第二节 政府预算管理的流程与周期
一、政府预算管理的流程
政府预算管理的流程是指一个相对完整的预算管理运行过程，按照各个运行阶段的管理内容，主要分为预算规划与决策、预算编制与审批、预算执行与决算、预算审计与评价、预算控制与监督等阶段。
政府施政行为的开展必须有相应的预算资金作为保障，因此，控制了政府预算的资金流，也就对政府的行政权力形成了有效的监督和制约。预算活动的完整过程主要包括预算的决策编制、审查批准、执行调整、绩效控制，等等，核心内容是预算的编制与审批、执行、调整及决算。在我国建设现代预算的条件下，这一过程更需要强化的是预算结果的绩效评价以及预算全过程的监督（如图2-1所示）。
核心内容是预算的编制与审批、执行与决算。
图2-1 政府预算管理流程图
（一）预算规划与决策
如前所述，政府预算问题并不单纯是管理问题，还有其深刻的政治、经济和社会背景，因此预算方案即政府收支计划的安排要受到一国法律法规、政策制度、公众意愿的制约，而这一切都要通过政府预算的中长期规划和短期计划来体现。政府年度的预算属于短期的计划，它的安排是建立在中长期财政计划的基础上，根据国内外的政治经济形势，结合本国国民经济运行和社会发展的诸多矛盾，按照财政收支状况，区别轻重缓急进行决策的结果。
（二）预算编制与审批
在通过规划与决策将有关预算问题纳入政府的议事日程后，就要进入预算方案的设计预测、制定阶段了。此阶段财政部门要根据法律法规的要求、国民经济和社会发展计划指标等测算主要财政收支指标，各预算单位和部门要按照财政部门经过决策下达的收支控制指标以及部门预算的编制要求、基本支出的编制原则和定员定额标准、项目支出的编制原则和排序规定，经过“两上两下”的编制程序编制完成预算草案。预算草案编制完成后要按照法定的程序进入审查批准阶段，这也是公众及代议机构参与决策的重要步骤，能够促进预算方案的合法化。这一过程在我国表现为各级人民代表大会对政府预算的审查批准。
（三）预算执行与决算
政府预算经过审批后即进入执行阶段，预算的执行既是预算安排的收支计划指标的实现过程，也是各项预算决策是否能够落实到位的关键环节，这一阶段财政部门要通过合理组织收入和有序安排支出实现既定目标。每个执行周期完成后还要对预算的执行情况进行总结，即进入决算过程。
（四）预算控制与监督
预算控制与监督是指对政府预算编制、执行、决算和评价等过程进行的控制与监督，其目的是保证政府预算的法律性与严肃性，提高预算编制与执行的效率和效益，实现政府预算的政策目标。预算控制与监督是政府预算整个流程中的重要内容，贯穿于预算过程的始终。
（五）预算审计与评价
预算审计与评价是指按照一定的财务、会计、预算规定与预算绩效评价指标对政府预算实施的结果进行检查与评价的过程。其目的是通过对预算结果与预算目标的差异、预算执行成本与效益（包括社会效益）的分析，及时发现问题，调整和矫正预算中的偏差，制止预算资金使用中的铺张浪费、截留挪用等问题。通过预算审计与评价的过程来掌握预算的基本规律，加强预算的严肃性、科学性和效率性，以提高预算的政策效应。
二、政府预算的期限与时效
（一）政府预算年度
1．预算年度
预算年度，也称为财政年度，是指编制和执行预算所应依据的法定时限，也就是一国预算收支起止的有效期限。这里包含政府预算编制与执行所必须确定的预算期限和时效。预算期限是指按预算计划组织收支实际经历的时间，预算时效是指经法定程序认可而具有法律效力的预算收支起讫时间，即该预算发生效力的时间。就多数国家而言，预算期限和时效是一致的，即预算中所列收支预计的发生时间和这一计划付诸实施发生效力的时间是一个统一的过程，这一过程通常被确定为一年，称为预算年度。
2．预算年度类型
在实践中，世界各国采用的预算年度类型主要有两种：一种是历年制，即预算年度按日历年度计算，由每年的1月1日起至12月31日止；另一种是跨年制，即一个预算年度跨越两个日历年度，具体起讫时间又有若干不同的情况。
专栏2-1 预算年度类型
实行历年制的国家主要有中国、法国、德国、意大利、西班牙等国。跨年制预算年度具体有：①4月制，即预算年度从每年的4月1日起至次年的3月31日止，如英国、日本、印度、新加坡、新西兰等国。②7月制，即预算年度从每年的7月1日起至次年的6月30日止，如澳大利亚、巴基斯坦、孟加拉、埃及、科威特等国。③10月制，即预算年度从每年的10月1日起至次年的9月30日止，如美国、泰国等。
