任务一 党政机关公文概述

情境引入

我们在学习生活中经常能看到张贴的“通知”“通告”等文种，也会听说过“公文”或者“党政机关公文”等概念。那到底什么叫“公文”呢？请同学们举例说明。

实训目标

1．明确党政机关公文写作的作用和重要意义，培养学习公文写作的严谨性。重点掌握党政机关公文的概念、特点、作用和行文规则；熟悉各类党政机关公文的使用范围，如：决议、决定、命令（令）、公报、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、纪要的一般写法。

2．对部分使用频率较高的、运用范围较广的文种，如通告、通知、通报、报告、请示、批复、函、纪要等，必须做到会写会用。

3．党政机关公文有严格的文种要求和格式规定，与党政机关公文有关的政策法规也有必要了解和把握，如《国家行政机关公文处理办法》（以下简称《办法》，国发〔2010〕23号）、中华人民共和国国家标准（GB/T9704—2012）《党政机关公文格式》等。

知识技能

一、党政机关公文定义

公文，是一种笼统的叫法，从广义上看，公文指有规范的应用文。从狭义上看，公文指党政公文。

中共中央办公厅、国务院办公厅2012年4月6日发布的《党政机关公文处理工作条例》（以下简称《条例》）第三条给党政机关公文做如下定义：党政机关公文（以下简称“公文”）是党政机关实施领导、履行职能、处理公务的具有特定效力和规范体式的文书，是传达贯彻党和国家的方针政策，公布法规和规章，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告、通报和交流情况等的重要工具。

《条例》的发布施行，是为了适应中国共产党机关和国家行政机关工作需要，对推进党政机关公文处理工作科学化、规范化和制度化必将产生重要的作用。

党政机关公文是党政机关、社会团体、企事业单位用于处理公务的具有某种特定格式的文件。它由法定的作者发布并具有法定的权威性，是传达政令和下情上达的基本手段，也是横向联系的纽带，公文完成执行效用后可转化为档案，作为历史凭证供后人查考。

二、党政机关公文的作用

在机关的日常工作中，文件拟制与处理的工作量是相当大的，它是机关工作的重要组成部分。一个国家、一个政党、一个部门或者社会团体、企事业单位要行使职能，开展公务活动，都离不开文件。总的来说，机关公文的作用在于它是党和国家具体领导管理政务、机关之间相互进行联系和机关内部处理工作事务的一种工具。公文之所以在机关中占有重要的地位，也主要是体现在公文对于机关公务活动所起的作用上。认识公文的作用是使用好公文这一工具的重要前提。具体地说，其作用主要表现在以下几个方面：

1．领导指导作用

党和国家的各级领导机关，可以经常通过制发文件来部署各部门工作，传达自己的意见和决策，对下级的工作进行具体的制约与指导。例如，党的中央领导机关通过它所制定和发出的各项指示、决议等重要文件，阐明重大方针政策、战略措施和工作步骤，用以领导和指导各条战线、各个地区的工作。

党的领导是政治领导。党对国家事务实行政治领导的主要方式，是使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针和政策。党发布的领导性文件不是国家法规，但我们国家的法规，包括法律、法令以及行政法规，都是党的政策的具体化。因此，党的政策性文件，代表党的权威，人人都要贯彻执行，并作为指导各项工作的依据。国家各级行政领导机关和业务主管部门则根据党的政策性文件，制定和发布各种指示、决定、计划、意见、通知来领导和指导下级机关和下级业务部门的工作。上级机关传达领导意图与下级机关贯彻执行相结合，使文件成为纽带，充分发挥其领导与指导的作用。

