美国法上管制性征收界定标准的演变

王丽晖

摘要：管制性征收，是指国家运用公权力对私人财产权的限制超过了私人应当承受的限度，构成特别牺牲，因此需要依法予以公正补偿的行为。在美国，管制性征收问题向来是宪法学界关注的焦点，联邦最高法院的司法实践也出现了大量相关案例。总结美国联邦最高法院判决的典型管制性征收案件，归纳分析管制性征收界定标准的演变过程，进而从美国宪法上的财产权保护规范及其运作实践中总结出一般规律，能够为当下中国的征收实践提供借鉴。观察1922年至2005年间联邦最高法院所判决的典型管制性征收判例，我们可以发现，联邦最高法院处理管制性征收问题的态度绝非一成不变，其在一些典型判例中形成了若干不同的判断规则，而且具体案件的特定事实始终是优先考虑因素。通过这一系列案件，联邦最高法院实际上逐渐得出了管制性征收的动态判断标准。2004年，我国现行《宪法》第二十二条修正案正式确立了国家征收征用补偿制度，为在具体法律中进一步完善相关制度提供了依据。以管制性征收为切入点，深入了解美国管制性征收判例的实际功能及存在问题，探究私有财产权的宪法保护，对处于社会转型期的中国具有重要意义。

关键词：管制性征收；警察权；私有财产权

引言

管制性征收（regulatory takings）属于征收的一种具体类型。与传统征收不同，在管制性征收中，政府既未实际占有私有财产，也没有对其造成实际物质侵害，只是限制私有财产的某些用途或者附加一定条件，但这种管制行为或立法对所有权人的财产价值造成不利影响，侵害了其对财产利益的预期。如果政府在行使警察权过程中做出此类行政行为超越了宪法和法律的许可范围，就产生财产征收的法律效果。在美国，根据联邦宪法第五修正案征收条款（Taking Clause）的规定，对于被认定为征收的行为，政府必须支付公正补偿。

我国法律文本中尚未出现“管制性征收”的表述，但实际上，实践中已出现大量类似的法律问题。广州市“禁摩令”的发布，保护文物古迹等相关法律的规定，事实上都产生了管制性征收的法律效果。例如，《文物保护法》第十七条规定：“文物保护单位的保护范围内不得进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业。”第二十一条规定：“非国有不可移动文物由所有人负责修缮、保养。非国有不可移动文物有损毁危险，所有人不具备修缮能力的，当地人民政府应当给予帮助；所有人具备修缮能力而拒不依法履行修缮义务的，县级以上人民政府可以给予抢救修缮，所需费用由所有人负担。”这些规定对私有财产增加了不公平负担，部分文物所有权人或利害关系人负有一种特别牺牲义务，实际上限制了相关权利人行使财产权的自由，显然会造成损害其合法权益的后果。《广州市市区摩托车提前报废或迁出市区补偿奖励方案》规定，对摩托车车主提前报废车辆和主动迁出市区的予以奖励或补偿。《关于限制摩托车在市区部分区域路段行驶造成失业的再就业扶持办法》规定，对因为限制摩托车行驶造成的失业人员优先提供免费职业介绍，减免职业技能培训费用，提供养老、工伤和失业保险费用资助等补偿措施。这些规范性文件的做法，实质上是在承认已发生管制性征收的前提下，变相补偿权利人所遭受的损失。

在美国，管制性征收问题向来是宪法学界关注的焦点之一，有关论述十分丰富。从1922年至今，联邦最高法院积累了大量管制性征收判例。然而，在我国，社会生活中出现的管制性征收问题并未受到足够关注；外国管制性征收经验介绍也较为笼统，没有形成系统研究。因此，本文拟通过总结美国联邦最高法院判决的典型管制性征收案件，归纳分析其管制性征收界定标准的演变过程，进而从美国宪法上的财产权保护规范及其运作实践中总结出一般规律，以期能够为当下中国的征收实践提供借鉴。

一、管制性征收案件的肇始

长期以来，美国联邦最高法院承认，政府拥有行使征收权以及对不动产进行监督和管理的权力。前者需要支付补偿，而后者属于行使警察权，不必提供补偿。如此一来，政府难免会倾向于运用后一方式获得私有财产权，显然对公民不利。1922年，严苛管制行为能否构成征收这一问题，正式出现在联邦最高法院的法庭上，以往仅作严格字面解释的征收条款内涵也随之发生变化。

（一）价值减损程度作为判断管制性征收主要因素的提出

1922年的宾夕法尼亚煤炭公司诉马洪案（以下简称马洪案）是联邦最高法院审理的第一起管制性征收案件，也是涉及管制性征收问题中引证率最高的案件。此前，自征收条款得以适用于各州以来，仅对其内容作严格的字面解释，政府的管制行为从未被认定为征收。自该案判决做出后，管制行为是否构成征收，逐渐成为人们关注的焦点。

事情的起因是马洪与宾州煤炭公司于1878年签订的一项契约。双方约定，煤炭公司将地表土地转让给马洪，但明确保留开采其地下煤炭的权利。受让人接受了前述事实以及相应风险，并且放弃了要求赔偿因开采煤矿所产生之损失的所有权利。马洪在诉状中提出，不管煤炭公司基于契约能享有哪些权利，它们都已被宾州于1921年5月27日通过的《柯勒法案》（Kohler Act）所剥夺。因此，马洪向宾州民事诉讼法院（The Court of Common Pleas）提出诉求，要求法院禁止宾州煤炭公司在其土地下采煤，因为那会导致地面失去支撑，引起地表和房屋塌陷。

宾州民事诉讼法院认为，《柯勒法案》适用于本案违宪，因此拒绝发布禁止令。在上诉中，宾州最高法院虽然承认宾州煤炭公司享有受宪法保护的法定财产权和基于契约产生的约定权利，但却认定《柯勒法案》的规定属于警察权的合法行使，故裁决马洪胜诉。宾州煤炭公司不服该判决，将案件上诉至联邦最高法院。联邦最高法院推翻了宾州最高法院的判决，判定《柯勒法案》对宾州煤炭公司采矿权的限制构成征收。本案的争议核心演变为《柯勒法案》的一般效力，其关键在于警察权的运用范围到底有多大。

霍姆斯大法官代表的法庭多数意见首先承认了政府行使警察权限制私有财产的正当性，“如果政府必须为它做出的所有减少土地附带价值的行为支付补偿，那么它将难以继续运转”。显然，在社会福利国家，立法者有权制定旨在促进公共福利，尤其是保护公众免受伤害的法律。在这种情况下，有些财产价值必然会受到默示限制，必须对警察权做出让步。但法院进一步指出，这种默示限制显然要有限度，否则保护公民私有权利的法律条款便失去意义。这个限度何在？霍姆斯大法官认为，“至少一般规则是，虽然财产可以在一定程度上受到管制，但如果管制走得太远（goes too far），将被认为构成征收。”因此，在界定构成“走得太远”这个限度时必须考虑一个事实，即价值减损程度。当管制对财产价值造成的损害达到一定程度时，就可能构成征收。在这种情况下，政府必须为此支付补偿以确保其行为的合法性。

在本案中，霍姆斯大法官代表的法庭多数意见首次提出了“价值减损程度”标准。在他看来，剥夺所有者财产价值的管制与彻底掠夺其土地对所有权人的权利与合理期望造成的伤害同样严重。“采矿权之所以有价值，是因为它能带来利润。基于宪法上的目的而使某些煤矿开采变得不具有商业可行性，几乎会产生与征收或者剥夺采矿权同样的效果”。但是，价值减损程度也并非唯一判断因素，还要考虑与其相关联的立法所欲实现之公共利益的性质。也就是说，必须将价值减损程度与公共利益相比较；如果对财产的巨大干预只为促进微小的公共利益，那么就应当认定构成征收。所以，价值减损到何种程度构成征收最终还必须取决于具体案件的特定事实。

一方面，既然宾州法律承认支撑权（the right of support）作为土地上的独立财产权，《柯勒法案》的规定使得宾州煤炭公司保有的支撑权被完全剥夺，而且被完全转移给了地表所有者马洪。完全丧失支撑权的煤炭公司显然遭受了巨大损失。另一方面，限制采矿权所欲促进的公共利益不存在，它只是为了保护个人安全。“这是一个关于私人房屋的案件……这座房屋受损害的原因不属于公共妨害，即使在不同地方的其他房屋也遭到类似损害，它也不构成普遍损害或者公共损害”。因此，《柯勒法案》限制在保留采矿权的街道或市区下方采煤的规定，不能被认定为警察权的合法行使。

此外，霍姆斯大法官还提出，如果一项法律能实现均等的“利益互惠”，也能够得以存续。也即是说，如果限制所有者土地用途的管制令，能使他们因其他人也受到类似限制而获益，那么它就是正当的。但本案中显然没有此类利益互惠，《柯勒法案》不会给煤炭公司带来任何利益。

法院指出，只要私人或者社区表示可以承担因只获得地表权而存在的风险，就不能再因为其风险已经演变成现实危险这一事实，使他们获得比所购买的还要多的权利。这也就意味着，既然自己是切身利益的最佳代表，对于公众自愿放弃的权利，政府就不必再打着父爱主义的旗帜行使职权加以保护。最终，联邦最高法院推翻宾州最高法院的判决，认定《柯勒法案》的规定已经超出警察权行使范围，构成对宾州煤炭公司采矿权的征收。

美国联邦宪法第五修正案对私有财产的保护以私有财产用于公共用途为前提，但也规定，如不支付补偿，政府不得征收私有财产。“当人们发现看似绝对化的权利保护受到警察权限制时，人性的自然趋势就是扩大这种限制直到私有财产权最终消失。但根据联邦宪法的规定，这不可能实现。”也就是说，“虽然公众强烈要求改善公共条件，但这并不足以保证政府可以通过捷径来满足公众意愿，政府必须采取支付补偿的合宪方式。”

马洪案判决正式提出了管制性征收问题。大法官霍姆斯在法庭多数意见中总结出若干颇具开创性的观点，尤其是“价值减损程度”标准，在后续司法实践中得到广泛运用，成为判断管制性征收问题的基准。但美中不足的是，对于管制性征收的判断标准，或者说警察权的行使范围，仅依靠一次判决并不能得出明确结论。

（二）未进入征收视野的管制案件

在马洪案之后几年中，也出现一些看似案情相近的案件，但法院判决结果却大相径庭，并未将其直接归结为管制性征收问题。这类案件主要涉及土地分区使用和排除公共妨害的情况。在后来有关管制性征收的审判中，经常引述这些案件中的法庭意见或判决结果作为论证依据。

