第一节 研究统筹城乡发展的理论、政策与实践意义

一、理论背景与意义

长期以来，中国城乡关系的理论演进一直与自上而下的城乡管理需要紧密相关，进入21世纪才开始引入规范的发展经济学、制度经济学研究范式。但迄今为止，仍未形成一套系统应对城乡二元结构、促进城乡一体化发展的完整理论框架，这是统筹城乡发展理论研究所面临的历史性任务。

改革开放前，基于计划经济体制与管制型政府治理的城乡关系及其一整套制度安排限制了城乡关系理论探索的空间。改革开放以来，服务于经济快速增长的城乡关系理论成为主导。相对计划经济时期而言取得了重大进步，但是脱胎于计划经济的一整套城乡二元体制在基本经济制度、行政管理、公共服务供给、户籍制度等层面依然顽固存在，制约国民经济在城乡之间实现良性循环，并由此导致了城乡收入差距扩大、社会冲突加剧、人力资本积累缓慢等一系列重大问题。

在此背景下，以中共十六届三中全会提出“五个统筹”为标志，中国政策层面及学术界开始全面探索新型城乡关系理论。一般认为，统筹城乡发展的关键是要在制度层面取得突破，通过全面深化改革，推进新型工业化、信息化、新型城市化、农业（村）现代化，从而使中国跨越中等收入陷阱，顺利实现全面建成小康社会以及进入中等收入发达国家的战略目标。对应于此，创新统筹城乡发展制度创新的研究视角，进而构建完整的理论框架并在此框架下对相关领域的制度创新进行分析论证，具有十分重大的理论意义。

二、政策背景与意义

在计划经济时期，城乡剪刀差是城乡关系的典型写照；改革开放以后，调整城乡关系的方针是“多予、少取、放活”，但实际效果有限，无法有效缩小城乡居民收入差距（陆学艺，2009）。

2003年10月，中共十六大报告提出：“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务。”中共十六届三中全会审议通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》进一步提出“五个统筹”：统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放，统筹城乡发展居于“五个统筹”之首。这标志着统筹城乡发展成为国家层面的重大政策方向。

此后，中央针对统筹城乡发展作出了一系列战略部署。

2007年6月7日，国家批准成都市和重庆市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区，要求“全面推进各个领域的体制改革，并在重点领域和关键环节率先突破，大胆创新，尽快形成统筹城乡发展的体制机制”。

2008年10月12日，中共十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》为改革开放进入新30年指明了农村改革与统筹城乡发展的基本方向：“坚持不懈推进农村改革和制度创新……充分发挥市场在资源配置中的基础性作用……健全符合社会主义市场经济要求的农村经济体制”，“推进城乡基本公共服务均等化，实现城乡、区域协调发展，使广大农民平等参与现代化进程、共享改革发展成果”。随后发表的《人民日报》评论员文章《为推进农村改革发展提供制度保障》指出：“我们必须深刻认识农村制度建设和创新的重大意义……制度建设具有根本性、全局性、长远性”。

2012年11月，中共十八大报告强调：“城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径。要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣”。

这些政策文件勾勒了统筹城乡发展的背景、方向与目标。但是，时至今日，全国性的统筹城乡发展制度架构尚未形成，全国各部委之间、各地区之间以及各地区内部各部门之间发展政策与制度冲突仍然十分明显。如何将中央方向性的政策文件转换为系统的制度安排，明晰改革的具体路径，并在各地区加以落实，是本书研究的重要内容。

三、实践背景与意义

统筹城乡发展战略提出前后，全国各地踊跃探索，积累了丰富经验，也在实践中暴露出一些问题。由于地方政府缺乏系统理论研究和学习，致使大量简单的错误和可以避免的弯路在许多地区重复出现，大大增加了中国统筹城乡发展的实践成本。实践中的误区使得统筹城乡发展在一些地方成为政府违背居民意愿强制进行村镇合并、实施城乡建设用地增加挂钩项目、掠取土地的手段，农民利益受到侵犯，社会矛盾激化（叶裕民，2012）。如何系统总结改革成功经验，提炼出具有普遍意义的做法向全国推广具有重大的实践意义。