一 海洋渔业捕捞许可证制度与捕捞限额制度实施的效果
20世纪70年代以来，我国陆续出台了一系列法律法规，以保护和合理利用渔业资源、控制捕捞强度、促进海水养殖业和远洋捕捞业的发展。1979年2月，国务院正式颁布了《水产资源繁殖保护条例》，接着又颁布了《渔业水质标准》，加强水产资源的繁殖和保护工作。1986年出台了《中华人民共和国渔业法》（以下简称《渔业法》），1987年制定了《中华人民共和国渔业法实施细则》，“从法律体制上调整了中国延续数十年以海洋捕捞为主的渔业经济政策”[1]。1999年，为了尽快解决渔业捕捞强度过大的问题，实施海洋捕捞产量“零增长”制度。“2000年修改后的《渔业法》进一步规范了水产养殖业健康发展、实行捕捞限额制度，为海洋渔业可持续发展奠定了法律基础”[2]，对海洋渔业资源的保护起到了重要作用。
（一）海洋渔业捕捞许可证制度与捕捞限额制度的基本内容
我国从1979年就开始实行渔业许可证制度。1986年《渔业法》实施以来，通过强化许可证制度，我国实现了对渔船全面的许可证化管理。但是，渔场内鱼类种群资源日益减少的趋势并未得到遏制，资源开发和渔业管理的矛盾日益突出。为了改善渔业管理，进一步完善许可证制度，我国于1989年颁布了《渔业捕捞许可证管理办法》。2000年修改后的《渔业法》第十七条规定，国家对捕捞业实行捕捞许可证制度。在内水、近海从事捕捞作业的单位和个人，必须按照捕捞许可证关于作业类型、场所、时限、渔具数量和捕捞限额的规定进行作业，并遵守有关保护渔业资源的规定。内陆水域的捕捞许可证由县级以上地方人民政府渔业行政主管部门批准发放。海洋捕捞许可证由省一级海洋渔业厅渔政处统一发放，有些省则下放到市一级单位。以山东省为例，市内某区渔民申请捕捞许可证，首先要向该区渔政部门提出申请，获得通过后，依次还要经过市级和省级渔政部门审批通过后才能发放。我国自“八五”计划以来一直实行双控制度，各基层单元以2002年登记在册的渔船数量和功率作为基数，以此为标准，以后不得增加。2002年8月，农业部颁布的《渔业捕捞许可管理规定》明确规定，“国家对捕捞业实行船网工具控制指标管理，实行捕捞许可证制度和捕捞限额制度”，并限制了渔船的数量和功率，规定了渔船的主机功率、吨位、作业类型和作业区域等内容，很好地控制了捕捞量。2003年，经国务院同意，农业部下发了《关于2003—2010年海洋捕捞渔船控制制度实施意见》，明确指出了各省（地区）在2010年控制海洋捕捞渔船船数和功率应该达到的目标，以控制我国海洋捕捞的强度。
应该说，捕捞许可证制度的出发点是好的，但稍作分析，不难发现该政策存在两个明显的问题。第一，渔业捕捞许可证制度限制了渔船的数量和功率，在标准外不发放多余的指标，这就限制了渔船改造和功率加大，也就没有能力到远海实施捕捞活动，无法减轻对近海渔业资源的压力。第二，无论是捕捞许可还是捕捞限额制度都没有规定总可捕捞量，不是按照渔业资源的可捕获量来确定渔船数量，而只是简单地以2002年登记在册的渔船数量为准。从表面看，该制度对渔船数量实行严格控制，通过限制渔船数量的增加降低捕获量，也就是说，只要渔船的数量不超出当年的数量就可以。但实际情况恰恰相反，由于没有对渔业捕捞强度进行限制，渔民一方面可以钻政策的空子，合法地加大捕获量，另一方面私自将小功率渔船改造成较大功率的渔船，改造后的渔船虽然得不到渔政部门的认可，但同样可以下海捕鱼，大量的无证渔船应运而生，增加了渔政部门管理的难度。
与海洋渔业许可证制度相伴随的是海洋渔业捕捞限额制度，该制度是在2000年新修正的《渔业法》中正式提出的。海洋渔业捕捞限额制度是基于生物多样性和鱼类可持续发展角度所采取的一种产出控制措施。它根据实现渔业资源可持续发展的最大可捕捞量来规定一定时期内（通常为一年）的上岸量。为保障制度能得到切实实施，监管部门加大监控和执法力度，使实际渔获量不超过所规定的捕捞配额。