1．欧几里得镇诉漫步者房地产公司案

1926年的欧几里得镇诉漫步者房地产公司案（以下简称欧几里得案），是判断分区法令效力方面的重要判例。1922年11月13日，欧几里得镇议会通过一部分区法令，该法确定了一项综合土地分区规划以管理并限制工商业和住宅用地区域。这种分区导致漫步者房地产公司所持空地价值减少75%，而这些空地原本打算用于发展工业。房地产公司认为，法令限制公司对土地的合理利用，破坏了土地的大部分价值，事实上构成征收，遂请求法院发布禁令，禁止该项法令继续实施。法院承认，只有当为了促进公共利益，且属于警察权的合法行使范围时，颁行分区制法令以及所有类似法律或规章才是正当的。但是，权力行使界限很难清楚划定，总会因具体情况而发生变化。在解决界限问题时，“使用自己的财产不得损害他人财产”作为普通法上妨害理论之基础，通常会提供一些有益借鉴。但是，即使法令的限制范围超过了有害使用，“尊重立法机关的决定”这一惯例，允许法律包含某些临界情况以确保其有效实施，不会由此认定一部法律“越过合理边界而变成武断的命令”。因此，如果从更宽泛的角度理解公共目的，欧几里得镇分区法令中的限制条款则合宪。最终联邦最高法院判定，权利人不能基于法令本身以及可能造成的侵害寻求禁令救济，该法令合法有效。

欧几里得案对分区法令的效力问题做出了开创性判决。在该案中，土地所有者质疑限制其土地商业开发的地方分区法令的合宪性。尽管承认所有者的土地价值减损，法院仍然断定，分区法令本身合宪。因为它们与公共福利存在实质性关联，其颁行没有对土地所有者造成不可挽回的伤害。从该案判决可以看出，鉴于分区规划对城市和社区合理发展所具有的重要意义，分区法令可以对私有土地之利用加以限制。立法对相冲突土地用途的这种调控可以增加公共福利，但福利的增加却是以部分财产权因严苛管制而做出牺牲为代价，而且这种调控远远超过普通法上妨害理论的作用。

相比之下，联邦最高法院在1928年审理的奈科通诉剑桥市案（以下简称奈科通案），虽然与欧几里得案案情颇为类似，都涉及分区制法的效力问题，但却出现相反的判决结果。该案的基本案情是，剑桥市新通过的一项分区制法令，致使原告的一整块土地分成两部分。按照法令规定，其中较大的部分用于工业用途，另外小块土地仅限于居住用途。虽然这小部分土地有100英尺宽，但由于该市准备扩宽街道，导致这块土地将仅剩65英尺，致其无法再用于住宅建设。奈科通主张，法令的规定实质上对其土地构成征收，请求法院宣布该法令违宪无效。联邦最高法院重申了欧几里得案规则，即一般情况下，法院应当尊重政府颁行的分区制法令，除非这项法令没有合理基础，只是警察权的专断行使，与公共健康、安全、福利没有实质性关联。基于本案，法院认定，分区法令适用于这部分土地，属于未经许可侵犯公民受宪法保护的财产权情形，不符合欧几里得案规则。理由有二：法令对财产的侵害严重且极不公平；划分所有者土地所欲实现之公共利益不足以抵消这种程度的损害。法院指出，政府颁布分区管制令，通过限制土地用途干预土地所有者权利的职权存在严格的限度；如果某种财产用途与公共健康、安全等公共福利没有实质性关联则不能施加此类限制。本案中似乎缺少那种“实质性关联”，因此，所谓十分强烈的公共目的不能证明过分干预所有者财产权的正当性。

仅相隔两年，法院处理类似问题的态度却截然相反。在欧几里得案中，作为一种城区开发和土地利用制度，分区法令允许政府完全抛弃普通法上的妨害理论，连同该理论所主张的个人自由和个人优先权。允许政府在其辖区内更换一种地方化，但又带有集权性质的详尽政府规划制度。与普通法上妨害理论的作用相比，这种制度似乎能够通过协调各种用途实现更多的至少是不同的公共利益。但这一结果在奈科通案中却被颠覆。虽然都会衡量所有权人财产的价值减损程度和所欲实现之公共目的关系，但法院究竟更偏重于维护公共利益还是保护私有财产，显然还取决于不同案件的具体事实。同样发生于1928年的米勒诉舒尼案（以下简称米勒案），用判决结果再次验证了刚刚得出的结论。

2．米勒诉舒尼案

米勒案的起因是，弗吉尼亚州政府昆虫学家依据州法律的授权，命令米勒砍掉他所有的大量观赏性铅笔柏，因为它们产生的锈病给种植在附近的苹果树造成致命伤害，尽管锈病对于本土植物铅笔柏无害。虽然法律规定对砍伐铅笔柏所发生的任何费用进行赔偿，并允许原告利用这些伐倒的树木，但并未规定对树木本身的价值，或者因此导致所有权人全部财产市场价值降低给予补偿。法院认为，当国家面临不可避免的损失时，如果损失的起因是另一种财产，国家做出幸免选择，以及优先保护对公共利益有重大意义的财产类型，并没有超越其宪法权力。法院强调说，这个问题不仅仅是两个私人主体之间的争论，它与患锈病的铅笔柏是否构成普通法上的妨害，或者可以被称为立法机关颁布的制定法上的妨害毫不相干。

法庭意见一致认为，未对树木本身的价值损失做出规定并不会使该法律无效，因为州政府可以“在保护一种财产和另一种财产之间做出适当选择”，既然苹果产业在本州非常重要，而铅笔柏主要是作为观赏性植物，因此，为了保护苹果产业免受锈病侵害，州立法机关决定“牺牲一种财产且不支付补偿来保护另一种财产对公众更有益”，其做法并未超越宪法职权。

米勒案的判决结果是国家运用警察权弥补普通法上妨害理论严重缺陷的表现。也就是说，当广泛的公共利益受到威胁时，国家可以在两种完全不相容的利用方式中做出唯一选择。在现代福利国家，警察权的行使目的已不仅限于排除公共危害，实质性促进公共福利成为政府行使警察权的更重要目的。

通过对上述几个案例的讨论，可以看出，在管制性征收问题发展初期，人们对待这一新生事物的态度仍然十分谨慎。虽然马洪案做出了开创性判决，但之后几年出现的案件并没有机械地遵循这个先例，没有在面对严苛管制时刻意去优先保障私有财产权。很多管制行为的性质仍属于警察权的正当行使。由此可见，马洪案中提出的“价值减损程度”标准，并非放之四海而皆准的判断依据，仍须遵守“个案审查”原则，每个不同案件中都存在不同程度的“价值减损”，其所发挥的作用也因案情而异。值得注意的是，这时已经提出了“实质性关联”要素，该要素在20世纪80年代的一些管制性征收案件中，扮演了更加重要的角色。

二、管制性征收标准的类型化时期

这一时期涵盖了20世纪70年代末至20世纪末发生的一些典型管制性征收案件。彼时政府管制方兴未艾，出现了大量涉及管制性征收的案件。虽然仍未形成某种固定判断公式，但经由这些案件所确定的审查标准在其后得到广泛应用和论证，这是管制性征收司法实践和法理发展的关键时期。

（一）“两要素”审查标准的确立

在此需要指出一个不可回避的事实，在收集整理相关综述性文献及案例的基础上，作者发现，马洪案之后的五十多年间，联邦最高法院一直没再出现引人关注的管制性征收案件。但自20世纪70年代开始，管制性征收问题又逐渐活跃起来。联邦最高法院在1978年佩恩中央运输公司诉纽约市案（以下简称佩恩案）中做出的判决意义深远，也正是该案所确立的“两要素”审查标准，成为日后判断管制性征收问题应用最为广泛的标准。

佩恩案是保护文物古迹立法方面的典型管制性征收案件。该案的起因是纽约市根据州政府授权于1965年通过的《地标保护法》。《地标保护法》旨在保护市内历史性地标和城区免被草率的决定破坏，或者防止改变它们的根本特征。据其规定，地标保护委员会是本法的主要执行机构。

1968年1月22日，佩恩中央运输公司与联合统一房地产有限公司签订了一份租期50年的租赁合同与转租协议。按照合同约定，联合统一房地产有限公司要在中央车站上方建一座55层写字楼。上诉人联合统一房地产有限公司和佩恩中央运输公司随后向地标保护委员会递交了两份建设许可申请，但均被驳回。因此，上诉人向纽约州最高法院主张，《地标保护法》的适用对其财产构成征收且未支付公正补偿，这违反第五修正案和第十四修正案。上诉人请求法院做出确认判决，并发布禁令，以禁止市政府运用地标法阻止在车站所在地建造任何建筑。法院做出禁令和宣告性判决救济。纽约市政府对判决不服，向纽约州上诉法院提出上诉。上诉法院认为，佩恩中央运输公司只能证明地标法的适用剥夺了其土地上大部分获利性用途，而这类证据并不能证实政府行为违宪，故推翻原判决。纽约州上诉法院维持了州最高法院上诉庭的判决。案件上诉至联邦最高法院。

联邦最高法院承认，虽然第五修正案是为了防止政府强迫一部分人单独承担本应由公众分担的公共负担，虽然还无法制定出任何“固定公式”来确定何种情况下“正义公平”要求公共行为造成的经济损害由政府进行补偿，但以往判例已经确认了几个具有特殊意义的因素：

第一，管制对原告造成的经济影响程度，尤其是管制对明确投资回报预期的干预程度。这两个方面密不可分。《地标保护法》限制了佩恩中央运输公司对车站上方空间的开发权，这的确对其造成一定的经济影响。但是，如果政府行为引起经济损害，却并没有妨碍与原告合理预期有十分密切关系的利益，则不构成第五修正案意义上的财产损害。就本案来说，地标法的适用并未把地产支配权转移给市政府，而只是限制佩恩中央运输公司对该地产的某些开发方式，丝毫没有削弱中央车站的既有用途。佩恩中央运输公司继续从车站运营中盈利，在目前状态下仍可获得合理回报。此外，虽然地标法禁止佩恩中央运输公司在车站上方建造高层写字楼，但这并不意味着禁止他们在上方从事任何建设，他们利用上方空间权利的资格并未剥夺，而且其权利还可以转移到车站附近的土地上。这些可转让的开发权减轻了地标法给上诉人造成的经济负担。因此，地标法并未妨碍佩恩中央运输公司关于车站用途的主要预期。

第二，政府行为的性质。霍姆斯大法官在马洪案中曾明确指出，“如果政府必须为它做出的所有减少土地附带价值的行为支付补偿，那么它将难以继续运转”。所以，通过禁止某些特殊的预期土地利用来促进健康、安全、道德和公共福利是合法的政府管制。在本案中，佩恩中央运输公司还提出，政府指定某一建筑为地标的决定“存在不可避免的专断性，或者至少带有主观性，因为这是个人品位问题”。但是，到目前为止，佩恩中央运输公司都没有任何证据能够证明委员会将车站指定为地标是主观臆断的结果。相反。他们也认为对其地产施加限制是确保达到纽约市地标法目标的恰当方式。

