争议、乡政府的独立性在实践层面也存在较大差异，因此，县乡政府的职能差异本质上是基层政府职能配置及实现方式问题，本项研究并不把县乡政府分开进行讨论。

基层政府是政府的重要组成部分，政府区别于其他一般社会组织，首先，它具有法定的强制力，一方面能够通过合法地运用税收等强制手段聚集经济资源，另一方面具有法定权力干预其他组织的活动；其次，政府是公共利益代表，其行为影响面广，因此，一般法治国家对政府行为都有严格的限制，与一般社会组织比较，政府活动范围相对较小；再次，政府掌握以财政为基础的大量经济资源，以行政系统为基础的大量组织资源，因此，政府要实现某一具体的微观经济目标相对较易；最后，虽然不同的国家有不同的国体和政体，其政府组织过程和结构有不同的特点，但无论是哪种类型的政府，政府组织结构相对于其他组织结构都更为复杂，受政治环境和政治生态的影响也更大。基层政府处于国家政权的末梢，一方面在政府层级中处于最末端，所具有的强制力和所掌握的经济资源及组织资源相对更高级政府更少，另一方面，基层政府又直接面对人民群众，提供公共物品或服务，基层政府最了解人民群众的需求、情感和态度，同时人民群众对政府的认知、情感和态度亦直接与基层政府的行为方式和职能履行相关联。

探讨基层政府的职能，既要通过规范分析界定基层政府应该做什么，也要实证分析基层政府做了什么。只有从横向上认清政府与其他社会组织的区别，才能明确政府与社会组织的职能分工，而只有充分了解基层政府的特性，才能合理划分纵向间政府职能配置，因此，界定基层政府职能是以了解基层政府特性为前提。要对基层政府既有行为进行实证分析，一方面要客观准确地获取基层政府职能履行的相关信息，另一方面也要对基层政府的行为进行有效诊断和评价，只有充分了解基层政府的特性，才能准确理解基层政府的既有行为，对其进行客观公正与合理的评价。在本项研究中基层政府的特性是贯穿始终的关键问题之一，基层政府职能定位和优化亦必须符合基层政府特性。

三 中国行政体制与经济体制改革

基层政府职能的完善与转变是在中国改革开放的总体背景下进行，政府职能转变一直作为中国改革的重要主题之一，政府内部的权力划分与机构设置不仅是政府职能界定与实施的既定条件，而且政府职能的转变必将体现在机构设置与权力划分的变更上，因此，“农业现代化进程中的基层政府职能研究”这一主题要求理解中国的行政体制及其变革。农业现代化是一个重要的经济问题，农业现代化建设嵌入在整个经济社会体制的大背景中，基层政府作为其中一个重要主体参与其中，要探讨基层政府职能不能不阐释中国经济体制及其变革。

农业现代化需要基本的生产要素投入，包括劳动力、土地、资本等，农业现代化进程中的基层政府职能研究就是要充分讨论基层政府在农业基本生产要素的有效投入过程中能够做的和应该做的。本项研究将分章讨论农业现代化进程中的劳动力问题即新型职业农民培育问题，土地资源优化配置及相应的土地制度问题，农业资本投入即农村金融问题。现代农业不同于传统农业，不仅要投入劳动力、土地、资本等基本生产要素，而且要引入农业技术、科学管理方法等新型生产要素，因此，农业现代化建设应重视农业组织创新、技术引进等，本项研究将单辟章节对农村组织创新中基层政府职能进行讨论。在本项研究中，无论是对农业现代化问题的诊断还是基层政府职能的界定，都一定程度上建立在对中国行政体制与经济体制理解和阐释的基础上，“中国行政体制与经济体制改革”是本项研究不能回避的关键问题之一。在本项研究中，虽然也预设行政体制与经济体制改革的理论立场，但并不详细论述改革的顶层设计和战略问题，重在突出基层政府的自主性，仅就与基层政府职能密切相关的有关改革进行具体讨论。