2．沟通作用

文件是传递信息的重要渠道。党和政府上下左右机关之间，其决策、方针、设想和意图等政务信息，常常是通过文件的传递而取得的。例如，各级党政领导同志的工作活动情况，各地的突发事件，社会动态，经济技术情况等信息的收集、传递和处理，工作情况的汇报，上级决策、指示的下达，下级贯彻落实上级指示的经验总结和存在问题的报告等，都离不开文件这一工具。上级机关通过批阅下级机关上报来的报告、请示、汇报、调查报告以及简报、总结等，就可以及时掌握了下级机关的信息动态。这就为上级机关指导工作、解决问题以及进行各项决策提供了客观依据。又如，下级机关通过阅读上级机关的指示、决定、通报、通知等文件，就能及时掌握从上级机关传递过来的信息动态。根据这些信息动态，下级机关就可以及时开展工作和完成规定的任务。至于平级和不相隶属机关之间相互使用的“函件”等文件，更多是用于直接沟通信息及联系各种事务的。通过文书的这种信息传递作用，使得各级机关组成了一个四通八达的信息网络，机关工作靠文件传递的信息得到处理和解决；上下左右之间的关系，靠文件传递的信息得到调整，从而保证了各级各类机关组织的工作正常地、有秩序地运转。

3．晓谕作用

公文是宣传党和国家的方针政策以及法规条文的主要渠道。通过公文的传达，还可以让群众了解上级的意图，以统一认识和看法，使工作得以更好地开展。

4．凭证作用

文件是机关公务活动的文字记录。一般来说，绝大多数文件在传达意图、联系公务的同时，也具有一定意义上的凭据作用。这是因为，既然每一份文件都反映了制发机关的意图，那么，对受文机关来说，就可将文件作为安排工作、处理问题的依据。有些文件，则具有比较明显的凭证作用。如经过当事人双方共同签订的协议书、合同等文件，它的凭证作用是作为证实签约双方曾经许诺和承担的责任和义务的依据。谁违反了协议和合同的条款，就要追究谁的责任。可以说，形成这类文件的目的，就是做文字凭证的。

还有一些文件具有明显的记载作用。例如会议记录、电话记录、纪要、机关大事记、值班日记、各种登记等，它们都是机关工作活动的真实记录，具有记载作用，可以供日后利用查考。

文件不仅在机关的现行工作中具有凭据记载作用。同时，对于过去的事情，它又成为各级党政机关公务活动的历史记录，是机关史料的积累，是解决矛盾、澄清是非的凭证，也是若干年后编史修志的重要依据。所以，文件在完成它的现实使命以后，都要立卷归档保存，以备查找利用。例如，制定一项新的政策，为了保持政策的连续性，还要参考过去的文件；机构调整、人事任免、调解矛盾、落实政策等也需要参考过去的文件规定。因此，文件作为历史事件的记载与查找的依据，其凭据作用是不可忽视的。

以上所述，是就文件的主要作用而言的，文件还有知照作用、协调作用、宣传教育作用等，就不一一详述了。实际上，从每一份具体的文件所起的作用来看也并不是单一的，往往同时具有几种作用，我们应该结合起来认识和理解。

三、党政机关公文的基本特征与分类

（一）党政机关的基本特征

1．内容的政策性

凡撰写公文，不管是把党和国家的方针、政策加以具体化，要求贯彻执行，还是要把党和国家的方针、政策真实地反映出来，都要求正确地传达和体现党和国家的方针、政策。党和国家的方针、政策是公文的灵魂和精髓。

2．法定的权威性

公文的法定强制力和行政约束力，表现为一经发布，有关单位和个人都要遵照执行，不能有随意性，如果不执行，就要受到法律和行政纪律的制裁。这是因为公文的作者是法定机关及其负责人，发布公文就是为了执行政策法令，行使法律赋予它的权力，因而，它必须具有一定的强制性，这是法定权威的重要体现。这一特色，是其他文体所没有的。