联邦最高法院总结道，“征收”的法理并非要把一块土地划分成相互独立的地块，然后再试图确定某一特定地块上的权利是否被完全剥夺。在确定某一特定政府行为是否构成征收时，法院重点审查其行为特征以及它干预作为整体的土地（in the parcel as a whole）上权利的性质和程度。显然，联邦最高法院认为，纽约市地标法的适用对上诉人财产的影响微乎其微，并未达到构成征收的程度。该法没有禁止地标所在地用于合理的营利性用途，佩恩中央运输公司仍享有进一步提高车站所在地以及其他土地价值的机会。此外，从立法意图来看，法规所施加的限制是为了促进公共福利。联邦最高法院最终维持原判，认定纽约市地标法的规定不会产生管制性征收的效果。

从法院的裁判理由可以看出，它实际上运用了马洪案提出的“价值减损程度”与“公共利益”之关系这一判断方式。这说明，马洪案的开创性标准开始在司法实践中得以贯彻，但由于具体案情以及所处的时代不同，即使遵循同种标准，得出的结果亦不尽相同。它结合案件自身特点，对马洪案所形成的“价值减损程度”标准提供了新的思考角度。虽然中央车站的所有者佩恩中央运输公司最终败诉，但该案判决对处理社会生活中的文物保护与私有财产的关系具有积极指导意义。

（二）马洪案的反复

开采地下煤矿将导致地下支撑物减少，难免会对上方的地表土地产生影响。政府为了维护公共安全，必定会制定某些法令约束地下煤炭开采行为。马洪案的争议焦点就在于限制采矿权的《柯勒法案》。时隔65年，联邦最高法院又遇到一起与限制采矿权的法案有关的管制性征收案件——启斯东烟煤协会诉德本迪克提斯案（以下简称启斯东案）。

1966年，宾州立法机关制定《烟煤矿下陷和土地保护法案》（以下简称《下陷法案》）。《下陷法案》授权宾州环境资源局（Pennsylvania Department of Environmental Resources）制定和执行一项阻止或尽量减少下陷事故的综合规划，并且对执行结果进行管理。《下陷法案》第4条规定，禁止以造成下陷损害的方式在1966年4月17日前就已存在的三类建筑下方进行开采：公共建筑和通常由公众使用的非商业性建筑；人们的居所；墓地。宾州环境资源局采用了一个公式，要求受《下陷法案》第4条保护的建筑物下方煤炭储量的50%保留在原地，以此为地面提供支撑。

1982年，原告（一个煤矿经营者协会以及在宾州西部从事地下烟煤开采的四家公司）针对《下陷法案》内容本身，向宾州西区联邦地方法院提起征收诉讼，试图禁止宾州环境资源局官员执行《下陷法案》及相关实施细则。他们主张，《下陷法案》第4条（要求执行50%规则），对其私有财产构成征收但未给予补偿，违反第五修正案和第十四修正案。原告声称，对其征收诉求的处理只需径直适用本院在马洪案中的判决即可。

地方法院和上诉法院均驳回了原告的诉讼请求。案件上诉到联邦最高法院。联邦最高法院同意地方法院和上诉法院的结论，即马洪案的判决不适用于本案，《下陷法案》第4条的内容不构成违宪。联邦最高法院认为，本案应运用阿金斯诉提布伦市案（以下简称阿金斯案）中曾得出的一项结论，即如果土地用途管制“没有充分提升州的合法利益……或者否定了所有者土地上的经济获利性用途”, 它便构成征收。结合本案特定事实，联邦最高法院从以下两个层面作了详细论述：

第一，公共目的。《下陷法案》与马洪案中受审查的《柯勒法案》有本质区别，它不只涉及煤炭公司的私人经济利益和地表所有者的私人利益之间的平衡。《下陷法案》第2条规定：“该《下陷法案》应当被认为是州政府警察权的行使，它规定了……目的是为保护本州人民的健康、安全和公共福利。”在马洪案中，霍姆斯大法官解释说，《柯勒法案》是一部“私人利益”法，只是为了确保某些私人土地所有者的房屋免遭损害，因为它“一般不适用于地表和地下煤炭归同一所有者的土地”。相反，《下陷法案》则没有此类例外。宾州制定《下陷法案》是为了保护健康、环境和本区域财政安全方面的公共利益。如果宾州环境资源局同意，地表所有者可以单独放弃《下陷法案》的保护。但是，私主体错误的冒险并不能阻止州政府行使警察权来减少类似非法妨害公益的行为。此外，法院不得不否认宾州对《柯勒法案》的正当性辩护，因为它发现州的安全利益已经通过对土地所有者履行告知义务而轻易实现。《下陷法案》以实现大量变化多端的公共利益为目的，对此原告方未能向州政府提出一些可供选择的其他方法。

在论及管制性征收时，管制所欲实现之州利益的性质是确定征收是否发生，以及是否因此而要求补偿的关键因素。“决定政府行为构成征收，实质上就是决定应当由公众共同而不是个人来承担政府为了公共利益而行使州权力所产生的负担”，并且我们也认同“要对公共利益与私人利益进行衡量”这个问题。通过阻止类似非法妨害公益行为而保护的公共利益非常重要，在很多情况下不必对此支付补偿。与《柯勒法案》不同，《下陷法案》旨在进一步促进这种利益。

第二，价值减损与投资回报预期降低。原告方不能证明其财产价值受损程度满足本院在马洪案以及其他管制性征收案件中所提出的标准。在马洪案中，法院认定《柯勒法案》使“某种煤”的开采不具有商业可行性。相反，在本案中，原告方无法证明其任何重要权利被剥夺是由管制性征收强加的沉重负担所引起。因此，法院认为，问题的关键是，仅仅制定《下陷法案》及其实施细则是否构成征收？这一问题又包含两个方面：（1）保留在原地的煤炭。宾州环境资源局的50%规则要求原告方把大约2700万吨（占煤炭总储量的2%）煤原地保留，由于原告方拥有却不能开采这些煤，因此他们主张，宾州政府为实现《下陷法案》所要求的公共目的而事实上侵占了这部分财产。这2700万吨煤是否能构成符合征收法立法目的的独立财产？案卷记录显示，无论如何，原告方也只有大约75%的煤可以实现盈利性开采，而且也没有证据表明保留小部分煤用来支撑受《下陷法案》第4条保护的建筑这一额外责任，使原告合理的“投资回报预期”受到实质性影响。必须保留在原地的煤只是原告方采煤经营和投资回报预期的合理部分，不能将原告方2%的煤资源认定为独立财产份额。这显然不能说明原告方财产的经济可行性用途被剥夺。此外，原告方从未声称他们的采矿作业，或者任一煤矿自《下陷法案》通过以来变得无利可图，也没有证据表明受50%规则影响的任一具体地区的采矿作业变得无利可图。（2）支撑权。宾州财产法规定，支撑权是土地上的独立财产权，它可以独立于采矿权或地上权而进行单独转让。因此原告主张，即使类似的法律在另一个州不构成征收，宾州《下陷法案》也构成征收，因为它完全破坏了独特的支撑权价值。但是，征收的法理显然排斥对财产权利束进行这种教条式的区分。例如，在佩恩案中，联邦最高法院驳回了认为对征收法而言车站上方的空间权构成财产独立部分的主张。实践中，支撑权总是由地上权所有者或采矿权所有者享有。因此，实际上支撑权的价值仅限于保护或提高与之相关联的财产权价值，其价值只不过是煤矿或地表所有者所拥有的整个权利束中的一部分。由于原告仍然保留开采其采矿权范围内几乎所有煤炭的权利，《下陷法案》对支撑权施加负担不构成征收。原告方可以继续以盈利性方式采煤，即使在此过程中他们不能任意破坏或损害地上建筑物。

启斯东案与马洪案的案情非常接近，但判决结果却截然不同。法院在启斯东案的审判过程中也对两个案件进行了细致的对比。两个案件争议的焦点都在于一部限制私主体采矿权的制定法是否构成征收。概而言之，在启斯东案中，法院认为，《下陷法案》只牺牲了权利人整个财产权中极小的部分，而且目的是为保障广泛的公共利益，因而该法案并不会构成征收。马洪案中的《柯勒法案》却是以牺牲整个采矿权来保护少数私人的利益。启斯东案格外强调了应当从财产受影响的整体效果来衡量权利受损程度，而非将受损财产作为一个独立部分对待的观点。启斯东案延续了马洪案和佩恩案中一再强调的某些标准并进一步发挥，也由于它与马洪案的一种天然联系，使得它从案情到判决结果都有很强的象征意义，在联邦最高法院管制性征收界定标准的演变过程中写下了重重一笔。

（三）临时管制性征收初露端倪

根据联邦宪法第五修正案征收条款，如果管制产生与永久性相同的效果，一般便认定构成管制性征收且须给予公正补偿。那么，如果仅从管制的时间维度考察，剥夺土地所有者对其财产全部用途的“临时性”管制，例如某些临时性管制令，是否也构成管制性征收？1987年上诉至联邦最高法院的格伦代尔第一英格兰路德教会诉洛杉矶市案（以下简称路德教会案）的争议焦点即在于此。

1957年，上诉人路德教会在洛杉矶国家森林的米尔溪支流河岸的峡谷中购买一块21英亩的土地，用于经营“路德幽谷”营地。由于该区域经常出现峡谷洪灾，洛杉矶县于1979年1月通过第11855号临时法令并立即生效，法令规定“任何人不得在位于米尔溪峡谷的临时洪灾保护区的外边界线内建造、重建、安置或扩建任何房屋或建筑”。路德幽谷就位于法令规定的临时洪灾保护区内。法令生效一个多月后，路德教会向加州高等法院提起诉讼，主张第11855号法令剥夺了路德峡谷的全部用途，对此洛杉矶县政府应支付补偿。法院驳回原告诉求，其理由是，根据阿金斯案的判决，当法令剥夺个人对土地的全部用途时，他应当通过确认性救济或执行职务令对法令提出质疑。加州上诉法院维持其判决。上诉人请求联邦最高法院认定加州最高法院对阿金斯案的判决错误。联邦最高法院撤销加州上诉法院的判决，断定本案不适用阿金斯案规则处理。

联邦最高法院将本案争议的问题界定为，根据第五修正案公正补偿条款，“临时性”管制是否构成征收而要求政府支付补偿。在分析以往一系列判例的基础上，联邦最高法院认为，剥夺土地所有者对其财产全部用途的“临时性”征收，正如本案的情况一样，与永久性征收并无二致。而且公正补偿条款也没有任何词句表明“征收”必须是永久性且不能撤销的。当政府行为构成对财产全部用途的征收时，政府的任何后续行为都不能使它免除对征收有效期间支付补偿的责任。正如霍姆斯大法官在50年前马洪案中所作的恰当说明，“虽然公众强烈要求改善公共条件，但这并不足以保证政府可以通过捷径来满足公众意愿，政府必须采取支付补偿的合宪方式。”因此，从宪法的角度看，宣布法令无效却不对此期间的财产用途损失支付公正补偿的救济非常不充分。