我国的预算年度采用历年制。《预算法》第十八条规定：预算年度自公历一月一日起至十二月三十一日止。
3．决定一国预算年度类型的主要因素
一是每年立法机构召开会议审议政府预算的时间，审议批准后即进入预算的执行，以保证预算的执行具有法律效力；二是收入入库的时间，一般以收入集中入库比较多，库款比较充裕的时候开始一个预算年度，以利于预算的执行；三是历史原因，主要是原属殖民地国家，沿用其原宗主国预算年度；四是宗教风俗的影响，一些国家将最高权力机构开会审议预算的时间与重要宗教活动错开，并据此确定预算年度。
（二）标准预算周期
标准预算周期就是从时间序列上将预算管理划分为预算编制、预算执行、决算三个标准阶段，并对各个阶段的实施时限、工作任务、工作要求及工作程序、步骤等作出统一的制度规范。
政府预算管理是一个周而复始的循环过程，所谓预算周期是指从预算编制、审议批准、执行，再到决算的完整过程，其中，上述每一个环节又包括若干具体内容。预算编制环节包括预算编制准备、收支预测、具体编制等内容；预算执行包括事中审计、评估分析和财政报告等内容；决算包括年终清理、编制决算表格、事后审计、评估分析和财政报告等内容。一个预算周期结束后进入下一个预算周期，不断重复实施，具有鲜明的周期性特征。
标准预算周期，是在我国预算管理改革中，借鉴国外先进经验引入的新的预算管理程序，它涵盖了预算管理的全过程，将预算管理的编制、执行、决算三个标准阶段有机衔接起来，并加以制度化、规范化管理，各个阶段彼此关联、相互影响和相互约束，形成了一个完整的预算管理链条。
（三）预算年度与标准预算周期
标准预算周期与预算年度是一个既相联系又相区别的概念。首先，标准预算周期与预算年度密切关联。预算年度是标准预算周期的基础，标准预算周期是围绕某一年度预算的管理确定并展开的，预算年度作为一个阶段（预算执行阶段）存在于一个标准预算周期之中。其次，标准预算周期与预算年度有很大的区别。预算年度是静态的，具有明显的时段性，标准预算周期是动态和滚动发展的；预算年度与标准预算周期存在时间上的交叉重叠，标准预算周期跨越了预算年度，同一标准预算周期存在于不同预算年度中，而在每一个预算年度内不同标准预算周期的三个阶段同时并存。
专栏2-2 美国联邦政府标准预算周期
美国联邦政府的财政年度是从每年的10月1日到次年的9月30日。从联邦政府各机构编制预算开始，到联邦预算执行后的审计，每个预算周期长达33个月。在一个财政年度内，联邦政府要在执行本财政年度预算的同时，审核上一财政年度的预算，并编制下一财政年度的预算。
（一）预算编制阶段
美国联邦政府在每个财政年度前18个月就开始准备预算方案，其间大致经历以下程序：
（1）每年4—6月：总统在预算管理办公室（OMB）和“经济三角”（国民经济委员会、经济建议委员会和财政部）的协助下，确定预算年度的政策目标。
（2）每年7—8月：总统制定年度预算的指导方针和联邦政府各部门的预算规划指标，并通过OMB下达给各部门。
（3）每年9月：联邦政府各部门将本部门年度预算的建议提交OMB汇总。最后，由OMB将联邦政府各部门提交的预算汇总成联邦政府预算草案，交总统审查。总统则要在每年2月的第一个星期一之前向国会提交年度联邦预算草案。
（二）预算审批阶段
国会收到总统提出的联邦预算草案后，将其交给对支出有管辖权的委员会以及两院筹款委员会审议。
（1）每年2月份：国会预算局向两院预算委员会提出预算报告。两院的各专门委员会则在收到总统预算案的6周内，提出关于预算收支的意见和评估。
（2）每年4月份：两院预算委员会提出国会预算决议案，提交众、参两院讨论，并通知总统。
（3）每年4—6月：总统对这一预算决议案提出修改意见，并报告国会。在第一个预算决议案通过后，两院拨款委员会和筹款委员会即按照决议规定的指标，起草拨款和征税法案。
（4）国会应在6月30日完成所有拨款方案的立法工作，并在9月15日前通过规定预算收支总指标的具有约束力的第二个预算决议案，并将其提交给总统。
（三）预算执行阶段
预算由国会通过并经总统签署后，就以法律的形式规定下来。
行政部门在执行预算过程中，某些特殊情况下可以推迟或取消某些项目的支出，但必须向国会报告。
