第三节　盐城灾后重建总体规划

重建总体规划在重建规划体系中起到了非常重要的承上启下作用，是政府统筹受灾村庄空间、资源、设施和建设的重要手段，是指导村庄建设的总体依据，也将是全面实施重建战略的重要抓手。《盐城市“6·23”龙卷风冰雹特别重大灾害灾后重建总体规划》（以下简称“本次重建规划”）的规划范围包括阜宁的板湖镇、硕集社区、新沟镇、陈良镇、金沙湖管委会、花园街道、吴滩街道等地区以及射阳的海河镇、陈洋社区等地区，共11个镇（街道、管委会、社区）、54个行政村，总面积约269平方千米，如图2-3-1。

一、追溯规划本质，更新规划理念

（一）本质认知与理念构建

认清规划本质，明确规划理念，是重建规划发挥实际作用、实现根本价值的必要前提。从根本上，灾后重建规划不仅是为了尽快恢复受灾地区的正常发展，更是要为不幸的受灾民众打造一个更加幸福美好的生活家园。这不是一种追求一时效果的短期行为，而是一个着眼于地区长远发展的长期持续过程。灾后重建总体规划既是政府管理部门进行宏观调控、建设单位进行具体建设以及有关方面对受灾民众进行全面安置的基本依据，更是以“人”的主体认知、主体需求以及主体意愿为核心，引导受灾地区居住、经济、社会、生态等生存系统进入不断完善和提升的良性循环的总体纲领。因此，本次重建规划，在理顺救援与自力、当前与长远、内在与外在、物质与社会以及建设与自然等主要关系的基础上，提出了如下五大理念（图2-3-2）：

1．村民是主体——明确主体需求，尊重主体意愿

重建规划的服务对象是村里的居民，整个规划过程应贯穿以“人”为主体的核心理念。作为空间使用的主体，村民的日常生产生活与村庄空间建设是息息相关的，其对于重建规划质量检验和评价是最具话语权的。村庄规划应将村民主体纳入进来，充分调动公众参与的积极性与自觉性，借助数字化、智能化等高科技手段构建创造互动平台，以村民需求和意愿为基础，以先进的规划技术手段为保障，以政府意见和相关政策为引导，构建基于公众参与机制的规划工作体系。同时，在规划设计中应从空间使用主体的视角出发，充分尊重村民的生活习惯、空间感知状态、审美习惯等，勾画出符合主体意愿、深得主体欢心的村庄发展蓝图。

2．经济是支柱——挖掘经济潜力，激发地区活力

盐城地区还有很多村庄延续着传统的农耕经济模式，自给自足的小农经济意识已经成为地区农业经济发展的绊脚石。随着城镇化、工业化发展的不断冲击，村庄的传统产业明显不能满足当前村庄居民日益提高的物质文化需要，无法实现村民对美好生活的向往。当下村庄普遍出现的设施无力更新、建筑老化、景观破败、环境恶化等问题，表面上是人口流失导致的村庄“空心化”引起的，但是究其根源，实际上是村庄产业凋敝、经济衰落造成的。从诸多关于农民工进城影响因素分析的研究成果中可以发现，很多农村人口流入城市，最根本的原因在于在家乡他们找不到能够满足生活需要的就业岗位以取得经济收入，只能背井离乡地去城镇里讨生活。所以，恢复村庄活力，首先应该提高村庄的人口吸引力，而要提高人口吸引力，首先要打造能够带动就业、增加收入的产业经济体。这就需要立足地域的宏观背景，从整体高度认识和研究每个村庄的区位、资源及其与周边地区的关系等发展基础，充分挖掘村庄的发展优势和发展潜力，合理定位，科学规划，明确适合每个村庄发展的最佳产业结构和经济方向。