本案中，斯蒂文斯大法官的反对意见值得注意。在他看来，对财产价值产生负面影响的管制计划并不绝对构成征收，除非它破坏了财产价值的主要部分。这种财产价值减损审查为管制性征收问题所独有。管制具有深度、广度和长度三个维度。对于深度，管制规定了所有者不能利用的受争议财产的范围。对于广度，管制确定了被限制的财产数额。最后，对本案而言，管制实质上规定了限制的持续时间。显然，不能单独分析其中一个因素来评价管制的影响以及因此确定是否发生征收。他认为，本案判决表现出的极度保护私有财产权的倾向，不利于今后在健康或安全等领域制定重要法规。

与阿金斯案相比，本案判决承认了临时管制性征收的存在，现代社会政府权力不断扩张，这一结果对保障公民财产权来说具有积极意义。更提醒人们注意，在政府管制行为逐渐隐蔽的今天，管制不仅会在广度和深度上可能构成征收，时间维度更是一个不可忽视的因素。

（四）绝对性规则的确立

面对日益增多的管制性征收案件，1992年，联邦最高法院试图在卢卡斯诉南卡罗来纳海岸委员会案（以下简称卢卡斯案）中总结出一个确定性规则，但随后的司法实践表明，其并不能完全适用于每一具体个案，只能适用于财产用途被全部征收的少数极端状况，故卢卡斯案创设的判断规则又被称为绝对性规则。

1986年，卢卡斯在南卡罗来纳州查尔斯顿县棕榈岛购买了两块住宅用地，打算建造单户型住房。然而，1988年，南卡罗来纳州立法机关制定的《海滨地区管理法案》（Beachfront Management Act，以下简称法案）禁止卢卡斯在这两块土地上建造永久性住宅。卢卡斯向南卡罗来纳州民事诉讼法院起诉称，法案的建设禁令对其财产构成征收且未给予公正补偿。虽然卢卡斯并未对法案属于南卡罗来纳州警察权合法行使的有效性提出质疑，但却认为，不论立法机关制定法案是否为了促进合法的警察权目标，法案消灭了其财产全部价值，对此他有权获得补偿。卢卡斯购买土地的唯一用途是将其用作住宅建设，但法案却对此行为发布禁令。法院因此同意他的主张，认为禁令导致卢卡斯的土地变得“毫无价值”，法案的实施对卢卡斯的土地构成“征收”，政府应当为此支付“公正补偿”。南州最高法院推翻了上述判决，该院判定，当对财产用途进行管制是用来“防止严重的公共损害”时，不论管制对财产价值产生何种影响，征收条款都不要求支付补偿。

案件最终上诉至联邦最高法院。本案争议的中心问题是，根据联邦宪法第五修正案和第十四修正案，禁止卢卡斯从事住宅建设的《海滨地区管理法案》是否构成对其私有地产的征收而需要支付“公正补偿”。

联邦最高法院首先指出了自马洪案以来能够明确被认定为管制性征收的两种情形，虽然对某项管制性法令在何种情况下会由于走得太远而构成征收并未形成确切的判断依据，但目前至少有两类具体的管制行为应该给予补偿，而无须对管制行为所促进的公共利益作具体审查。第一类即迫使所有者财产遭受物理性“侵占”的管制。一般来说，不管这种侵占如何微小，也不管其促进的公共目的如何重要，我们都要求支付补偿。第二类是管制剥夺了土地上所有经济获利性或生产性用途。

针对本案具体情况，联邦最高法院重点阐述了第二种情形，所谓“剥夺全部经济用途”规则。法院总结说，在土地的生产性或经济盈利性用途都被禁止的情况下，仍然想当然的认为，这只是立法机关“调整经济生活中的利益和负担”，以此确保每个利害关系人都获得“平均利益互惠”，这样假设显然不太现实。政府能够通过管制影响财产价值而无须给付补偿的理论依据是，“如果政府必须为它做出的所有减少土地附带价值的行为支付补偿，那么它将难以继续运转。”但是，这种一般性说明并不适用于政府剥夺土地所有者全部经济盈利性用途这类相对罕见的情形。

对于“剥夺全部经济用途”的说法，南卡罗来纳州最高法院在判决中曾阐述到，南卡罗来纳州实施《海滨地区管理法案》，是为了行使警察权以减轻因原告使用其土地所可能对公共利益造成的损害。卢卡斯也承认，南卡罗来纳州海滨区域是极有价值的公共资源，建造新建筑会对这种公共资源造成侵蚀和破坏，禁止在靠近海滩的区域建造新建筑，对于防止出现严重公共损害来说是必要手段。这又回到了公共妨害问题。政府可以运用管制来禁止对财产的“有害使用”而无须支付补偿是人们公认的做法。法院以往正是通过“有害使用原则”来解释为什么政府可以在符合征收条款规定的情况下，运用管制限制财产价值而不会产生支付补偿的义务。但导致土地所有者丧失对经济性用途选择权的管制，却带有假借减轻严重公共损害的名义将私有财产变成公共服务之嫌。因此，在联邦最高法院看来，当以公共利益的名义要求不动产所有者牺牲全部经济盈利性用途时，政府就对其财产构成了征收。如果政府试图确认剥夺土地上全部经济获利性用途的管制有效，它只有在下述情况下才可能避免支付补偿，即对所有者财产权性质进行的逻辑前提调查表明，被禁止的使用利益起初就不是他的权利。也就是说，被禁止的利益从不可能在其合理预期范围内，而这显然与本案不符。1988年法案颁布前，卢卡斯土地的任何部分均不属于“临界区域”，而且，卢卡斯购买土地之时，并不负有在从事开发行为前获得委员会许可的法定义务。当时在此从事住宅开发是普遍现象。但海岸委员会宣称，所有权会因某种方式而受到“默示限制”，故政府之后可以消除其全部经济价值用途，这明显违背征收条款的内涵。

因此，联邦最高法院指出，南卡罗来纳州不能仅仅提供立法机关宣布卢卡斯所主张之用途与公共利益不一致的声明，或者武断地宣称这种用途违反了普通法上的格言（例如“使用自己的财产时不要损害别人的财产”）。如果南卡罗来纳州试图在普通法诉讼中以妨害公益为由限制卢卡斯的行为，它就必须确认禁止卢卡斯计划中用途的妨害法和财产法基本原则。

非法妨害公益行为是传统警察权行使之条件。例如，政府发现某核电站位于地震断层上，故要求核电站所有者将其所有建筑和设施从该地迁离，此时他无权获得补偿。这种管制行为也会产生消除土地上唯一经济生产性用途的后果，但它没有禁止先前根据相关的财产法和妨害法原则所允许的生产性用途。当禁止所有者将其土地用于“现有规则和理解”所禁止的用途时，征收条款并不要求对此支付补偿。然而，当一项宣称要禁止土地上所有经济生产性或获利性用途的管制，已经超出相关基本原则所指定的范围时，就如同本案的情况一样，则必须支付补偿以维持该项管制。

（五）“实质性促进”规则的出现与运用

早在1926年的欧几里得案中，联邦最高法院就曾运用过“实质性关联”要素。而在此所要论述的阿金斯诉提布伦市案（以下简称阿金斯案）的意义则在于，其判决意见将之从一个简单的要素确认为一项管制性征收判断规则——“实质性促进”规则。但需要注意的是，我们需要重视但不能过分依赖该规则，若单依靠这一项标准来判断管制性征收问题，显然不充分。

1．阿金斯诉提布伦市案

阿金斯案提出的争议是，地方分区制法令对私有财产产生征收的效果却不支付公正补偿，是否违反第五修正案和第十四修正案？本案虽不是质疑分区法令效力的首例案件，但却是联邦最高法院审理相关案件时反复援引且对判决结果产生深远影响的典型案例。

上诉人阿金斯在加州提布伦市拥有5英亩未开发土地，他打算用于住宅建设。但提布伦市新通过的分区法令限制其开发行为。阿金斯认为，不管市政府出于何种目的或用途制定该法，它已完全破坏了自己土地的价值。于是，阿金斯以提布伦市颁布该法对其财产构成征收且未支付公正补偿，因而违反第五修正案和第十四修正案为由，向州高等法院提出反向征收诉讼，请求获得200万美元赔偿金，并请求法院宣布分区法令本身违宪。提布伦市辩称，上诉人不具有诉讼理由。高等法院确认其抗辩有效，加州最高法院维持了高等法院的判决，认为分区法令并不属于剥夺上诉人财产而不支付补偿的管制性征收问题。联邦最高法院亦维持其判决。

联邦最高法院在归纳总结州法院审理意见的基础上指出，本案的实质问题是，仅制定限制土地产权人开发土地的分区法令本身是否构成征收？联邦最高法院引用先前判例中的表述解释说，如果综合分区法令没有实质性促进合法政府利益，或者否认土地所有者土地的经济可行性用途，那么这项法令对特定土地的适用便构成征收。对于本案，法院认为，分区制法令实质性促进了合法政府目的。因为加州政府已经确定，空地规划将阻止“使空地用于市区用途这种过早且不必要的转变”。而且，尽管法令限制开发，但它既未妨碍上诉人对土地的最佳使用，也没有消灭其所有权。法令仍然允许上诉人在自己5英亩土地上建设1所到5所单户型住宅。因此，系争的分区管制令是提布伦市合法行使警察权保护本市居民免受城市化负面影响的表现。而这类政府目的长期被公认为合法。

本案主要运用了“实质性促进”这种手段—目的式审查，同时兼顾权利人遭受的经济影响，通过对公共利益和私人利益的权衡，来判断管制性征收是否发生。如果土地用途管制“实质性促进了合法的政府利益”而且没有“剥夺所有者对其土地的经济可行性用途”，它就不构成征收。与以往的其他管制性征收案件相比，该案的处理显得简单明了。然而，法院也指出，对于何者构成“合法的政府利益”或者管制与政府利益之间的何种联系符合前者“实质性促进”了后者，仅通过判例不能得出明确的判断标准。通过可能出现的这类具体判例，只能说明存在大量符合此要求的政府目的和管制，而以下两个案例则进一步阐发了“实质性促进”规则隐含的合理关联问题。

2．诺兰诉加州海岸委员会案

诺兰诉加州海岸委员会案（以下简称诺兰案）的意义在于，其中出现了判断合理关联的具体情形，即对土地开发附加条件与促进公共目的之间是否具有实质性关联，它也发展成为判断管制行为是否构成征收的一个考虑因素。