3．处理的程序性

公文由法定作者制发，在撰写和制发的过程中，它要受公文处理程序的严格制约。比如公文的拟制，必须经过起草、审核、签发等程序；公文的发文办理包括复核、登记、印制、核发等程序；对收文的办理，一般应包括签收、登记、初审、承办、传阅、催办、答复等程序；公文办理完毕后，应当根据《中华人民共和国档案法》和有关规定及时整理（立卷）、归档。这一系列过程不是无序的，其程序在《条例》中都有明确的规定。其目的是保证公文制发或办理的质量，以维护公文的法定效力和机关的权威性。

4．体式的规范性

即公文的种类和格式有统一的标准、统一的规定。在长期处理公务的过程中，人们为了便于起草和处理，提高工作效率，逐步形成了规范的公文种类与格式，并由国务院做出严格规定，发布出来，要求全国上下照此执行。其具体表现有两个方面：

（1）文种要规范。《条例》规定，公文有15种，各有其适用范围，使用时要根据其发文内容、行文对象和发文目的来选择合适的文种。如“公告”是“适用于向国内外宣布重要事项或法定事项”的公文，因而就不能用来宣布在某路段实行交通管制的规定。

（2）格式要规范。一份公文由版头、主体和版记三大部分构成，每部分又有若干编排及要求，这些都应该按照《党政机关公文格式》（GB/T9704—2012）来制作。

5．过程的时效性

公文一般都是针对已办、正在办理或即将办理的事，或已经出现、可能出现的问题而写作的。公文在某一段时间内发挥作用，时效性较强。一旦某项工作完成了，该项工作中形成并使用的公文的作用也就随之结束。当公文执行办理完毕，其现行效用消失后，将转化为档案文献，成为历史的凭证。因此，公文的写作和办理不能随意拖延，以免贻误工作。

（二）党政机关公文的分类

由于公文有行文关系、内容性质、适用范围等方面的不同，其分类的标准也就有所不同。从不同的角度可以有多种分类方法。

1．按适用范围来划分

根据2012年4月16日中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布的《党政机关公文处理工作条例》的规定，将我国行政机关现行的公文分为15种：决议、决定、命令（令）、公报、公告、通告、意见、通知、通报、报告、请示、批复、议案、函和纪要。

（1）决议。适用于会议讨论通过的重大决策事项。

（2）决定。适用于对重要事项做出决策和部署、奖罚有关单位和人员、变更或者撤销下级机关不适用的决定事项。

（3）命令（令）。适用于公布行政法规和规章、宣布施行重大强制性措施、批准授予和晋升衔级、嘉奖有关单位和人员。

（4）公报。适用于公布重要决定或者重大事项。

（5）公告。适用于向国外宣布重要事项或者法定事项。

（6）通告。适用于在一定范围内公布应当遵守或者周知的事项。

（7）意见。适用于对重要问题提出见解和处理方法。

（8）通知。适用于发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项，批转、转发公文。

（9）通报。适用于表彰先进、批评错误、传达重要精神和告知重要情况。

（10）报告。适用于向上级机关汇报工作、反映情况，回复上级机关的询问。

（11）请示。适用于向上级机关请求指示、批准。

（12）批复。适用于答复下级机关请示事项。

（13）议案。适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会提请审议事项。

（14）函。适用于不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项。

（15）纪要。适用于记载会议主要情况和议定事项。

2．按行文方向来划分

行文方向指发文单位与收文单位之间的关系。可分为下行文、上行文、平行文和泛行文。

（1）下行文指具有隶属关系的上级机关发给下级机关的公文。属于此类的有决议、决定、命令（令）、公报、公告、通告、通知、通报、批复和意见等，如省人民政府给市人民政府、省教育厅给各直属院校的通知、批复等。

（2）上行文指具有隶属关系的下级机关呈报给上级机关的公文。属于此类公文的有报告和请示等，如市人民政府向省人民政府的请示、报告等。

（3）平行文指同系统内的平级机关或不相隶属的机关之间来往的公文。主要有函和议案，也包括一部分通知和纪要，如向不相隶属机关发出的告知有关事项的通知等。如省与省之间、军队与地方之间的公函等。