3．自然是基础——尊重自然发展，修复生态优势

亲近自然是村庄地区的发展优势，也是村庄发展的根本依据。生态保护是本次重建规划要考虑的关键问题之一。这主要体现在土地利用和防治环境污染两个方面。作为建构居民生存体系的基本载体，土地的有限性要求村庄的空间布局应该是慎重而理智的。本次重建规划要求以集约用地、保护农田、保持生态平衡为前提，对现有的土地资源进行梳理、整合和再开发利用。环境污染是整个中国面临的严峻问题，也是村庄发展中无法逃避的现实问题。由于没有大规模的工业集中区，人口密度也比较小，很多村庄的自然环境污染并没有城市那么严重。但长期的农业污染问题也不容忽视，农业生产和农民生活过程中产生的、未经处理的污染物数量和种类都在逐年增加，对水体、土壤和空气等环境的污染在位置、途径、数量上都具有很大的不确定性，分布范围也十分广泛，导致预防和治理的难度都很大。如何恢复和挖掘村庄自然环境的生态优势，是本次重建规划着重考虑的关键问题。

4．空间是载体——营造和谐空间，打造新型村落

和谐共生强调的是一种包容互惠、良性互动的空间关系，这不仅体现在有形的物质空间上，也体现在无形的社会空间中。传统村落逐水而居的零散格局是历代村民在长期的繁衍生息中自发形成的空间产物，曾与自然山水以及地势地貌有着和谐相融的空间关系。但随着时代背景的变化和经济社会的发展，星散分布的自然村点已经无法适应资源共享以及用地集约发展的时代要求。本次规划要求在充分考虑村落的发展历史、人文风情、地域文化及原生的生态基层条件基础上，本着用地集约、适度整合的原则，在挖掘村庄历史文化特色、修复村民邻里关系的同时，打造适应现代化需要、符合时代发展要求的和谐共生的新型村落空间。

5．安全是保障——提高安全意识，构建防灾体系

近年来，自然灾害的频繁发生使全国上下对自然灾害防治的艰巨性、复杂性、严峻性以及长期性有了更加全面而清醒的认识，防灾减灾的意识和要求也越来越高。增强防灾意识，更新防灾思想，以先进理念引领机制创新，着力构建包括灾害防治技术体系、制度体系、组织体系在内的灾害防治系统，通过各种渠道宣传强化全民防灾抗灾意识和安全意识，有效防治自然灾害，严格执行抗震、抗风等设防标准和建设技术规范，确保重建工程质量，保障灾区群众人身安全。而这些也是本次重建规划着力研究的重要内容。

（二）规划目标与工作重点

基于对规划本质及其核心理念的再认识，项目团队最终确定本次重建规划总体目标为：在推动重建工作有效率有质量地顺利完成，促进村庄空间适度集聚和土地资源集约利用的基础上，打造“产业兴旺、生态宜居、村风文明、治理有效、生活富裕”的新型村庄示范样板，借助重建契机，探索经济欠发达地区实现乡村振兴的有效途径，为盐城乃至其他类似地区村庄发展提供借鉴。

要实现重建规划的总体目标，就得在反思当前村庄规划建设中存在的建设模式粘贴复制、投入粗放分散、点状示范效应弱、盲目大资本投入等现状问题的基础上，正视各个村庄社会形态差异性、用地和人口规模的不均衡性以及经济发展的不平衡性等特点，按照分异化、聚焦化以及系统化的规划建设思路进行重建模式的深入探索。具体思路详见图2-3-3。

整个规划过程要基于现实，忠于民众，合理引导，适度管制，工作重点如下：

1．增强建设用地集约性

合理划分村庄类型，预测人口规模和用地规模，科学选址，结合功能完善和用地集约原则引导村庄适度集聚整合，明确划定和严格遵守各类生态空间及基本农田的管制界限。

2．提高村庄居住品质

优化村庄空间形态和布置格局，增强基础设施保障能力，提高公共服务水平，增加绿化、公共空间，打造具有地域魅力和特色的居住社区。

3．围绕农产品打造一二三产业相结合的产业链

党的十九大报告提出“促进农村一二三产业融合发展”，明确了农村经济振兴的实现路径，那就是以农业为基本依托和核心，向二、三产业拓展，形成结构合理的产业链。

4．塑造村庄个性

探索形成自然环境修复保护的新模式，促进自然生态系统逐步恢复和生态环境功能作用有效发挥，借助生态优势，挖掘地域文化，打造社会和谐、风气文明、景观怡人、秉性迥异的和美村落群。