诺兰夫妇在加州文图拉县拥有一块临海土地，起初只是租借这块土地从事房屋出租，后来由于旧房年久失修他们决定拆除旧房建设新住宅，为此必须依法获得加州海岸委员会（以下简称委员会）的海岸开发许可。1982年2月25日，他们向委员会提交了许可申请。委员会告知诺兰夫妇，只有他们承认公众享有其指定部分土地通行权的条件下，才能获得建设许可。诺兰夫妇反对附加条件，但委员会驳回其反对意见，在他们登记承认通行权的限制契约后颁发了附条件许可。

1982年6月3日，诺兰夫妇提起行政执行职务令诉状，请求文图拉县高等法院判定附加通行条件无效。他们主张，在没有证据证明其计划中的开发会对公众到达海滩造成直接负面影响的情况下，不能附加这项条件。法院支持其诉求，将案件发回委员会举行听证会。案件发回后，委员会举行了公开听证会，结果再次肯定了其附加条件的决定，于是委员会向加州上诉法院提起上诉。上诉法院推翻县高等法院的判决，并认为诺兰的征收诉求不成立——虽然附加条件使诺兰夫妇的土地价值减少，但并未剥夺其土地的全部合理用途。诺兰夫妇向联邦最高法院提起上诉。

联邦最高法院认为，加州要求诺兰夫妇永久出让穿越其临海区域的通行权，目的为增加到达海滨的公众通道，无疑构成征收。对于所有者保留的供私人使用的财产，排他权通常被称为财产权权利束中最重要的权利之一。当政府行为导致政府或其他人对财产的永久性物理占有时，先前判例一律支持其在占有范围内构成征收，不论这种行为是否促进了重要的公共利益，或者只对所有者造成最小经济影响。基于该规则，法院指出，如果个体被授予永久且持续的通行权，尽管没有哪个人会永久停留在该地，我们都认为已经发生了“永久性物理占有”。

根据阿金斯案的判决，如果土地用途管制“实质性促进了合法的政府利益”，而且没有“剥夺所有者对其土地的经济可行性用途”，它就不构成征收。对于何者构成“合法的政府利益”或者管制与政府利益之间的何种联系符合前者“实质性促进”了后者的要求，判例中没有详细说明其判断标准。就本案而言，联邦最高法院宣称，如果诺兰夫妇新建的房屋会严重妨碍合法政府利益（如保护公众观赏海岸景观）的实现，委员会无疑可以直接拒绝向诺兰夫妇颁发许可但不构成征收。出于同样目的，因附加许可条件而拒绝颁发许可也不应当被认定为征收。因此，如果委员会对许可附加某些条件能保护公众在即使建有新房屋的情况下也能看到海滩，只要委员会能够行使警察权完全禁止这类房屋建设，那么对许可附加条件将是合宪的。

然而，如果代替禁止令的附加条件对促进作为实施禁令之正当理由的目的毫无帮助，其在宪法上的明显适当性则不复存在。本案便属于这种情况。在附加条件与限制建设的最初目的之间缺乏合理关联，使合法目的变成与初衷不同的其他意图。不管在征收和土地利用语境下“合法政府利益”的边界何在，该目的都不包括其中。简而言之，除非对许可附加条件满足与开发禁令相同的政府目的，否则建设限制就不是对土地用途的正当管制，而是“一项彻底的勒索计划”。

显然，委员会只是在对“通道”这个词玩文字游戏，实际上它并不具备正当理由。要求诺兰夫妇允许已经在公共海滩上的人们从其土地穿越如何能减少因新建房屋造成的观海障碍？它怎么会减弱使用公共海滩的任何“心理障碍”？或者它怎么会有助于疏导因诺兰夫妇建新房屋而额外造成的海滩拥堵？因此，委员会对许可强制附加条件不能被看作是为了实现这些目的而行使土地使用管理权。

委员会主张沿海岸提供一片连续的、公众可到达的海滩有利于促进公共利益，这无疑是个很好的设想，但这并不意味着，为实现该目标可以强迫诺兰夫妇（以及其他海滨居民）单独做出贡献。为实现此类公共目的，加州政府可以通过行使明确的征收权来推行其“综合规划”，但如果想要获得穿越诺兰夫妇土地的通行权，就必须为此征收行为支付补偿。最高法院在该案判决意见中的鲜明态度，将对规范政府警察权的行使起到很好的警示作用。

在“实质性促进”规则的运用上，诺兰案比阿金斯案更进一步，但也只是提出是否具备“实质性关联”这一问题。多兰诉蒂加德市案（以下简称多兰案）则在此基础上进一步细化，认为在判断管制行为是否构成征收的过程中，还需考虑市政府强加苛刻要求与计划中开发项目的预期影响之间的合理关联究竟要达到何种程度。

3．多兰诉蒂加德市案

弗罗伦斯·多兰的店铺位于蒂加德市中心商业区的梅恩街，为扩大店铺面积，多兰向市政府申请重新开发该地块的许可。但市规划委员会（简称委员会）根据该市《地区开发法典》的规定，要求多兰捐出其位于百年漫滩区域内的那部分土地用于改进法诺溪沿岸的暴雨排水系统，并要求她再贡献一块与漫滩区域相邻的15英尺宽的土地用做人行/自行车道，方批准其许可。多兰主张，她计划中的开发不会与综合规划政策相冲突，要求对《地区开发法典》标准做出变通，但委员会拒绝了她的请求。

多兰向土地用途上诉委员会（Land Use Board of Appeals）提出上诉，理由是贡献土地的要求和计划中的开发项目没有关联，因此，根据联邦宪法第五修正案，市规划委员会的要求对其土地构成征收却未支付补偿。土地用途上诉委员会认为，多兰计划建设的较大建筑和铺设为停车场的区域将增加不透水地面以及流入法诺溪径流的数量，因此，在计划中的开发项目和贡献法诺溪沿岸土地作为绿廊的要求之间存在“合理关联”。关于人行/自行车道，土地用途上诉委员会指出，一个较大的零售商店和停车场明显会带来大量顾客、员工以及他们的交通工具。故在减轻因土地开发造成交通量增加的影响和促进作为替代性交通方式的人行/自行车道建设之间也存在“合理关联”。俄勒冈州上诉法院维持了该决定，俄勒冈州最高法院同样维持了上诉法院的判决。多兰将案件上诉至联邦最高法院。

联邦最高法院分两步来分析上诉人的诉求。首先，确定在“合法的政府利益”与蒂加德市附加许可条件之间是否存在“实质性关联”。毫无疑问，防止法诺溪流域河水泛滥以及减少中心商业区的交通拥堵，符合已确认的合法公共目的。上诉人打算将其零售商店扩大一倍并重新铺设停车场，这样一来会扩大该地块的不透水地面致使流入法诺溪的雨水径流增加。因此，在防止法诺溪流域河水泛滥与限制法诺溪百年漫滩区域的开发之间显然存在关联。蒂加德市要求提供替代性交通方式来减少交通拥堵的设想同理可证：人行/自行车道为人们提供一种替代性交通方式，行人和骑自行车的人占用所贡献的空间行走和/或骑车，减少街道上的车辆，从而使整个交通系统全面改善。

既然存在关联，那么接下来就必须确定附加条件与计划开发项目的预期影响之间所要达到的联系程度，是否足以要求做出如此严格的限制却不致构成征收？虽然不要求做精确的数学计算，但市政府至少应根据案件具体情况做出决定，以证明贡献土地要求与计划中开发项目的影响在性质和程度上“大致相称。”不透水地面的增加显然会导致从上诉人土地上流出的雨量和速度增大。因此，保持漫滩地区的空旷和未开发状态，可以有效控制上诉人开发项目给法诺溪造成的压力。实际上，由于上诉人的土地位于中心商务区，《地区开发法典》已经要求她保留15%的土地作为空地，而且未开发的漫滩区域基本能满足此要求。但蒂加德市却提出更加苛刻的要求——不但禁止上诉人在漫滩区域建房，还要求上诉人贡献其法诺溪沿岸的土地用于绿廊体系的建设。按照蒂加德市的要求推断，难道必须贡献出一个公共绿廊，而非私人绿廊，才能控制洪灾吗？

如果上诉人计划中的开发项目的确侵占了该市现有的绿廊空间，那么要求她在自己的土地上或者其他地方为公众提供某些替代性绿廊空间是合理的。但本案的情况并非如此。因此联邦最高法院认为，蒂加德市依据的事实认定不足以表明，贡献漫滩地区通行权与上诉人计划中的新建筑之间存在符合公益要求的关联程度。

至于人行/自行车道，蒂加德市认定上诉人计划中较大的零售店设施会增加中心商务区的交通量，对此法院并无异议。一般来讲，为避免计划中土地用途将产生的过分拥堵，为街道、人行道和其他公共通道贡献土地是合理的附加条件。但在本案中，蒂加德市并没有履行举证责任，证明因上诉人开发项目所带来的额外汽车与自行车出行，与该市要求她贡献人行/自行车道通行权的条件之间存在合理关联。它只是认定，设立人行/自行车道“可以抵消部分交通需求并减少交通拥堵。”蒂加德市仅做出结论性的声明，宣称这样做可以抵消所产生的某些交通需求，却未对这种认定进行量化性论证，显然不足以使其要求正当化。

联邦最高法院推翻俄勒冈州最高法院的判决，其理由是，虽然附加贡献土地条件与促进合法公共目的之间存在实质性关联，但蒂加德市《地区开发法典》的要求过于严苛，其管制行为构成征收。

综上所述，虽然蒂加德市附加的许可开发条件的确是为实现合法的政府利益，但由于它采取的管制措施走得太远，明显超出必要限度，所以联邦最高法院判定，其管制行为构成征收。该案的审理结果又一次印证了霍姆斯大法官在马洪案中的经典结论：“财产可以受到一定程度的管制，但如果管制走得太远就会被认定为征收。”

进入21世纪，面对管制性征收界定标准的混乱与复杂，联邦最高法院重新审视了“实质性促进”规则。在2005年林格尔诉美国雪佛龙公司案（以下简称林格尔案）判决中，“实质性促进”规则失去了以往那种举足轻重的地位，转而成为偏重于审查管制手段合理性的管制性征收新规则。但是，作为衡量管制手段正当性的公益标准，“实质性促进”规则仍然与管制性征收的判断保持着密切关联。

4．林格尔案

1997年6月，夏威夷州立法机关制定257号法案，试图通过对石油公司的加油站产权和出租施加一定限制以保护独立经销商。与该案争议有关的是，法案对石油公司可向承租经销商收取的租金做出限额规定。政府宣称，设立租金上限，目的是通过保护独立的承租经销商来防止汽油零售市场集中化，更重要的是避免使消费者承担高油价。美国雪佛龙公司是夏威夷州64所加油站的产权所有者，该法案使雪佛龙公司旗下的加油站成为租金管制对象。为此，美国雪佛龙公司向地方法院起诉州政府，其诉称，法案对租金上限的规定对雪佛龙公司的财产构成征收违反第五修正案和第十四修正案，请求法院做出征收判决并发布反对租金上限在其加油站适用的禁令。此外还主张，租金上限的规定实际上并未达到缓解油价上涨的公益目的，反而使加油站经营者利润增加。