（4）泛行文指发文机关既可以向上级机关、下级机关、平行机关行文，也可以向不相隶属机关行文。意见即属于典型的泛行文。

3．按缓急程度来划分

可分为三个等级：特急公文、加急公文、常规公文。这是从公文的办理时限来说的。

（1）特急公文。内容十分重要，需要以最快的速度形成、传递和处理。一般处理时限在一天内。

（2）加急公文。内容比较重要，在形成、传递和处理上比较紧急。一般处理时限在三天内。

（3）常规公文。按正常要求形成、传递和处理。

4．按保密级别来划分

可分为三个等级：绝密公文、机密公文和秘密公文。

（1）绝密公文。内容涉及党和国家最核心机密的文件，如泄露会使党和国家的安全和利益遭受特别严重的损害。

（2）机密公文。内容涉及党和国家重要机密的文件，如泄露会使党和国家的安全和利益遭受严重损害。

（3）秘密公文。内容涉及党和国家一般秘密的文件，如泄露会使党和国家的安全和利益遭受损害。

这些不同等级的保密文件，必须严格按照《中华人民共和国保守国家秘密法》和有关保密规定处理，确保文件内容不被泄露。

四、现行党政机关公文的标准

2012年4月21日中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《党政机关公文处理工作条例》，规定从2012年7月1日起实行。企事业单位据此办理。

五、党政机关公文格式

（一）公文格式的含义

公文的格式，指的是公文的外部组织形式。它包括公文用纸、印制要求、公文中各要素的排列顺序和编排规则。

2012年6月29日，中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局、中国国家标准化管理委员会，联合发布了《党政机关公文格式》中华人民共和国国家标准（GB/T9704—2012，代替GB/T9704—1999），并于2012年7月1日开始实施，使我国行政机关的公文有了可以遵循的准则和标准，从而标志着我国行政机关公文的表现形式和制作水平跨上了一个新台阶，为我国行政机关进一步提高管理水平和推进办公自动化工作奠定了良好的基础。

公文的格式，在实际工作中又分为文件格式、命令（令）格式和信函的格式。

（二）公文格式各要素的编排规则

《党政机关公文格式》将版心内的公文格式各要素划分为版头、主体、版记三部分，这是一份公文的主要内容。此外，版心外还有公文页码。

1．版头

公文首页红色分隔线以上的部分称为版头，其排列顺序和编排规则具体如下：

（1）份号。

公文印制份数的顺序号。涉密公文应当标注份号。如需标注份号，一般用6位3号阿拉伯数字，顶格编排在版心左上角第一行。

（2）密级和保密期限。

公文的秘密等级和保密的期限。涉密公文应当根据涉密程度分别标注“绝密”“机密”“秘密”和保密期限。如需标注密级和保密期限，一般用3号黑体字，顶格编排在版心左上角第二行；保密期限中的数字用阿拉伯数字标注。

（3）紧急程度。

公文送达和办理的时限要求。根据紧急程度，紧急公文应当分别标注“特急”“加急”，电报应当分别标注“特提”“特急”“加急”“平急”。如需标注紧急程度，一般用3号黑体字，顶格编排在版心左上角；如需同时标注份号、密级和保密期限、紧急程度，按照份号、密级和保密期限、紧急程度的顺序自上而下分行排列。

（4）发文机关标志。

由发文机关全称或者规范化简称加“文件”二字组成，也可以使用发文机关全称或者规范化简称。

发文机关标志居中排布，上边缘至版心上边缘为35mm，推荐使用小标宋体字，颜色为红色，以醒目、美观、庄重为原则。

联合行文时，如需同时标注联署发文机关名称，一般应当将主办机关名称排列在前；如有“文件”二字，应当置于发文机关名称右侧，以联署发文机关名称为准上下居中排布。

（5）发文字号。

由发文机关代字、年份、发文顺序号组成。联合行文时，使用主办机关的发文字号。编排在发文机关标志下空二行位置，居中排布。年份、发文顺序号用阿拉伯数字标注；年份应标全称，用六角括号“〔〕”括入；发文顺序号不加“第”字，不编虚位（即1不编为01），在阿拉伯数字后加“号”字。

