3.2 四川精准扶贫的模式分析

3.2.1基础设施建设扶贫

基础设施条件差是阻碍四川省贫困地区发展的主要原因之一，基础设施的落后不仅影响农民的生活质量，还会限制产业的发展。基础设施建设作为精准扶贫的重要措施是提高贫困地区生产效率的关键，可以提升贫困人口的生活幸福感。由于大部分贫困地区基础设施建设缺失或严重受损，且公共服务普及度低，基础设施建设是开展脱贫攻坚的基础性工程，加强贫困地区基础设施建设，对推进精准脱贫工作、全面实现小康社会具有重要的现实意义。四川省委十届六次全会提出精准实施“五个一批”扶贫攻坚行动计划，最根本的就是要抓好基础设施扶贫。贫困地区之所以贫困，最根本的因素就是基础设施建设薄弱，抵御自然灾害的能力较差。要改变贫困地区的落后面貌，从根本上消除绝对贫困，实现贫困群众脱贫致富，首先必须从基础设施扶贫抓起。四川省的基础设施建设扶贫主要围绕四个方面来进行：一是道路覆盖，公路是生产生活、经济社会发展的动脉，加快农村公路网络的建设对促进区域经济发展、提高农民生活水平、推动精准扶贫有重要的战略意义；二是水利建设，不仅要保障贫困地区、贫困人口的饮水安全，还要注重水利工程的建设，保障生活用水和生产用水的供给；三是电力覆盖，电是如今人们生活中必不可少的能源之一，电网建设服务百姓生活，不仅能方便人们的生活，还能满足人们对文化的需求；四是通信建设，通信建设不仅能满足农民日常生活的需求，还是繁荣农村经济的重要措施，农民能够进行日常通信，还能通过互联网进行商品的买卖。为了解决路、水、电、通信等制约发展的瓶颈问题，不断改善贫困地区的发展条件，四川省印发了《四川省基础设施建设扶贫专项方案》，从交通、水利、电力和通信四个方面，提出了以下目标：（1）交通：到2020年年底，高速公路基本实现对除“三州”外的贫困县全覆盖；全省普通国道二级及以上公路比重达到70%，普通省道三级及以上公路比重达到50%，市（州）到县（市、区）全面实现二级及以上（“三州”实现三级及以上）公路连接，所有贫困县至少形成两个二级及以上（“三州”实现三级及以上）的对外公路通道；实现所有乡镇通柏油路、所有建制镇和新村聚居点通硬化路。（2）水利：力争通过五年的努力，实现贫困地区人人喝上干净水，丘陵地区农村集中供水率达到90%，农村自来水普及率达到85%；山区和高原除农村外集中供水率达到80%，农村自来水普及率达到75%。（3）通信：到2020年年底，实现所有已通电行政村互联网覆盖率达到100%。（4）电力：优化改造110千伏农村电网骨干网架结构，解决35千伏及以下电网过负荷、供电质量差等问题。在路、水、电、通信等基础设施中，交通道路是基础设施扶贫的“重头戏”，基础设施建设资金中很大部分是交通建设资金。如2013年在四川省基础设施建设扶贫697.09亿元的计划投资中，交通占比超过80%，其中，计划投资高速公路257亿元、国省干线公路149.38亿元、农村公路91.6亿元、运输场站3.98亿元、管养设施2.55亿元、民用运输机场59.36亿元、内河水运5亿元。

3.2.2 产业扶贫

产业扶贫是指以市场为导向、经济效益为中心、产业发展为杠杆的扶贫开发过程，是促进贫困地区发展、增加贫困农户收入的有效途径，是扶贫开发的战略重点和主要任务之一。产业扶贫的具体目标是大力扶持地方特色产业，提升贫困地区群众的自身发展能力，促进贫困区域人口脱贫致富（章康华，2014），其具备的“开放式+造血式”的帮扶模式对于改进欠发达区域的“久扶不脱贫”困境有着非常显著的效果（梁晨，2015）。发展特色产业是提高贫困地区自我发展能力的根本举措。产业扶贫涉及对象最广、涵盖面最大，易地搬迁脱贫、生态保护脱贫、发展教育脱贫都需要通过发展产业实现长期稳定的就业增收。当前贫困地区特色产业发展总体水平不高，资源优势尚未有效转化为产业优势、经济优势，这便成为制约农村贫困人口增收脱贫的瓶颈。