地方法院同意其诉求，判定“257号法令未能实质性促进合法政府利益，本身构成违宪征收违反第五修正案和第十四修正案。”在上诉中，第九巡回上诉法院维持了该判决，并认可地方法院的判决理由，即257号法令没有实质促进保护汽油消费者利益这一公共利益的实现。夏威夷州政府不服该判决，向联邦最高法院提出上诉。联邦最高法院最终以9∶0的票数推翻了地方法院和上诉法院的判决，认为下级法院适用的“实质性促进”标准并不是有效的管制性征收审查标准，主张将本案发回重审。本案争议的核心问题是，“实质性促进合法政府利益”能否作为判断管制性征收的独立标准？

在1980年的阿金斯案中，法院曾宣布，政府对私有财产的管制如果没有“实质性促进合法政府利益”便构成征收。在林格尔案中，奥康纳大法官开门见山地指出，由于该用语被多次重复或者在后来案件中多次引证，久而久之，竟使其成为判断管制性征收的一项独立标准。

联邦最高法院指出，自1922年做出第一例管制性征收判决以来，法院已经通过若干判例发展形成认定管制性征收的相关规则。大致包括以下几种：永久性规则，剥夺全部经济用途的绝对性规则，以及佩恩案创设的“两要素”规则。尽管不能对管制性征收的法理进行统一描述，但这三种审查有一个共同标准，都旨在认定在效果上等同于政府直接侵占私有财产，或将所有者从其土地赶走的典型征收的管制行为，构成征收。因此，每一种检验标准都密切关注政府对私有财产权强加负担的严苛度。与上述三种管制性征收检验标准不同，“实质性促进”标准不能揭示特定管制强加给私有财产权的负担大小或性质。对于管制性负担在财产所有者之间如何分配也不能做出任何说明。

因此，联邦最高法院认为，“实质性促进”标准对于认定管制行为是否构成征收并无助益。它既没有隐含于征收条款原文中，也不存在于根据征收条款质疑管制行为的基本法理之中。就本案来说，257号法令的租金上限规定给雪佛龙公司财产权造成的实际负担究竟有多严重并不明确，雪佛龙公司对夏威夷州法案的质疑，揭示了“实质性促进”理论这一内在缺陷。

通过以上论述可以看出，“实质性促进”标准并不关注系争管制对私有财产的影响，而是探究管制的潜在合法性。这种做法在逻辑上显然优先于且区别于管制是否构成征收这个问题。但征收条款的预设前提是，政府行使职权为追求正当的公共目的。此外，“实质性促进”规则作为征收检验标准不仅在学理上站不住脚，其实际适用同样也困难重重。对于阿金斯规则，我们可以理解为，对政府私有财产管制行为性质的判断，实质上要进行强化的手段—目的审查。它其实是问，私有财产管制对实现某些合法公共目的是否有效。而这更符合正当程序审查标准，却非征收审查标准。2005年3月23日，联邦最高法院推翻了下级法院的判决，主张应适用佩恩案的两要素标准做进一步审理。

虽然“实质性促进”规则不再是一项有效的征收检验标准，但这并不会妨碍先前任何判决。阿金斯案本身固然适用了“实质性促进”规则，在启斯东案中也有适用，可以看出，在根据该标准处理的任何案件中，联邦最高法院都没有认定构成可获补偿的征收。值得注意的是，该标准在诺兰案和多兰案的审理中也曾加以运用，但只是将其作为一个考虑因素，而非起决定性作用的判断标准。因此，林格尔案对“实质性促进”规则的检讨并非要将其全盘否定，使之排除在管制性征收范围外，而是要认定，该规则不能作为一项独立标准适用。

通过观察“实质性促进”规则在上述不同时期案例中的作用，可以考察出，在管制性征收判断标准的演变过程中，联邦最高法院逐渐放松了对管制目的正当性的审查，同时加强了对管制手段的合理性审查。管制性征收的判断标准应当注重恢复当事人间的公平，而非以禁止不法管制为目的。

三、管制性征收标准的晚近发展

进入21世纪，生态环境保护与经济协调发展问题更加凸显。这一部分的案件是近年来在涉及保护自然环境的管制行为方面，联邦最高法院判决的较有代表性的案件。从中可以看出，正如判断管制性征收不存在机械公式一样，法院对待管制性征收问题的态度也并非一成不变。这些判例再次证明法院并不会囿于先前判例中已经确定的某些规则，而会根据案件具体情况做出更加灵活的处理。

（一）判断管制性征收的时间维度问题

2001年上诉至联邦最高法院的帕拉佐罗诉罗得岛案（以下简称帕拉佐罗案）与卢卡斯案相似，涉及土地开发与自然环境保护方面的管制性征收问题。在该案中，联邦最高法院重申了佩恩案的“两要素”标准。

1959年，上诉人帕拉佐罗决定投资开发位于大西洋大道东部的三块相连的未开发土地。为得到该地块，帕拉佐罗与他人合伙成立了海岸花园公司，当海岸花园公司购买到该地块后，帕拉佐罗购并其他合伙人的全部股份而成为公司唯一股东。这些土地中的大部分是盐沼地，需要大量填土才可用于建设建筑。海岸花园公司为此先后三次向负责机构提出改造申请，均未果。1971年，罗得岛州创设了一个负责保护本州沿海土地的委员会。该委员会发布了罗得岛海岸资源管理方案，把像海岸花园公司土地中的那类盐沼地指定为受保护的“沿海湿地”，使其开发受到很大限制。1978年，海岸花园公司因无法缴纳企业所得税而被撤销公司执照。海岸花园公司对该土地的所有权，转移到作为公司唯一股东的帕拉佐罗名下。

1985年，帕拉佐罗又一次提出开发许可申请，请求委员会批准他在该地填土建设私人海滩俱乐部。根据该机构的管制令，如果土地所有者希望填补温纳伯格塘（Winnapaug Pond）的盐沼池，需要委员会批准其具有“特殊例外”情形。而委员会在答复意见中称，海滩俱乐部的建议不符合特殊例外的管制标准。要想获得特殊例外，计划中的行为必须满足“迫切的公共目的，使全体公众而非个人或私人获益。”于是，帕拉佐罗将委员会决定上诉至罗得岛州法院，他认为该结论违背罗得岛州的行政法原则。州法院维持了委员会的决定。上诉人向罗得岛州高等法院提出反向征收诉讼，声称该州通过委员会而适用于其土地的湿地管制令，使其土地丧失“所有经济获利性用途”，根据卢卡斯案确立的规则，这构成完全征收而需支付补偿。州高等法院否决了上诉人的诉求。

案件又上诉至罗得岛州最高法院。罗得岛州最高院维持了州高等法院的判决，并列举了驳回上诉人诉求的种种依据。首先，上诉人的征收请求时机不成熟；其次，上诉人在1978年方才继承海岸花园公司对这些土地的法定所有权，无权对1978年以前颁布的管制令提出质疑；最后，上诉人土地中的高地部分仍然具有20万美元的开发价值，因此他不能根据剥夺土地全部经济用途提出征收诉求。案件最终上诉至联邦最高法院，其对罗得岛州最高法院的三项判决依据作了详细分析。

第一，联邦最高法院认为，本案中帕拉佐罗提起管制性征收诉求的时机已经成熟。根据以往的判例，本案中解决时机成熟问题的关键是，上诉人是否已经获得委员会做出的、确定许可土地用途的终局决定。也就是说，在土地使用当局得以利用本机构的合理程序，决定和解释争议中的管制范围之前，土地所有者可能无法提起征收诉讼。在法院知悉关于系争土地的“许可开发程度”之前，这些问题无法得以最终解决。具体到本案，对于上诉人土地中的湿地，委员会的决定已经清楚表明，其管制措施禁止上诉人在这块湿地上从事任何填土或开发行为，即不能对湿地填土以用于任何土地开发的普通用途。双方提供的证据能够表明，这已经是“因执行管制而受到控告的政府机构做出的对争论中的财产实施管制的终局决定”。委员会基本确定了上诉人土地被许可开发的程度。帕拉佐罗完全可以提起管制性征收诉讼。然而，上诉人的土地并非完全属于受保护湿地，其土地东部还有一块价值20万美元的高地。委员会证实，他们将允许上诉人在高地部分建造住宅。相关证据业已表明高地的价值已经确定。因此联邦最高法院声称，“关于许可上诉人开发其土地的程度，无论在湿地还是高地，案卷中都有明确记录，”不必再对时机成熟问题提出争议。

第二，本案中购置土地的日期是否具有决定性意义？州最高院认为，上诉人“不存在受该项管制措施影响的合理投资回报预期”，因为该管制令在其获得所有权之前就已颁布。其潜台词是，管制令颁行后的购买者不能根据征收条款对管制提出异议。如果按照这种规则，就应认为是国家创设了财产权。所以，通过前瞻性立法，政府能够形成和定义财产权以及合理投资回报预期，而后继产权人不能对之前的价值损害提出任何诉求。这显然允许政府对征收条款设定截至期限。该规则将使财产性质发生重要改变，这极其荒谬。既然它不是“所有权本身所固有的”对土地使用的限制，权利继受者就有权对土地使用和价值的不合理限制提出质疑，而与继受所有权的时间无关。

第三，州最高院判定帕拉佐罗的土地没有丧失全部经济用途，因为其土地中高地部分的价值仍然存在。该项认定无误。帕拉佐罗接受这一事实，但仍然声称土地遭到完全征收，他认为，委员会不能“通过给土地所有者保留极少财产这种简单的权宜之计”回避卢卡斯案式的判决。对此联邦最高法院认为，假设已构成征收，政府则不能逃避补偿责任，因为土地所有者仅保留有征收后的剩余利益。但帕拉佐罗的情况并非如此，管制令仍然允许他在高地上建造永久住宅，并未导致财产“毫无经济价值。”上诉人在后来向联邦最高法院提交的答辩状中提出，高地部分不同于湿地，所以单独主张湿地部分被完全剥夺的诉求应当有效。然而，按照先前判例中的一贯主张，管制行为所造成的剥夺程度要与整幅土地的价值相比，即使帕拉佐罗将诉求分解仍然不符合卢卡斯式规则。更何况目前的情形是，上诉人以其整幅土地作为提起征收诉求的依据，因此其主张财产被全部剥夺的诉求必然被驳回。根据本案具体情况，联邦最高法院倾向于认为，适用佩恩案创设的规则处理帕拉佐罗的诉讼请求。