上行文的发文字号居左空一字编排，与最后一个签发人姓名处在同一行。

（6）签发人。

上行文应当标注签发人姓名。由“签发人”三字加全角冒号和签发人姓名组成，居右空一字，编排在发文机关标志下空二行位置。“签发人”三字用3号仿宋体字，签发人姓名用3号楷体字。

如有多个签发人，签发人姓名按照发文机关的排列顺序从左到右、自上而下依次均匀编排，一般每行排两个姓名，回行时与上一行第一个签发人姓名对齐。

（7）版头中的分隔线。

发文字号之下4mm处居中印一条与版心等宽的红色分隔线。

2．主体

（1）标题。

标题由发文机关名称、事由和文种组成。一般用2号小标宋体字，编排于红色分隔线下空二行位置，分一行或多行居中排布；回行时，要做到词意完整，排列对称，长短适宜，间距恰当，标题排列应当使用梯形或菱形。

（2）主送机关。

主送机关即公文的主要受理机关，应当使用机关全称、规范化简称或者同类型机关统称。编排于标题下空一行位置，居左顶格，回行时仍顶格，最后一个机关名称后标全角冒号。如主送机关名称过多导致公文首页不能显示正文时，应当将主送机关名称移至版记。

（3）正文。

正文指公文的主体，用来表述公文的内容。公文首页必须显示正文。一般用3号仿宋体字，编排于主送机关名称下一行，每个自然段左空二字，回行顶格。文中结构层次序数依次可以用“一、”“（一）”“1.”“（1）”标注；一般第一层用黑体字、第二层用楷体字、第三层和第四层用仿宋体字标注。

（4）附件说明。

公文附件的顺序号和名称。如有附件，在正文下空一行左空二字编排“附件”二字，后标全角冒号和附件名称。如有多个附件，使用阿拉伯数字标注附件顺序号（如“附件：1.×××××”）；附件名称后不加标点符号。附件名称较长需回行时，应当与上一行附件名称的首字对齐。

（5）发文机关署名、成文日期和印章。

发文机关署名。署发文机关全称或者规范化简称。

印章。公文中有发文机关署名的，应当加盖发文机关印章，并与署名机关相符。有特定发文机关标志的普发性公文和电报可以不加盖印章。

加盖印章的公文

成文日期一般右空四字编排，印章用红色，不得出现空白印章。

单一机关行文时，一般在成文日期之上、以成文日期为准居中编排发文机关署名，印章端正、居中下压发文机关署名和成文日期，使发文机关署名和成文日期居印章中心偏下位置，印章顶端应当上距正文（或附件说明）一行之内。

联合行文时，一般将各发文机关署名按照发文机关顺序整齐排列在相应位置，并将印章一一对应、端正、居中下压发文机关署名，最后一个印章端正、居中下压发文机关署名和成文日期，印章之间排列整齐、互不相交或相切，每排印章两端不得超出版心，首排印章顶端应当上距正文（或附件说明）一行之内。

不加盖印章的公文

单一机关行文时，在正文（或附件说明）下空一行右空二字编排发文机关署名，在发文机关署名下一行编排成文日期，首字比发文机关署名首字右移二字，如成文日期长于发文机关署名，应当使成文日期右空二字编排，并相应增加发文机关署名右空字数。

联合行文时，应当先编排主办机关署名，其余发文机关署名依次向下编排。

加盖签发人签名章的公文

单一机关制发的公文加盖签发人签名章时，在正文（或附件说明）下空二行右空四字加盖签发人签名章，签名章左空二字标注签发人职务，以签名章为准上下居中排布。在签发人签名章下空一行右空四字编排成文日期。