作为一种通过产出控制来调整捕捞强度的方法，总可捕量控制制度已经被世界许多国家和地区用于渔业管理。通过传统的投入控制与产出控制方法的结合，捕捞限额制度实现了对我国捕捞许可证制度的完善。同时，对专属经济区内渔业资源的可捕量进行控制是我国履行《联合国海洋法公约》的明显标志。
然而，实施捕捞限额制度要受到许多因素的制约，并基于以下条件。
第一，确定总可捕量。总可捕量的确定需要建立在种群评估的基础上，也就是说，渔业资源的准确调查与评估是实行捕捞限额制度的首要前提条件。如果渔业实际生产情况统计不准确，或资料不连续、不完整，会给渔业总可捕量的确定带来负面影响，从而在根本上影响总可捕量控制制度的实施效果。
第二，捕捞能力的调查研究。捕捞能力是以渔船的吨位、功率和出海天数来计算的，它是指渔业捕捞投入和各种渔业资源要素达到最佳组合的综合特征值，它随着捕捞因素和管理方式及政策调整的变化而变化。因此，捕捞努力量是一种可信度较低的计量方法，仅仅反映渔船捕捞能力的一部分或是一个侧面。我国在捕捞能力的计量方面与国外差距较大，有关不可控的因素对于渔业捕捞量影响方面的调查研究尚未全面展开，这在很大程度上制约着我国捕捞限额制度管理的实现。
第三，管理计划的制订。实行捕捞限额制度需要制订与其相配套的一系列管理计划，而且需要大量的科学和政策咨询，以合理分配捕捞配额并决定具体的实施步骤和方法。[3]要制订与捕捞限额制度相适应的长远的国家行动计划，包括有关渔业法律法规和其他相关法律法规的制定、建立在水域功能区划基础上的渔业权法律制度、渔业地区非捕捞经济发展规划及渔民转产转业措施、相关的科学研究的开展等。[4]但迄今为止，与《渔业法》有关实行捕捞限额制度的一系列管理计划相配套的具有可操作性的法规制度尚未出台，成为限制我国进一步实行捕捞限额制度的因素。
第四，管理准备。捕捞限额制度的实施会增加渔业管理的工作量，不利于跨行业跨地区的渔业捕捞管理之间的协调。管理机构控制力度的有限性、渔业管理长期积累的矛盾、海洋捕捞面临的严峻形势，加之缺乏执行和监督能力等诸多因素，很可能使管理者本身产生畏难情绪等思想障碍。实行该管理制度，渔民会担心自己的捕鱼方式受到限制，加上渔业管理部门出台新的管理措施，很多渔民会弃船而外出打工，造成捕捞努力量的下降。这些抵触或逆反心理会对捕捞限额制度的实施形成制约作用，这是渔业管理部门必须要考虑的问题。从各国的实践看，要在实行总可捕捞制度之前做好准备，将适应性管理的思想纳入海洋渔业管理之中，随着科学的进步和群落动态的变化加以调整。渔业管理设计可以采取灵活的时空边界，伸缩自如，既有季节性或其他时间限制，也可以过渡到不同等级的保护，从而更能对生态、社会和经济等条件的变化做出反应。
可以肯定，今后国际渔业管理的基本方向仍是采用技术限制、投入和产出控制并举，多种管理方式并存的模式，实行捕捞限额制度管理仍将是国际渔业管理的重要手段之一。将渔具、渔获物和禁渔期的限制结合起来运用，可以弥补捕捞限额制度的不足，提高资源养护的效果，从而实现渔业资源管理的目的。然而，也应该认识到，政策实施是一项复杂的系统工程。我国渔民众多、渔船数量不计其数，而且捕捞限额制度的外部性对渔业系统造成的影响难以完全计量。因此，我国需要审时度势推进捕捞限额制度的管理，既要积极应对国际渔业管理的新趋势，又要考虑渔业管理手段相对落后、监管和渔业技术信息迟滞的影响，应当采取积极稳妥、量力而行、循序渐进的谨慎战略。[5]
（二）海洋渔业捕捞许可证制度与捕捞限额制度实施中的问题
海洋渔业捕捞许可证制度是我国海洋渔业资源管理制度的重要组成部分，从开始实施之日起就不断改进和发展，在实践中获得进一步完善，极大促进了我国的渔业生产，也提高了渔民收入，但距离渔业管理制度的预期目标仍存在一定的距离。[6]
