第一节 行政合同兴起的背景

福利国家、民营化和管制改革，可以是对现实和制度的判断和描述，在很多时候也被作为理念和概念来使用，本书涉及这两种意义。三者绝非三个独立的作用力，它们彼此之间的关系错综复杂，体现的是政治、经济、社会、法律、文化等不同场域的各要素之间的交互作用。福利国家的发展使国家在不断膨胀中终致不堪重负，遂选择将部分本属于国家的公共任务交由“民营”；民营化“不仅是一个管理工具，更是一个社会治理的基本策略，同时也是一种新的公共哲学”[6]，与管制改革同为公共行政改革的重要方面；民营化及随之而来的社会结构变迁，给予管制改革和行政法理论的更新以压力和动力；政府管制改革又反过来为民营化乃至福利国家的建设提供了良好的法治环境，成为民营化的助推器。总之，三者的发展方向一致，聚焦于一点之上——“公”与“私”之间鸿沟的逐渐弥合和相互嵌入。正是在对“公”与“私”的角色、任务及二者之关系重新形塑的过程中，行政合同寻找到了最适合、同时也最亟须它发展的空间。

当然，在这三者以外，市场经济的发达、民主社会的演进等同样构成了行政合同重要且强大的制度动力，但囿于篇幅，不专门展开讨论。