最终，联邦最高法院的处理意见是，本案提起征收诉求的时机已经成熟，所有权转移的日期并不妨碍上诉人提起征收诉求，将案件发回，根据佩恩案原则对其诉求做进一步考虑。联邦最高法院虽然并未直接对该案做出判决，但这次重审的意义在于，首先，管制性征收的时间维度问题被再度提出，而且成为判断上诉人能否提起管制性征收的关键。其次，联邦最高法院建议运用佩恩案的“两要素”规则，而不是上诉人主张的卢卡斯案确立的绝对性规则，这说明在管制性征收判断标准的演变过程中，佩恩案规则相较其他规则而言，有更强的普遍适用性。

（二）“两要素”标准在判断临时管制性征收中的运用

在管制性征收的判断标准问题上，联邦最高法院似乎总表现的反复无常。早前有马洪案和启斯东案截然对立的判决结果，如今在保护自然环境方面，联邦最高法院对待管制的态度似乎更加宽容，如果前述帕拉佐罗案表现的还不够明显的话，下面要论述的塔霍-塞拉保护委员会诉塔霍湖区域规划局案（以下简称塔霍案）则态度明确。

该案中提到的塔霍湖盆地位于美国加利福尼亚州和内华达州交界处，是内华达山脉北部断层形成的淡水湖，该区域占地501平方公里，由加州和内华达州以及联邦政府林务局共同管辖。

20世纪60年代，因土地开发兴起而带来的问题开始得到广泛关注。1968年，为保护塔霍湖的自然风景，两州立法机关共同通过《塔霍区域规划协定》，于1969年获国会批准，并创设塔霍区域规划局（Tahoe Regional Planning Agency）作为“协调和管制盆地开发以及保存其自然资源”的机构。1972年，塔霍区域规划局依据该项协定制定了《土地使用法令》（Land Use Ordinance），主要依据陡峭度，将塔霍盆地的土地分为七个“土地容量区域”。然而，由于1972年法令允许大量例外情形存在，未能有效限制住房建设。后来，经国会和总统批准，两州针对该协定通过一项修正案，于1980年12月19日生效。

修正后的协定规定，塔霍区域规划局应当在18个月内采用环境极限承载能力标准，在其后“1年内”，应当通过一项旨在实现和维持该承载能力的地区规划。对此，加州和内华达州立法机关还决定，“为使塔霍区域规划局修改后的最终地区规划得到有效实施，有必要暂停该区域的开发进程，否则进一步的开发会耗尽该区域的全部能力或导致其与终极规划不协调。”尽管塔霍区域规划局“善意且竭尽全力的”履行着职责，但结果仍未符合协定对截止期限的要求。因此，1981年6月25日，塔霍区域规划局颁布81-5法令，对开发强制实行第一个暂禁令，本案请求方正是对此提出质疑。该法令于1981年8月24日生效，直至协定要求的永久规划出台。

直到1982年8月26日，塔霍区域规划局都未能采用那些标准，而且也并未制定出任何区域规划。因此，塔霍区域规划局又通过83-21决议，“彻底暂停对所有计划的审查和批准，也不再接受新提议”。该决议有效期直到1984年4月26日新区域规划为止。这样一来，81-5法令与83-21决议结合，使得在加州高风险地段以及整个盆地的河流环境地带（stream environment zones）禁止从事任何建设长达32个月，对内华达州高风险地段的禁令长达8个月之久。针对这两个暂禁令，塔霍-塞拉保护委员会等向法院提起诉讼。

请求方包括塔霍山脉保护委员会，代表塔霍湖盆地开发和未开发地段大约2000名业主的非营利性会员组织，以及大约400名单独业主，其空地位于河流环境地带或者区域1、2、3的其他部分。他们在1980协定生效前就已经购买了这些空地，“在当时做出这种选择”主要是为了建设单户型住宅，“用作永久性养老或休假住房”。因此，请求方对81-5法令和83-21决议内容本身质疑。他们声称，仅仅制定暂时管制令，在其生效期内，就剥夺了土地所有者的全部经济可能性用途，由此产生一项绝对性宪法义务，即补偿他们这段时间内土地的使用价值。

地方法院认定，请求方暂时被剥夺了“土地上所有经济性用途”。因此，根据联邦最高法院对卢卡斯案的判决，塔霍区域规划局的行为构成“绝对性”（categorical）征收。双方均提起上诉。与地方法院相反，上诉法院认定，由于管制仅对请求方土地上的经济利益产生暂时影响，并不构成征收。

从上述内容可以看出，本案争议的实质问题是，根据联邦宪法第五修正案征收条款，在制定土地使用综合规划过程中暂时禁止地产开发行为，其本质是否构成征收而需向土地所有者支付补偿。

请求方认为，强制性暂时剥夺所有经济可行性用途的管制——无论多么短暂——足以触犯征收已经发生这一实质性规则。他们宣称，联邦最高法院在路德教会案和卢卡斯案中的意见已经认可了他们的观点，这属于对征收条款所隐含原则的合理运用，即征收条款的本意是禁止政府强迫少数人单独承担，从公平正义角度看，应当由全体公众共同承担的负担。联邦最高法院认为，对暂禁令是否构成征收这一抽象问题的回答并非“总是肯定的”或“从不构成征收”；答案取决于案件的特定情况。而本案的情况可以在佩恩案框架内得到最好分析。

首先，联邦最高法院指出，布伦南大法官在圣地亚哥煤气和电业公司诉圣地亚哥市案发表的反对意见中提出这样一种规则，即“一旦法院认定行使警察权做出的管制构成‘征收’，政府方必须对征收期间——从管制首次构成征收之日到政府决定废除或修正这项管制之日——支付公正补偿”。布伦南大法官提议的规则随后在路德教会案中被法院认可。但在那一案件中，法院没有提出这个极其不同且逻辑先在的问题——本案所争议的临时管制实际上是否构成征收。对此，该院确定了两类原因来解释为什么管制暂时否认所有者对自己财产的全部用途可能不构成征收。第一，法院承认，“地方政府会通过证明否认全部用途是国家制定安全管制令职权的一部分，以避免得出构成需补偿征收的结论”。第二，法院将判决限定于“所呈现的事实”并承认“在获得建筑许可中因正常延误所产生的截然不同的问题”、分区法令与地区规划特别许可的变化等其他未呈现在我们面前的问题。因此，本院在路德教会案中的判决的确不认可且含蓄地否决了请求方现在所主张的绝对性意见。

其次，卢卡斯案的判决对于解决该案问题不具有决定性作用。虽然卢卡斯案认可并适用“绝对性规则”（categorical rule），但它与本案请求方提议的规则不同。本院在卢卡斯案中适用的绝对性规则规定，只要管制剥夺了所有者土地上“全部经济获益性用途”，政府就必须支付补偿。根据该规则，使卢卡斯的私有地产“完全消除价值”的法令显然构成征收。但是，判决局限于“不许可任何生产性或经济获益性用途的特殊情况”。判决意见中对“不”字的强调，在一个解释如果价值减损为95%而非100%则不适用绝对性规则的脚注中得以有效重申。法院承认，任何小于“完全丧失价值”或“全部损失”的情形，都要适用佩恩案中的分析方案。

请求方对此主张，法院事实上能够将32个月这部分与每个土地所有者私有地产的其余部分相分离，从而试图将本案带入卢卡斯案创设的规则下来处理，然后对这部分是否已被暂禁令完全征收提出质疑。将财产如此划分，每一种延迟都会成为完全的禁令；暂禁令和正常许可程序同样会构成绝对性征收。请求方的“概念分离”主张无效，因为它忽视了佩恩案给出的忠告，即在管制性征收案件中，必须注重“把部分放入整体”来考虑。法院一贯拒绝以这种进路处理“分母”问题。因此，地方法院将请求方的财产分解为与受争议管制对应的时间段，然后分析是否在每一阶段都剥夺了请求方全部经济可行性用途，这种做法是错误的。法院分析的出发点本应是，询问是否造成对全部财产的彻底征收；如果不是，佩恩案才是恰当的分析框架。

因此，按照佩恩案的审查方式，有三个问题需要考虑。第一，暂禁令对请求方产生的经济影响。第二，暂禁令是否破坏了请求方的合理投资回报预期。强调管制的暂时性时，根据“在塔霍湖区域购买空地和建设住宅之间的土地平均占有时间为25年”这一证词，以及请求方未能提供证明损害的特殊证据，地方法院认定，“通过分析佩恩案中的因素可以清楚地得出结论，这不构成征收”。法院对购买者的“平均”意图进行评估，发现这些购买者“并不具有合理的投资回报预期，在本案六年的诉讼期内，他们能在自己的土地上建造单户型住宅”。第三，暂禁令是否实质性促进合法政府利益。实际上，尽管存在暂禁令，仍有理由相信财产价值会继续增加。此类增加在本案的语境下是有意义的，因为可以期望整个盆地的财产价值反映在额外保证上，即塔霍湖将保持其原初状态。既然在某些情况下一年期暂禁令可能根本未强加负担，我们就不应当采用认为暂禁令总是强迫个体承担本应由全体公众分担的特殊负担的规则。

2002年4月23日，联邦最高法院最终判定，维持上诉法院的判决，认定塔霍区域规划局发布的两项暂禁令为正当管制，并不构成征收。

从这两个案例的处理过程可以明显看出，在处理管制性征收问题时，联邦最高法院更倾向于运用佩恩案创设的“两要素”标准进行分析。虽然对“两要素”标准的具体操作并不能尽善尽美，也会产生令人困惑的问题，但是，在处理不符合物理性征收和卢卡斯绝对规则的大量管制性征收诉讼中，它显然已经成为首要指导原则。

四、动态的管制性征收标准

联邦宪法第五修正案征收条款的立法意图，并非要禁止政府对私有财产权的合理干预，而是为了规范政府的征收行为，要求对征收必须给予公正补偿。可以认为，第五修正案文本自身对区别物理性征收和管制性征收提供了基准。它明确要求，只要政府为满足公共目的获取私人财产都要支付补偿，不论这种获取是通过规范的征收程序抑或物理性占有。

但是，宪法中并未包含与限制私主体财产用途的管制相匹配的参照。当政府为了某些公共目的而物理性占有财产利益时，它负有补偿先前所有者的绝对责任，不论它所征收的财产构成一个整体还是仅仅其中一部分。所以，当租赁物被征收或者政府为了自身目的占有私有财产，尽管只是暂时使用，都会被批准做出补偿。同样，当政府占用屋顶部分空间为公寓房客安装有线电视线路时，或者当政府的飞机使用私人空域以靠近政府机场时，也要为此埋单，无论其占用的份额有多小。但禁止房东驱逐不愿支付较高租金房客的政府管制；禁止所有者部分土地上某些私人用途的管制；或者禁止某部分空域的私用，并不构成绝对性征收。第一类案件要求法院适用明确的规则；第二类案件则有必要对政府行为的性质和经济影响进行复杂的实际评估。因此，征收条款虽然对财产所有者提供了实质性保护，但并未消除政府对财产使用设定限制的警察权。征收条款所赋予的权利与政府的警察权可以在不发生冲突的情况下并存。

