第1章 绪论

1.1 研究背景

贫困仍是一个世界性的难题（Haushofer & Fehr, 2014; Zhang et al., 2015），缩小城乡差距、消除极端贫困和实现共同富裕，一直是人类持续追求的理想（Imai & You, 2014; Tollefson, 2015）。贫困最初被认为是一种经济现象，即在一定的时间、空间和社会发展阶段的条件下，人们的收入不能用来维持基本的生存所需。20世纪早期，贫困被定义为总收入不足以获得维持体重所需要的最低数量的生活必需品（Rowntree, 1901）。自这一开创性的研究出现以来，对贫困概念的界定和度量方法的研究在不断深化，不同学科的研究者都在积极探索更适合当前经济社会发展的、更具可操作性的贫困概念。不过到目前为止，可以根据贫困的含义所强调的内容以及历史演进过程将贫困分为三类：收入贫困、能力贫困和权利贫困。其中收入贫困一直是在全球使用最为广泛的贫困标准。以收入标准定义的贫困线，一般包括满足家庭基本需要的食物和非食物的货币支出。世界银行用世界上最不发达国家的收入贫困线定义了世界贫困标准。收入是实现脱贫的重要工具，是衡量贫困的重要代理变量。Ravallion等（1991）基于对发展中国家贫困的估计，提出了两条世界贫困标准线：0.76美元/天和1.02美元/天。他们发现第二条国际贫困标准线更具代表性（Ravallion et al., 1991）。因此，1美元/人/天成为被广泛接受的国际贫困标准线。当然，国际贫困标准线也会随着时间的变化而不断地调整。2015年，国际贫困标准线被调整为1.90美元/天。贫困线的上调使得全球贫困人口激增了1.48亿人。增加的贫困人口主要来自东亚。如果贫困线标准从每日生活费1.25美元调整到每日1.92美元，东亚生活在贫困线以下的人口将增加近一倍，从1.57亿人增至2.93亿人。在拉美，贫困人口将增加800万人，至3700万人，增幅超过25%。在南亚，贫困人口将增加700万人，达到4.07亿人。撒哈拉以南非洲的贫困人口数量不会有什么变化，仍有大约4.16亿人。

在全球范围内，中国是一个典型的发展中国家，也是世界上贫困人口较多的国家。国家统计局在《关于中国农村贫困状态的评估和监测》中，将1978年的贫困线划定在人均年收入100元以内。按照这个标准，当时中国贫困人口的规模为2.5亿人，占全国人口总数的25.97%，占当时农村人口总数的30.7%，占世界贫困人口总数的四分之一。如果以人均年收入200元作为农村温饱线，则贫困人口的数量将更多。因此，在改革开放初期，中国的贫困问题非常严重，扶贫形势也十分严峻。改革开放四十年以来，中国共产党始终将消除贫困作为自己的历史使命，成功使8亿多人摆脱贫困，创造了人类减贫史的奇迹，对全球减贫的贡献率超过了70%。特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央历史性地提出到2020年消除绝对贫困的奋斗目标，推动了脱贫攻坚取得决定性进展。

自2012年以来，中国贫困人口规模大幅度缩减。农村贫困人口由2012年的9899万人减少到2015年的5575万人，累计减贫4324万人，年均减贫1441万人，贫困发生率从10.2%下降到5.7%，累计降低4.5个百分点。2012年以来，中国特色脱贫攻坚制度体系业已形成。经过多年的扶贫实践，中国目前建立了各负其责、各司其职的责任体系；精准识别、精准脱贫的工作体系；上下联动、统一协调的政策体系；保障资金、强化人力的投入体系；因地制宜、因村因户因人施策的帮扶体系；广泛参与、合力攻坚的社会动员体系；多渠道、全方位的监督体系和最严格的考核评估体系。这些“四梁八柱”性质的顶层设计保障了脱贫攻坚的顺利推进，也为深入实施精准扶贫、精准脱贫奠定了基础。