5．完善防灾体系

排查隐患、监测预警、使信息发布常态化，使重点区域地质灾害得以积极治理、合理避让，提高建筑、设施工程的抗灾标准，宣传防灾知识，增强防灾意识，促进风险防范和损失补偿等作用的有效发挥，实现综合防灾减灾救灾能力的全面提高。

6．实现村庄科学治理

探索村庄治理方法，提出治理措施，构建符合地域发展的村庄治理体系。

二、引入公众参与，改良工作模式

重建规划过程中，政府总体调控和引导的作用是无可替代的，宏观层面的战略决策都需要基于上层意志和视角的政策导控。但传统规划模式过于强调政府意志，将村民完全排除在外的做法，与当前集多元文化价值观和人本精神为一体的社会主流思想明显是格格不入的。为了有效实现规划目标，本次重建规划之初，就要求全力打通公众参与规划的公共渠道，构建上下互动的新型规划机制，在透彻了解和理解村民主体需求、地域发展特征以及人口迁移趋势的基础上，编制符合政府意志和公众需求的规划成果。但由于村民主体数量庞大，利益诉求多样复杂，难以整合和统一，而且自身的主体意识淡薄，专业常识也比较缺乏，因此，公众参与积极性和主动性都不是很高。要将这个性质多元的复杂群体纳入规划决策中并不是一件容易的事，需要突破固有的“单一视角”城乡规划工作模式，通过对村民主体需求感知与意愿表达机制的打造，构建一个能够沟通上层意志与基层意愿的交流平台，保证居民主体对规划决策的自主意向和偏好的充分表达，以提高村民的主体意识，激发公众参与兴趣，整合民众智慧，形成一种“上下互通、齐头并进”的联动机制，具体流程详见图2-3-4。

三、逐步深化，突出重要抓手

（一）重视空间差异，构建分类体系

根据建筑设施的受损情况，可将规划范围内村庄分为特别严重受灾型、严重受灾型以及一般受灾型。不同受灾程度的村庄采取不同的重建措施：属于特别严重受灾型的5个村庄包括计桥村、双桥村、大楼村、丹平村以及立新村，规划异地重建，所对应的4个较大规模的集中安置社区（计桥和双桥合并），以美丽乡村的标准建设；严重受灾的16个村庄，全部规划异地重建，所对应的一般规模的集中安置社区，以康居村庄的标准建设；一般受灾型的33个村庄，规划安排群众原址重建，按镇村布局规划调整的分类要求建设；受灾的其他村庄，以群众自行修缮和整治提升为主，按镇村布局规划调整的分类要求建设，其中轻微受损的房屋，经安全鉴定，符合居住安全的，以群众自行修缮为主。详见表2-3-1及第一章图1-2-4。

表2-3-1　灾后村庄重建方式分类表

资料来源：江苏省城镇与乡村规划设计院，《盐城市“6·23”龙卷风冰雹特别重大灾害灾后重建总体规划》，2016年11月

对各村庄灾情进行摸排，人口安置的对象主要是耕地和宅基地因灾严重损毁、无法在原村民小组范围内生产生活的农村人口。坚持就地就近集中安置为主，对受灾严重的村庄进行集中安置，对一般受灾村庄进行就地重建与整治。在政府有序组织和政策引导下，遵循市场规律，对少量自愿通过投亲靠友、自主转移等方式到其他地区安家落户的灾区群众，尊重其自主选择。对盐城受灾地区进行灾情统计和评估，梳理灾情、确定对象；以就近安置、集中建设进行有序引导，在尊重民意的前提下确定各集中安置点户数。根据人口及受灾地区受灾特点，结合村庄具体情况，选取地势平坦、交通方便快捷、服务配套方便的地段，在集约用地、保护耕地的前提下，进行统筹安排，确定支撑产业，优化用地。集中安置点人口、用地规划安排具体见表2-3-2，空间分布状况详见图2-3-5。

资料来源：江苏省城镇与乡村规划设计院，《盐城市“6·23”龙卷风冰雹特别重大灾害灾后重建总体规划》，2016年11月

（二）完善基础设施，提升居住品质

首先，因地制宜，梳理规划区对内和对外交通系统，推进城乡交通一体化。在建立城乡主干体系一张图的基础上，构建本地化乡村道路体系网络，形成全域乡村道路一盘棋，如图2-3-6。