联合行文时，应当先编排主办机关签发人职务、签名章，其余机关签发人职务、签名章依次向下编排，与主办机关签发人职务、签名章上下对齐；每行只编排一个机关的签发人职务、签名章；签发人职务应当标注全称。

签名章一般用红色。

成文日期中的数字

署会议通过或者发文机关负责人签发的日期。联合行文时，署最后签发机关负责人签发的日期。用阿拉伯数字将年、月、日标全，年份应标全称，月、日不编虚位（即1不编为01）。

特殊情况说明

当公文排版后所剩空白处不能容下印章或签发人签名章、成文日期时，可以采取调整行距、字距的措施解决。

（6）附注。

公文印发传达范围等需要说明的事项。如有附注，居左空二字加圆括号编排在成文日期下一行。

（7）附件。

公文正文的说明、补充或者参考资料。附件应当另面编排，并在版记之前，与公文正文一起装订。“附件”二字及附件顺序号用3号黑体字顶格编排在版心左上角第一行。附件标题居中编排在版心第三行。附件顺序号和附件标题应当与附件说明的表述一致。附件格式要求同正文。

如附件与正文不能一起装订，应当在附件左上角第一行顶格编排公文的发文字号并在其后标注“附件”二字及附件顺序号。

3．版记

（1）版记中的分隔线。

版记中的分隔线与版心等宽，首条分隔线和末条分隔线用粗线（推荐高度为0.35mm），中间的分隔线用细线（推荐高度为0.25mm）。首条分隔线位于版记中第一个要素之上，末条分隔线与公文最后一面的版心下边缘重合。

（2）抄送机关。

除主送机关外需要执行或者知晓公文内容的其他机关，应当使用机关全称、规范化简称或者同类型机关统称。如有抄送机关，一般用4号仿宋体字，在印发机关和印发日期之上一行、左右各空一字编排。“抄送”二字后加全角冒号和抄送机关名称，回行时与冒号后的首字对齐，最后一个抄送机关名称后标句号。

如需把主送机关移至版记，除将“抄送”二字改为“主送”外，编排方法同抄送机关。既有主送机关又有抄送机关时，应当将主送机关置于抄送机关之上一行，之间不加分隔线。

（3）印发机关和印发日期。

公文的送印机关和送印日期。印发机关和印发日期一般用4号仿宋体字，编排在末条分隔线之上，印发机关左空一字，印发日期右空一字，用阿拉伯数字将年、月、日标全，年份应标全称，月、日不编虚位（即1不编为01），后加“印发”二字。

版记中如有其他要素，应当将其与印发机关和印发日期用一条细分隔线隔开。

4．页码

公文页数顺序号。一般用4号半角宋体阿拉伯数字，编排在公文版心下边缘之下，数字左右各放一条一字线；一字线上距版心下边缘7mm。单页码居右空一字，双页码居左空一字。公文的版记页前有空白页的，空白页和版记页均不编排页码。公文的附件与正文一起装订时，页码应当连续编排。

情形训练

选择题

1．下列发文字号正确的一项是（　）。

A．粤府〔二〇一九〕第33号

B.〔2019〕粤府33号

C．粤府〔2019〕33号

D．粤府〔2019〕第33号

2．下列标题正确的一项是（　）。

A．关于××县人民政府整顿市场秩序的通告

B.××县人民政府关于整顿市场秩序的通告

C．整顿市场秩序的通告

D.××县人民政府整顿市场秩序的通告

3.××省教育厅向国家财政部行文，其行文方向是（　）。

A．平行

B．下行

C．上行

D．上行兼平行

4．只需了解公文内容的机关，称（　）。

A．主送机关

B．发文机关

C．抄送机关

D．印发机关

5．对重大工作做出安排，用（　）。

A．通知

B．意见

C．决定

D．纪要