本文所运用的1922年至2005年间联邦最高法院所判决的11个著名判例，从判决结果来看，有五例没有被认定为管制性征收，而另外六例则被认定构成管制性征收。再结合其他相关文献的论述，可以明显发现，联邦最高法院处理管制性征收问题的态度绝非一成不变，其在一些典型判例中发展出若干不同的判断规则，而且具体案件的特定事实始终是优先考虑因素。进入21世纪以来，联邦最高法院更加注重以“公平和正义”作为最高指导理念，强调填补“政府或者社会公众因管制获得的收益”与“个别公民权利的特别牺牲”之间的落差。管制性征收判断标准的动态发展脉络可见一斑。

1922年的马洪案标志着管制性征收概念出现，起到了抛砖引玉的作用。在霍姆斯大法官对马洪案做出解释之前，美国司法界一般认为，征收条款只涵摄对财产的“直接占有”，或者与“实际剥夺所有者财产”具有同样效果的情形。然而，霍姆斯大法官在马洪案中曾指出，如果刻意加强对私有财产的保护使其免于物理性占有，那么政府重新界定包括财产所有权在内之利益范围的权力必然会受到宪法限度的约束。反之，如果因行使警察权而对私有财产的使用可以不受约束且不支付补偿，“人性的自然趋势就是扩大这种限制直到私有财产权最终消失。”所以，在当代福利国家，一方面要保证政府拥有充分的警察权实施管制，平衡私人利益与社会公益；另一方面，更不能忽视对负有社会义务的私有财产的保障。基于这些考虑，马洪案产生了后续法院一再引用的格言，即“财产可以受到一定程度的管制，但如果管制走得太远就会被认定为征收。”然而，这个“度”绝非通过简单的量化就能彻底解决的。因此，联邦最高法院在马洪案判决中未能得出判断管制性征收的统一公式，但是，该案法庭意见中出现的“走得太远”“价值减损程度”“案件特定事实”等概念，为日后处理管制性征收问题提供了一般性指引，其作用不可小觑。

自从在马洪案中正式提出管制性征收问题以来，截止到目前，联邦最高法院在1978年判决的佩恩案仍然是最具影响力的里程碑式案件。该案的“两要素”审查标准逐渐发展成为最具普遍性的判断规则，在后来诸多案件中都得到支持，并且逐渐与其他一些新发展的规则相结合运用。在无法确定固定公式的情况下，该规则成为判断管制性征收的主导规则已成为一个不争的事实。要素一即管制对产权人的经济影响程度，尤其关注其是否妨碍合理投资回报预期。根据管制对财产所有者投资回报预期的影响，法院也可能会认定其构成征收，前提是所有者有充分的依据产生那些预期，即所有者的预期因政府明确保证而产生，从而确保其应当受到法律保护。当政府向财产所有人做出特定承诺，而他后来是在信赖该承诺的基础上行事时，如果并不禁止政府做出违背承诺的行为，就应当要求政府对财产所有者造成的任何损失支付补偿。

除了合理投资回报预期之外，对于管制造成的经济影响程度，还可再细化为几种情况。首先，破坏部分财产用途的情况如何认定？对此，在佩恩案中，联邦最高法院告诫说，在管制性征收案件中，我们必须注重“把部分放入整体”来考察。“当所有者拥有一整束财产权时，对该权利束中一支权利的破坏不构成征收，因为必须从整体来考量这个权利集合”。虽然这种文字性表述不能解决在界定相关财产集合时可能出现的所有问题，但它确实为驳回权利人某些不恰当的征收诉求提供了足够指导。

其次，管制行为产生的“临时性”征收造成权利人实际损失的，是否属于需支付补偿的征收？这主要是针对管制三维度中的时间维度。政府实施管制行为之初，也许并未认识到它有可能被认定为征收而必须支付公正补偿。一旦管制的真实成本凸显，国家就会决定废除或者放弃这种措施。对此，联邦最高法院的意见是，政府不能在法院认定其行为构成征收时通过撤销管制来避免公正补偿要求，它仍然必须对发生在管制有效期内的管制性财产征收支付公正补偿。

要素二则关注政府行为性质以及所欲实现之公共目的的性质。法院总结说，联邦宪法第五修正案征收条款的目的之一是，防御潜在的专断或不公正政府行为将会给公众造成的损失，即防止政府强迫少数人承受应当由公众全体共同承受的负担。毋庸置疑，政府固然应当通过禁止某些特殊的预期土地使用来促进健康、安全、道德和公共福利，而不必对此支付补偿。但如果私有财产所有者能证明政府管制明显不合理或是武断，与本区域内居民的公共健康、安全、道德或总体福利没有实质性关联，那么该管制令就是违宪的，其对私有财产构成了需支付公正补偿的征收。

实际上，在马洪案之前和其后的许多案件，法院都已认识到州政府行为的性质在分析征收问题中至关重要。例如，在穆勒诉堪萨斯州案中，堪萨斯州一名酿酒商建造了一座酿酒厂，这在建厂之时是合法的，但后来却违反了堪萨斯州禁止烈性酒生产和销售的宪法修正案。尽管法院承认，由于该宪法修正案，使“组成酿酒厂的厂房和机器变得几乎毫无价值”，但哈兰法官解释说，“为了达到所宣称的目的而仅仅通过有效的立法禁止对健康、道德以及公共安全有害的财产用途，在任何公正的情况下，都不能被视为征收或对财产的剥夺”。州政府禁止个体以对公共健康、道德和安全以及对有序社会的存在和安全有害的方式使用其财产的权力没有对下述情形——州政府必须补偿这类个体所有者可能遭受的金钱损失——增加负担，因为并未允许他们通过有害的财产利用方式给社区造成伤害。

与上述标准相比，1980年阿金斯案确立的“实质性促进”规则相对简化，即如果土地用途管制“实质性促进了合法的政府利益”而且没有“剥夺所有者对其土地的经济可行性用途”，它就不构成征收。长久以来，由于单纯截取“实质性促进”这一术语并加以反复运用，使得它想当然得以隐含于宪法第五修正案征收法理之中，逐渐发展为与其他规则效力相当的独立审查标准。该规则后来在1987年诺兰案和1994年多兰案中都有所体现，用以判断管制手段与欲实现之目的间的合理关联度，但并不作为单一审查标准。而2005年判决的林格尔案彻底颠覆了这一规则长期以来形成的独立地位，在该案中，法院重申了佩恩案“两要素”规则的主导地位。纠正了先前对“实质性促进”规则这一缺陷标准的依赖。

1992年的卢卡斯案判决，显然对“剥夺全部经济用途”这种比较纯粹的情形量身打造了一种绝对性规则。联邦最高法院在卢卡斯案中创设的绝对性规则是指，只要管制剥夺了所有者土地上“全部经济获益性用途”，政府就必须支付补偿。根据该规则，使卢卡斯的私有地产“完全消除价值”的法令显然构成征收。但是，本院判决局限于“不许可任何生产性或经济获益性用途的特殊情况”。判决意见中对“不”字的强调，能够说明如果价值减损为99%而非100%则不适用绝对性规则。法院总结说，任何小于“完全丧失价值”或“全部损失”的情形，都要适用佩恩案中的分析方案。由此可见，卢卡斯案创造的绝对性规则只适用于管制永久剥夺全部财产价值的“特殊情况”，其使用范围非常狭小却相对精确。默认规则仍然是，佩恩案的“两要素”标准与特定事实审查的结合。

由以上论述可以看出，从马洪案开始，对于如何判断一项具体政府行为是否走得太远而构成管制性征收，联邦最高法院已经给出一些指引，但并不十分明确。按照马洪案的“价值减损程度”说，在某些情况下，如果一项管制行为使土地丧失全部盈利性或生产性用途，按照征收条款，则需要对此行为支付补偿。在一项管制对土地施加的限制并未剥夺其全部经济获利性用途的情况下，仍然有可能构成征收，这取决于一系列综合因素，包括管制对土地所有者的经济影响，尤其是管制对合理投资回报预期的影响程度，以及政府行为的性质。征收条款的立法意图中应包含有这些审查因素，用以阻止政府强迫一部分人单独承担本应由全体公众共同承担的社会义务。

因此，联邦最高法院阐述道，在考虑权利人的管制性征收诉求之时，有必要回顾形成第五修正案禁止令“未经公正补偿，不得因公用征收私有财产”之法理的诸因素。何种情况构成联邦宪法第五修正案所指的“征收”已被证实是一个相当复杂的问题。虽然第五修正案是为防止政府强迫一部分人单独承担就公平正义而言应由全体公众共同分担的公共负担。但是，目前显然还无法制订出任何“固定公式”来确定何种情况下“正义公平”要求公共行为造成的经济损害由政府补偿，而非由极不相称的少数人承担。一项特殊限制，是否会由于政府未能对直接由其引起的任何损失支付补偿，而变得无效，还要取决于“案件的具体情况。”

总而言之，上述各种规则所包含的核心因素并非相互孤立，在具体案件中界定管制性征收问题时，往往存在多种因素交织，多种规则并用的情况，哪种规则发挥决定性作用，还需要结合案件的特定事实进行审查，而不是机械套用先前判例的结果。

五、结语

联邦最高法院曾说，本院关于征收程序和物理性征收的法理与共和国一样古老，而且在极大程度上径直适用本身规则（per se rules）。相反，管制性征收的法理是近期才出现的，其特征在于需要进行“实质性特定事实调查”并“仔细地检验并衡量所有相关情况”。政府管制普遍存在，大多会以某种与物理性征收稍有关联的方式影响财产价值，而且经常是以完全意想不到的方式。如果把这些行为不加区别地一律视为实质性征收，会使政府管制变成一种奢侈，政府难以承受。因此，如何在有效的警察权行使与财产的政府征收之间划清界限，长期以来一直是司法界乃至学术界难以回答的问题。通过在一系列案件中的不懈努力，联邦最高法院逐渐发展形成判断管制性征收的动态审查标准。虽然现在乃至将来都不可能得出一个固定公式，但这似乎已变得无关紧要。只要对现有各种规则驾驭得当，在将来出现新问题时避免墨守成规，重视审查具体案件的特定事实，则不必拘泥于固定公式。

2004年3月14日，第十届全国人民代表大会第二次会议通过了宪法第四次修正案，将《宪法》第十三条修改为：公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。国家征收征用补偿制度在宪法中的确立，为在具体法律中进一步完善相关制度提供了宪法依据，有利于平衡和协调私有财产保护和公共利益需要之间的关系。然而在我国，国家利益、公共利益至上的价值观仍然在很大程度上影响、支配着立法，在很多情况下，即使限制财产权的公权力行为对私人造成重大的、特别的损失，国家也并未将其视为征收，私人无法得到应有补偿。因此，以管制性征收为切入点，了解美国管制性征收判例的实际功能及存在的问题，探究私有财产权的宪法保护，这对处于社会转型期的中国具有特殊意义。