财政部负责执行收入预算，负责各种国内赋税的征收和国内税收法律的执行。总统预算办公室负责控制预算执行，检查各部门开支是超支还是节余。国会会计总署负责监督联邦预算是否按照国会通过的法案执行。
（四）预算审计阶段
预算年度结束后，由财政部与OMB共同编制反映预算年度内的预算收支执行情况的决算报告，经审计机构审核，国会批准后即成为正式决算。
国会会计总署负责审查联邦预算的执行结果与国会通过的法案是否相符，并对各部门的预算执行情况进行审计。此阶段一般需要3个月的时间。
三、我国政府预算周期的构成
我国预算周期的构成环节具体来说包括以下几个阶段：
（一）预算编制前的准备工作
1．国务院下达预算编制的指示
国务院每年在预算正式编制前，根据经济增长和社会发展要求向省、自治区、直辖市政府和中央部门下达编制下年预算草案的指示，提出编制预算草案的原则和要求。《预算法》第三十一条规定：国务院应当及时下达关于编制下一年预算草案的通知。编制预算草案的具体事项由国务院财政部门部署。各级政府、各部门、各单位应当按照国务院规定的时间编制预算草案。
2．财政部门测算预算收支指标
我国《预算法》规定，中央预算、地方各级政府预算应当参考上一年预算执行情况和对本年度收支预测进行编制，即通过总结、分析上年度预算执行情况，掌握财务收支和业务活动的规律，客观分析本年度国家有关政策计划对预算的要求，找出本期影响预算收支的各种因素。
财政部门要加强经济与财政分析及预测工作，除了1年期预测外，还要对未来3—5年的宏观经济前景进行客观而科学的预测。既要对未来5年财政发展进行规划预测，又要按照我国目前编制中期财政规划的部署，预测3年滚动财政规划，包括分阶段的投资计划，预测经常性支出的需要和获得收入的可能性。
3．财政部制定并颁发政府预算科目和表格，具体组织部署预算编制事项
财政部根据国务院有关编制下一年度预算草案的指示，部署编制预算草案的具体事项，制定统一的预算表格，包括财政总预算表格和预算部门预算表格。规定和调整预算收支科目、报表格式、编报方法，并安排预算收支计划，部署预算编制的内容、方针和任务，各项主要收支预算的编制要求、编制方法、报送程序、份数与期限等。
（二）编制审批预算
编制审批预算即编制机构编制并提出预算、立法审批预算。编制预算是预算计划管理的起点，正确编制预算必须以有关法律法规为准绳，以国家一定时期的发展规划和财政经济方针政策为指导，以国民经济和社会发展计划的主要指标为依据，参考上一年预算执行情况和收支预测进行编制。政府的预算草案要经过法定的程序经立法机构审查批准后方可执行。
（三）执行预算
经过各级人民代表大会批准的预算具有法律效力，各级政府必须认真组织实施。预算规定的收入任务，必须依法及时足额征收并上缴国库；预算规定的各项支出，必须及时足额地予以拨付。各级政府对于法定范围内必须进行的预算调整，须按程序报请同级人民代表大会常务委员会审批，未经批准，不得调整预算。各级财政部门要监督检查本级各部门预算的执行，做好预算执行情况的分析，并向本级政府和上一级财政部门报告预算执行情况，保证预算收支任务的圆满完成。
整个预算管理必须取得数据，获得信息反馈，这就需要依托预算管理的基础工作。预算管理的基础工作包括政府会计和财务报告、国家金库、财政统计。政府会计为预算管理提供基础核算资料，通过会计报表反映预算执行情况，通过会计监督提高管理水平。国家金库处于预算执行的第一线，反映预算收支执行情况，通过国家金库的预算收支基础核算资料和定期的金库报表，可以分析检查预算收支执行情况。财政统计是财政部门的业务统计，是财政部门信息工作的重要组成部分，通过占有和分析这些数据资料，为掌握财政发展趋势、制定财政政策提供依据。
（四）编制决算
决算即审计评估预算，它是对预算执行的总结。正确编制决算可以全面反映预算执行的结果。为此，必须做好决算编制的准备工作，必须自下而上经过层层审核汇编，不得估算代编。决算的编制必须符合国家有关的法律法规，要划清预算年度、预算级次和资金界限，按照《预算法》第七十五条的规定，做到“编制决算草案，必须符合法律、行政法规，做到收支真实、数额准确、内容完整、报送及时”。通过编制决算，总结预算管理中的经验，为提高今后的预算管理水平创造条件。