其次，立足设施服务特性，差异化引导市政公用设施建设。梳理各层级总体规划和专项规划要求，根据公用设施特性及服务类型，将乡村公用设施分为统筹落实型设施、统筹细化型设施和特色引导型设施，并分类进行空间指引。

最后，分级配套公共服务设施，均衡城乡公共服务配给。构建城乡地区的三次生活圈格局，因地制宜地完善、深化“镇—村”两级的公共服务设施规划内容与要求。

（三）推动产业振兴，增强空间凝聚力

首先，以生产和加工环节的纵向一体化推动产业融合发展。用工业化方式经营现代农业，改变农业作为种植业的传统面貌，提升在产业价值链上的位置，通过规模经济提高资本回报率。

其次，积极为产业融合发展提供空间一体化基础。与城市相比，农村具有土地资源丰富、生态环境好的优势。可以根据区位状况选择发展具有比较优势的产业（具体布局如图2-3-7），通过范围经济提高资本回报率。

再次，以新型农业经营主体带动产业融合发展。通过发挥企业家才能，提高人力资本回报率，使更多乡村人才有动力留在农业，从事农业及延伸产业，更好地实现乡村人才振兴。

最后，以融合发展模式创新推动产业融合发展。经过多年的积极摸索和大胆创新，我国出现了多种融合发展模式，如农业内部有机融合模式、全产业链发展融合模式、农业产业链延伸融合模式、农业功能拓展融合模式、产业集聚型发展融合模式等。以产业发展模式的创新，增强农业在产业价值分配上的谈判能力。

（四）传承地域文化，构建和谐社会

首先，梳理特色乡村群落，采用“大手拉小手，以点带面”的发展思路，将相似资源条件的特色规划发展村庄进行群落化发展，形成多个特色乡村群落，打造特色田园乡村，助推乡村产业兴旺。

其次，落实生态红线要求，发挥自然水体资源的生态功能，构建生态安全格局，作为乡村建设的基础。通过“绿水环绕，营造特色，实现水云间的田园相融的美丽画境”、“格局特色，串联成线，构建系统特色的网状田园村庄风貌区”、“合理分区，打造特色产业，丰富村庄景观独特体验”等措施，营造由点到线再到面的田园村庄示范区。

最后，围绕创新、传承，挖掘历史精华，重塑地域文化底蕴。全面梳理乡村地区文化资源，落实相关政策和规划要求，结合地域文化特色，打造休闲旅游产业，通过创新传承，延续文脉，增强村庄地域的历史文化生命力。

（五）提高防灾意识，构建防灾体系

防灾体系建设对于此次遭受重大创伤的受灾地区来说，显得尤为重要。本次重建规划充分考虑了防灾减灾的各种措施手段。充分考虑了疏散通道和疏散场地的规划布置，对村落交通系统实施系统整治，对村庄主要交通道路进行适度拓宽，保证消防车的顺畅行驶，村庄内部屋前屋后的空地上设置必要的停车空间，发生灾害的时候可作为疏散通道和消防车通道。学校操场、公共空间、面积较大的绿化开敞空间等空间的布置，充分考虑其作为疏散场地的间距和服务半径，并与疏散通道有机结合，以便在灾害发生时可作为临时避难场所。公建的设置也与村落的公共防灾相结合。对建筑及各种设施工程质量进行高标准、严要求控制，保持住宅防火间距，提高住宅抗震抗风等级。

（六）落实乡村振兴战略，治理体系创新提效

首先，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制。其中，党的领导是关键。乡村振兴要解决的是农村发展这个中国发展最大的“短板”，乡村振兴战略的政策和工作方针千头万绪，没有一个坚强的领导核心，是无法实现的。

其次，创新乡村治理体系，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。自治是乡村治理的具体实现形式，法治是自治得以实施的法律依据和手段，德治是自治得以实现的文化基础。创新乡村治理体系，首先要加强农村基层党组织建设，强化农村基层党组织领导核心地位，并推动村党组织书记通过选举担任村委会主任，以便与村民自治体制相适应。自治、法治、德治三种基本治理手段，围绕党的领导这一核心，共同构成了有机统一的、中国特色社会主义的乡村治理机制。