针对四川省的实际情况，省委办公厅、省政府办公厅印发了《关于加强产业扶贫工作促进精准脱贫的意见》，提出到2020年，贫困地区要初步形成布局合理、特色突出、三产融合、竞争力强的产业体系，实现村有骨干产业、户有脱贫门路、人有一技之长的目标。产业扶贫要从三方面入手：一是农业，根据贫困地区的资源禀赋、产业规划等，选择具有区域特色且效益较好的产业项目，推进核心乡镇和专业村产业提升，引导和支持贫困地区建设一批省级农业科技扶贫示范基地；二是工业，鼓励民族地区发展飞地园区，支持贫困地区农产品产地初加工和精深加工，鼓励省内企业优先采购贫困县、贫困村和贫困人口生产的工业产品等；三是旅游业，依托贫困地区旅游资源，推进全产业链融合发展，发展乡村旅游、休闲农业，支持贫困县、贫困村创建省旅游扶贫示范区、示范村和乡村旅游合作社。

通过创新工业扶贫举措、建设特色产业基地、培育乡镇龙头加工企业、延伸特色产业链条等措施，四川各市州产业扶贫各具特色，在提升企业产品价值、解决就地就业、增加贫困农户收入等方面，成果十分喜人。以巴中市为例，通过培育市场主体搞加工，坚持规划引领建基地，巴中市初步形成了以银耳、香菇为主的食用菌，以生猪、黄羊、土鸡为主的畜禽，以稻谷、油菜为主的粮油等全产业链，破解了扶贫产业无序发展、农户增产不增收等难题。通过“公司+专合组织+农户+基地”的发展模式，巴中充分发挥加工龙头企业的带动作用，采取贫困户入股、吸纳贫困户就业、与贫困户签订单等方式，与农户建立利益共享、风险共担的联结机制，实现了贫困群众增收和企业增效“双赢”。

3.2.3 易地搬迁扶贫

易地扶贫是指将生活在缺乏生存条件地区的贫困人口搬迁安置到其他地区，并通过改善安置区的生产生活条件、调整经济结构和拓展增收渠道，帮助搬迁人口逐步脱贫致富。易地搬迁扶贫是目前最彻底、最有效的脱贫途径之一，是解决山区贫困人口的治本之策。边远山区贫困地区气候高寒，灾害频繁，交通不便，生态恶化，基本丧失了生存条件。解决这些问题，不仅需要巨额资金投入，而且还要以牺牲生态环境为代价，得不偿失。易地搬迁扶贫是改善区域经济发展环境，实现人口再分布，实施可持续发展的重大举措之一。移民户离开了地质灾害区，迁到了靠近县城、乡镇、市场、公路这些比较适宜居住的地方。他们的生存环境得到了明显的改善：出门行路、子女上学、有病求医、信息获取以及寻找就业门路变得更加便利，帮助贫困户实现了安居乐业。不仅如此，通过易地搬迁，极大地减少了深山区乱砍滥伐的行为，减少了自然资源的消耗，减少了垃圾的排放。多年的扶贫开发实践证明，就地扶贫开发是无法解决其温饱问题的，只有移民搬迁、异地开发才能从根本上改变其生产生活条件，解决温饱进而脱贫致富。

为了呼应《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》提出的工作要求，2016年，四川省出台了《四川省“十三五”易地扶贫搬迁规划》。计划五年内对四川省近116万建档立卡贫困人口实施易地扶贫搬迁，着力解决居住在“一方水土养不起一方人”地区贫困人口的脱贫问题。四川省易地扶贫搬迁范围涉及全省21个市（州）、144个县（市、区），搬迁对象主要分布在：川东北秦巴山区、川南乌蒙山区、大小凉山彝区、川西北高原藏区以及片区外有搬迁任务的地区。《四川省“十三五”易地扶贫搬迁规划》中还提出了促进搬迁人口脱贫的六条路径：一是发展特色农林业脱贫一批，通过采取补贴补助、技术服务、信息发布、示范带动等扶持政策措施，鼓励引导搬迁农户面向市场需求，通过发展特色种植、高效养殖、林下经济、设施农业、休闲农业等实现产业脱贫；二是发展劳务经济脱贫一批，将发展劳务经济作为持续增加收入的主要途径，加强搬迁人口就业技能培训，努力拓宽就业创业渠道，加强就业指导和劳务输出工作，促进搬迁人口就业脱贫；三是发展现代服务业脱贫一批，扶持搬迁贫困人口从事农副产品营销、餐饮、家政、仓储、配送等服务业，多渠道增加收入促进脱贫；四是金融支持脱贫一批，充分发挥政策性、开发性金融的主导作用，精准对接易地扶贫搬迁规划，按照保本或微利原则发放成本低、期限长的易地扶贫搬迁贷款；五是资产收益扶贫脱贫一批，探索“易地扶贫搬迁配套设施资产变股权、搬迁对象变股民”的方式，通过将资产量化到贫困人口，增加其财产性收入，带动脱贫；六是社会保障兜底脱贫一批，将符合相关条件的搬迁对象纳入社会保障兜底脱贫范围，通过政策兜底脱贫。