捕捞许可证制度的主要局限在于，捕捞许可证没有对渔船的总捕捞数量做出明确限制，只是对渔船的作业类型、捕捞鱼类的品种、作业范围、主机功率大小、渔具数量等进行了规定，但是渔民可以通过延长捕鱼时间、改进捕捞技术和工具等手段增加捕鱼量，从而获得自身捕捞收入最大化，导致捕捞过度。所以，即使捕捞许可证制度在实施过程中通过严格的手段获得有效的贯彻执行，其效力也仅仅体现在可以有效限制渔船的数量和总功率，而不能有效控制渔船的捕捞数量和渔业的总捕捞量。特别是由于我国海洋管理制度的特殊环境等种种原因，捕捞许可证制度并没能得到严格的贯彻执行，由于受利益驱使，大量无证渔民过度捕捞，捕捞努力量依然严重过剩，导致近海渔业资源日趋枯竭。[7]
海洋渔业捕捞许可证制度最大的缺陷是产生了负激励，渔业管理者为实行最有效的控制，往往限制新技术的应用，从而导致渔业行业整体效率的下降，而渔民为获得最大捕捞量将继续实行投入替代。长期实行这种制度不利于渔业资源的养护，并会导致我国海洋渔业竞争力的下降。[8]
与海洋渔业捕捞许可证制度相对应，海洋渔业限额捕捞制度是国际上公认的比较先进的渔业管理手段，在发达国家被普遍采用。它根据渔业资源的实际情况直接对渔获量进行限制，能够直接保护渔业资源不受过度捕捞的危害，从而更有效地保护渔业资源的再生能力，使鱼类种群正常繁衍下去，保持渔业生产的可持续发展。[9]尽管我国《渔业法》已经将渔业限额捕捞制度作为一种渔业管理方法，但由于我国的基本国情，该制度在实施过程中存在一系列问题。
第一，我国海洋渔业管理部门对海洋渔业资源的调查不够全面。总可捕量的确定是实施捕捞限额管理的首要前提和关键，直接影响管理的实施和效果。总可捕量最初是根据最大持续产量（maximum sustainable yield，MSY）的概念提出来的。由于各方面的原因，多年以来我们对渔业资源的调查和监测工作重视不够，以致无法比较全面、准确地掌握我国管辖海域的渔业资源状况。要摸清某一海域的渔业资源状况及其变动规律，并非一朝一夕就能做到，它需要渔业资源专家做大量细致的调查，而且这种调查和监测工作必须有连续性。我国早在20 世纪50年代后期就开始进行海洋渔业资源的系统调查工作，到80年代中后期，对渤、黄、东、南海经济生物资源进行了比较系统和全面的调查。然而近十几年来渔业资源的调查时断时续，致使渔业统计仍不够系统和完善。
第二，渔获量配额的分配存在一定难度。《渔业法》第二十二条规定：捕捞限额总量的分配应体现公平、公正的原则，分配办法和分配结果必须向社会公开，并接受监督。确定公平、合理的配额分配方式是实施配额管理制度的前提条件，分配的方式可能会显著地影响配额管理的经济、社会和行政后果，尤其配额的初始分配是实施配额管理的最大困难之一。目前，在“统一领导，分级管理”的渔业管理原则和体制下，我国有些地方的地方保护主义非常严重，这将使配额的分配十分困难。此外，合理的配额分配应与捕捞能力相匹配，而我国捕捞力量已相对过剩，其结构和分布复杂，这将进一步加大配额分配的难度。
第三，渔业监督监测不力。海洋捕捞限额制度是一种动态的管理制度，必须有足够的渔业监督力量对配额的完成情况进行监测，否则这一制度将失去意义。目前我国的渔政监督力量相对较弱，尤其在对渔船作业的监督和对渔获量的监测方面，缺乏完整、科学、有效、及时的监督监测体系。此外，在“统一领导、分级管理”的原则和体制下，各地方渔政监督机构缺乏统一协调，容易加重地方保护主义，造成渔业管辖权的分散。一些地方行政领导在来自各方面的压力下，很难做到既照顾局部和短期利益，又保护好渔业资源的整体和长期利益。在这种矛盾状况下，往往是以牺牲资源的可持续利用来满足经济利益的需要。
第四，渔业执法力量相对薄弱。要有效地实施限额捕捞制度，需要获得捕捞配额的渔船认真、如实填写捕捞日志和渔获量统计资料，这就需要一支强大的海上执法队伍对渔船进行监测。在行政上，渔政监督机构的执法者与渔业行政主管部门的领导之间的关系尚未理顺。在我国目前的渔业执法队伍中，渔政、渔监、船检等机构分头执法，监督管理职能分割，难以形成合力，削弱了执法管理的力度。一些渔业执法机构靠收费、罚款维持运转，执法的严肃性和公正性受到影响，也限制了执法队伍自身素质的提高。