四川作为西部地区农业大省，是西部地区贫困人口比较多的省份，也是全国脱贫攻坚的主战场。四川省脱贫攻坚的有效推进直接关系到全国脱贫攻坚目标的全面实现。近些年来，在党中央、国务院和省委的坚强领导下，四川省深入贯彻落实习近平总书记扶贫开发重要战略思想，切实把精准扶贫和精准脱贫落到实处。2016年是四川省“十三五”时期脱贫攻坚的开局之年，如何打好开局对四川省的脱贫攻坚工作至关重要。按照年度减贫计划，2016年全省有5个贫困县要成功摘帽、2437个贫困村要退出、107.8万贫困人口要脱贫，全省贫困人口要从2012年的750万减少到2016年年底的272万，贫困发生率要从11.5%下降到4.3%。开局之年不仅减贫任务艰巨，还需要为今后几年打赢脱贫攻坚战积累宝贵经验、奠定坚实基础。

在新形势下，四川省“面宽、量大、程度深”的贫困状况虽有一定程度的改变，但致贫返贫多重因素叠加，稳定脱贫的基础仍很脆弱，特别是彝区、藏区等深度贫困地区的发展制约因素还较多，特殊贫困与自然条件、社会治理等因素交织，脱贫攻坚任务更具特殊性和艰巨性。一方面，需要完善精准识别机制并对症施加精准扶贫措施。由于缺乏一些刚性的标准，再加上农民的收入渠道多、问题杂，造成实际收入难以准确核算。另外，贫困识别机制不够精细，由于贫困地区，尤其是深度贫困地区致贫原因的多样性和差异性，再加上贫困人口所处的地区不同，不应简单地以收入水平来判断贫困程度，而应对贫困状况进行多维的评价，进行精准的分类，要因地制宜、因人而异地制定扶持措施。另一方面，稳定脱贫的长效机制亟待建立。由于脱贫主体受教育程度普遍较低，加之思想观念陈旧、科技意识不强、生产经营能力低下，缺乏致富能力和发展门路，抵御风险和自我发展能力脆弱，稳定脱贫能力差，因灾、因病、因学、因婚、因房而极易返贫。更重要的是，这些脱贫主体“等、靠、要”的思想比较严重，缺乏自主脱贫的内生动力。因此，在精准扶贫和精准脱贫的过程中，亟须探索贫困人口精准脱贫、稳定脱贫的长效机制。

针对四川脱贫攻坚任务的复杂性和艰巨性，我们必须创新扶贫开发模式，由偏重“输血”向注重“造血”转变。同时也亟待建立一套系统、科学的精准脱贫监测与考核评价体系，由侧重考核地区经济发展指标向主要考核脱贫成效转变。随着全面建成小康社会进入关键时期，扶贫任务也越来越艰巨，开始进入冲刺期，系统地构建一套精准脱贫监测和考核评价体系是事关四川脱贫攻坚目标全面实现、高水平高质量实现的关键问题之一，也是“三农”问题中亟待破解的重大课题之一。

现有研究大多基于收入或消费的视角对扶贫绩效进行了评估（张兵和翁辰，2015；樊士德和江克忠，2016）。这些研究在理论上融合了经济学、管理学、社会学的研究成果，有着重要的理论价值，但这些研究还未构建一个系统的扶贫考核体系来对精准扶贫、精准脱贫的成效进行监测和评价。这对于从理论和实践上引导脱贫攻坚走可持续发展之路还十分欠缺。本课题认为要打赢打好脱贫攻坚战，不仅要实施精准扶贫方案，打出有力的政策组合拳，而且要设计一定的激励合约，这种激励合约必须将地方官员的升迁与精准脱贫的成效挂钩，并且在成效考核时采用相对成效评估的方式，尽可能消除评估误差，加大激励效果。那么，如何设计出科学合理的精准脱贫监测系统？如何优化精准脱贫成效评价机制？如何实现精准脱贫监测和精准脱贫评价的有效对接？上述诸多问题并没有得到完美解决。只有厘清了上述问题，才能构建出科学的扶贫考评体系来有效激励地方官员打赢脱贫攻坚战。有鉴于此，本课题深入开展精准脱贫动态监测、退出验收指标设计、脱贫成效评价体系构建等系列重大理论与实践问题研究，丰富和拓展了精准脱贫理论，为四川制定退出验收和考核评估政策文件、推动四川精准脱贫动态监测工作提供了重要决策参考与科学依据。