3.2.4 教育扶贫

教育扶贫是指通过教育手段使贫困人口掌握谋生知识与技能，在提升收入的同时对其参与社会活动、运用社会资源、掌握知识技术等能力进行综合改善与提升。教育扶贫的目的是让贫困地区和贫困人口获得自我发展、自主脱贫的能力，是一种内生式的扶贫脱贫方式。随着我国精准扶贫战略的逐步推进，教育扶贫的重要性更加凸显，教育扶贫工作不仅对贫困地区与贫困人口意义重大，而且对我国经济发达地区的未来发展也具有重要价值。长期以来，贫困地区的经济发展比较落后，财政收入也比较低，投入的教育硬件设施建设资金有限，师资队伍整体教学水平不高，导致贫困地区教育严重滞后，使一些贫困家庭的孩子无法接受良好的教育。还有一些非贫困地区的家庭由于经济条件有限，只能中途辍学，降低了他们的人力资本水平，消极地影响了他们未来收入的潜力。因此，教育扶贫要明确扶贫开发的重点，彰显出教育在扶贫攻坚战中的作用，只有改善贫困地区孩子的生活条件，努力发展贫困地区的教育事业，以教育扶贫为救助的核心要素，提高贫困人员的综合素质，增强贫困人员的科学文化知识，才能从根本上解决一个地区的贫困问题。

为了从根本上解决贫困地区的教育滞后问题，贯彻落实《教育部等六部门关于印发〈教育脱贫攻坚“十三五”规划〉的通知》，全面提升贫困地区教育发展水平，提高贫困群众素质能力，完成“教育脱贫一批”的重要任务，从根本上阻断贫困代际传递。应充分发挥教育在精准扶贫中的基础性和先导性作用，精准对接贫困地区教育发展现状和贫困人口实际，采取超常规政策举措，精确瞄准教育最薄弱领域和最贫困群体，实现“人人有学上、个个有技能、家家有希望”，促进教育强民、技能富民、就业安民、政策惠民，坚决打赢教育脱贫攻坚战。为了提升贫困地区教育总体发展水平，实现建档立卡等贫困人口教育基本公共服务全覆盖，四川省提出了七大措施。一是巩固提升基础教育。要统筹中央和省级学前教育发展的相关资金，重点向贫困地区倾斜，大力发展学前教育；大力推进全面“改薄”工作，落实“三免一补”政策，“控辍保学”，推行县长、局长、乡长、村主任、家长“五长”负责制，实施农村义务教育学生营养改善计划和特殊教育提升计划来巩固提高义务教育水平；加大对特殊群体的支持力度，发展特殊教育，加大对各类残疾人进入各类相应学校的支持力度，提高贫困地区残疾儿童教育普及水平。二是推动发展高中阶段教育。探索高中阶段学校多样化办学模式，构建人才成长“立交桥”，办好贫困地区综合高中；加快发展职业教育，把中等职业教育作为普及高中阶段教育的重点，优化中等职业学校（含技工院校，下同）布局结构，切实改善贫困地区中职学校办学条件；实施技能培训脱贫行动，加大贫困户教育培训工程实施力度，引导企业扶贫与职业教育相结合，鼓励职业院校面向建档立卡贫困户开展多种形式的职业教育和培训。三是大力发展民族地区教育。通过民族地区“一村一幼”计划、四川省民族地区发展十年行动计划、四川省民族地区十五年免费教育计划和贫困地区支教计划的实施来提升民族地区教育质量。四是加强乡村教师队伍建设。通过拓展乡村教师补充渠道，提升乡村教师待遇，推动城镇优秀教师向乡村学校流动，全面提升乡村教师能力素质等方式来提高乡村教师的数量和质量。五是健全贫困学生资助体系。完善贫困学生资助体系，加大学前教育资助力度，落实“三免一补”政策，健全高校学生资助体系。六是充分发挥高校优势深度参与扶贫。不仅要强化省内高校的对口帮扶，帮助贫困地区发展特色产业，还要继续实施高校招生倾斜政策来增加贫困地区学生接受优质高等教育的机会。七是集聚教育脱贫力量。这一措施从以下几点开展行动：激发贫困地区内生动力、实施教育扶贫结对帮扶行动、加大现代信息技术应用和鼓励社会力量广泛参与。