（三）海洋渔业捕捞许可证制度与捕捞限额制度存在问题的原因
如前所述，在我国现行的海洋渔业捕捞制度下，海洋捕捞业的发展面临空前的危机，海洋渔业资源面临枯竭的危险，非法捕捞和违规作业屡禁不止，渔业资源过度利用的现象并没有得到根本解决。原因包括以下四个方面。
第一，海洋渔业资源的公共产品特性。海洋渔业资源是指具有经济开发价值的可供渔业养殖和采捕利用的水生动植物资源。[10]对此，《联合国海洋法公约》第六十三条中作了进一步说明：如果同一种群或有关联的鱼种的几个种群出现在专属经济区内而又出现在专属经济区外的邻接区域内，沿海国和在邻接区域内捕捞这种种群的国家，应直接或通过适当的分区域或区域组织，设法就必要措施达成协议，以养护在邻接区域内的这些种群。一般来讲，海洋渔业资源具有以下三个特性：可再生性、洄游性或流动性、共享性。其中，渔业资源的洄游性促使鱼群从一个海域到另一个海域，彼此具有很强的关联性。海洋渔业资源的这三大特性使其被定义为一种公共资源。制度经济学认为，人都是理性人，具有趋利避害的本能，在一定的制度约束条件下都会做出对自己最有利的选择。在渔业资源公有的情况下，多捕才会保证自身利益的最大化。政府虽然在捕捞上实行了许可制度，但是每艘船捕什么鱼、捕多少是政府管不了的，在资源公有的情况下，虽然渔民知道不断增加捕捞力量会导致渔业资源的衰退，但是对于自身来说却是绝对有利的。所以，捕捞船只的马力一涨再涨，渔业资源也随之不断衰退。
第二，海洋渔业资源易产生负外部性，政府管制可能产生寻租行为。海洋渔业资源是具有公共产品特性的资源，在开发和利用海洋渔业资源时易产生负外部性，造成渔业资源的浪费和过度使用。从渔业所处的整个生态系统来看，渔业资源的负外部性主要表现为：渔业捕捞具有兼捕性，在捕捞一种鱼类时，其他种类的不成熟的鱼群有可能被捕捞上来，造成了很大浪费。此外，在渔业的生产经营过程中也存在负外部性。由于存在市场失灵，无法解决渔业捕捞的负外部性，从而需要政府管制。一般来说，政府是社会公益的维护者，但是也有自利的动力，在追求经济增长率的情况下也有调整用海区划的冲动；在GDP考核的压力之下，政府倾向于开展能立刻带来GDP增长的项目，特别是在任期开始或结束的时候表现得更加明显。很多临海产业对用海的需求很大，政府为了出政绩，往往调整渔业用海为工业用海，导致可捕区域不断减少。政府的管理是通过公务人员来实现的，公务人员手中都或多或少地掌握着管理的权力。政府是渔业的管理者却不是渔业的利用者，这有可能会导致个别官员利用手中的权力来产生寻租行为。
第三，目前的管理制度降低了渔民遵守规则的积极性。由于海洋渔业管理者与渔业资源使用者之间博弈行为的存在，增加了海洋渔业管理的难度，并对海洋渔业管理造成了不利的影响。海洋渔业资源的可持续发展，对于海洋生态、渔业管理者、渔民等都有益处，各方应该进行战略合作，这在现实中却不容易做到。在一定区域中只有一个渔民的极端情况下，管理政策很容易实施，但现实情况是这个区域内的渔民数量可能成百上千，这样渔业资源可持续发展的责任就要由所有渔民来共同承担，人数越多，责任感反而越低，那么要顺利实施渔业资源的可持续发展就不是那么容易了。
第四，渔民对捕捞限额制度的认识不足。当今社会，资源保护意识已成为全球的主流意识，也是一个国家文明的标志。不可否认，发达国家公民由于其公民意识、主体意识、法律意识较强，从业人员自身素质较高，捕捞领域的不良问题积累较少，所以捕捞限额制度能够得到很好的实施。不能不承认，我国由于生产力水平较低，渔民各方面素质相对较低，其对每一项新实行的管理制度和措施大都有天然的抵触情绪，并且从认识到理解再到自觉遵守，还有一个漫长的过程。