3.2.5 健康扶贫

健康与贫困之间有着密不可分的关系，良好的健康状况不仅可以降低就医支出，还可以通过提高个体的劳动生产率，提高收入。“因病致贫”“因病返贫”一直以来就是精准扶贫的“拦路虎”。疾病一直是贫困人口致贫的首要原因。在各种致贫原因中，因病致贫在各地都排在前列，在农村贫困地区，病与贫之间会出现一种恶性循环。由于贫困地区自然条件差，发展起步晚，经济社会发展落后，贫困家庭收入单一，主要依靠外出务工和家庭农业收入，缺乏财产性收入。因此一旦家庭成员患病，不但要倾其所有去治病，还要失去劳动能力，使本就贫困的家庭雪上加霜，使得贫困家庭深陷贫病陷阱。“因病致贫”与“因病返贫”问题一直受到党中央的重视。习近平总书记将“因病致贫”与“因病返贫”看作是当前扶贫攻坚战的主攻方向，而且是一项需要长期攻克的扶贫任务，并指出“因病致贫、因病返贫”是当前扶贫的主攻方向和硬骨头，是长期化的、不随着2020年宣布消灭绝对贫困以后就会消失的。

四川省存在“面宽、量大、程度深”的贫困情况，截至2016年年底，全省有农村贫困人口625万人、贫困村11501个，全省“四大片区”有贫困县88个、国家扶贫工作重点县36个、全国集中连片特困地区3个，全省贫困发生率为4.3%。在农村地区贫困人口中，“因病致贫、因病返贫”率较高，健康扶贫工作任重道远。为了降低贫困发生率，减少四川贫困人口，四川省卫生和计划生育委员会编制了《四川省“十三五”健康扶贫规划》。《四川省“十三五”健康扶贫规划》中提出到2020年要实现以下目标：稳定实现建档立卡贫困人口“基本医疗有保障”；贫困地区人人享有基本医疗卫生服务，贫困人口大病得到及时有效救治；重大传染病、慢性病和地方病得到有效控制；就医费用个人负担部分大幅减轻，贫困群众“因病致贫、因病返贫”问题得到有效解决；为确保现行标准下贫困人口全部脱贫、贫困村全部退出、贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困做好医疗卫生保障。为实现以上目标，《四川省“十三五”健康扶贫规划》提出要大力实施贫困人群医疗救助扶持行动、贫困人群公共卫生保障行动、贫困地区医疗能力提升行动、贫困地区卫生人才培植行动和贫困地区生育秩序整治行动，并完善分级诊疗制度和医疗费用控制政策。

3.2.6 社会保障扶贫

社会保障扶贫是我国精准脱贫的主要途径，是“五个一批”之一。经过多年的脱贫攻坚，我国贫困人口已大幅减少。当前脱贫攻坚工作已经进入了“啃硬骨头、攻坚拔寨”的深水区。据国家统计局发布的数据，2016年年末，全国农村贫困人口为4335万人。在这些贫困人口中，有相当一部分人无法通过就业、异地搬迁等方式脱贫，针对这部分人，社会保障、政策兜底的作用显得尤为重大。我国社会保障体系包括社会救助、社会保险、社会福利、优抚安置、慈善事业等。在脱贫攻坚实施社会保障兜底一批工程中发挥核心作用的三大制度是社会救助、社会保险和社会福利。社会保障不仅能够保障贫困人口的基本生活，还是促进贫困地区经济发展的助推器。随着我国社会保障制度的不断完善与发展，农村社会保障在缓解和消除贫困中发挥的作用越来越大。加强扶贫开发与贫困地区农村社会保障制度有效衔接，发挥社会保障兜底扶贫功能，对于解决贫困人口最基本、最直接、最现实的生存利益问题，缩小不同区域收入差距，促进经济社会全面协调可持续发展有着不可替代的作用。

为了帮助贫困地区中的特困人群脱贫，为生活困难的群众织起一道“保障网”，2015年四川省出台了《四川省社会保障扶贫专项方案》，从低保救助、特困人员集中供养、养老保险、残疾人扶助四个方面对特困人员进行社会救助。《四川省社会保障扶贫专项方案》提出：一是两线合一，两线分别为国际扶贫线和低保线，逐步提高低保线，到2020年实现贫困地区扶贫线与低保线“两线合一”，这一政策将惠及480万人；二是集中供养，为无劳动能力、无收入来源、无法定赡养（抚养、扶养）义务人，步入老年后，需要通过集中供养才能拥有基本生活条件的人群提供集中供养，加大财政投入，提高集中供养水平，到2020年实现100%集中供养；三是老有所养，为解决贫困地区老年人养老问题开展全民参保登记试点，到2020年基本实现城乡居民人人享有养老保险。