第五节 政府预算的功能
准确理解预算职责功能的前提是把握预算与财政的关系。财政收支活动是预算的执行过程，因此，预算的职责功能是就预算与财政的关系而言的，是预算对财政以及对经济的影响和作用。
一、政府预算职责功能的历史演进
（一）分配和监督
预算发展的早期阶段，预算在分配中担负着两个职责：首先是法律控制职责，通过控制税收来控制支出，监督财政“不能干什么”；其次是管理职责，即政府行政管理依据预算展开。如在欧洲，预算的主要目的是确立立法机关的职责。首先使立法机关能够控制税收，在取得课税权、批税权之后，预算又把注意力转移到控制支出上，要求每年提送既包括支出说明书也包括为此组织收入的说明书的预算报告，在此基础上形成制度。逐步确立起规范与节约等有关收支的原则，在政府内部建立起相关机构，控制、监督政府资金管理和使用。预算及其执行结果直接地表明政府活动的成本、效率，其作为政府确立行政标准的依据，目的是提高行政效率和管理水平。因此，分配和监督是公共财政制度确立及自由市场经济时期产生的预算职责功能，是基本的职责功能。
（二）调节与调控
伴随着政府职能的日益扩大，尤其是第一次世界大战以后各国政府支出剧增，再加上经济大萧条影响到就业与稳定，此时财政担负起更多的职责，成为政府调节经济、实施经济政策的手段，预算的职责功能随之发生了变化，派生出积极的调节经济的职责功能，决定财政应该“干什么”。
如何实现调节与调控，主要是树立财政政策甚至货币政策的结构框架。如为了达到某项政治、经济、社会目标，政府制定政策；为了实现政策，政府选择行动方案；为了实现方案，政府统筹资金的获得和使用。所以方案一经决定，政策就在预算框架中反映出来并通过预算实施得以实现。第一，从政策操作角度来讲，预算要分析、判断经济变化趋势，表达有效利用社会资源的意向，决定政府预算规模在国民收入中的份额，更具体地说，就是在税收、消费、转移支出及投资支出之间，以及在各个部门之间的资源配置。第二，预算要确定促进宏观经济平衡的财政政策，要求对收入、支出和货币政策作通盘考虑，作出与就业、价格稳定、国际收支平衡相协调的经济增长的政策选择；预算必须力求使支出的社会效益与向私人部门抽取资源的社会成本相等；预算要对政府债务作谨慎评估。第三，预算已成为减少社会不公平的工具。税收和财政支出的作用及其对分配产生的影响及影响方式，必须由预算进行筹划。尽管分配目标须通过各种手段来实现，但预算是一个重要的手段。第四，预算要就财政政策对国民经济总体的影响作出接近实际的评价。
二、政府预算的职责功能
通过预算制度发展的历史，可以看出现行政府预算的职责功能包括财政分配、宏观调控、反映和监督。
（一）政府预算的财政分配功能
政府预算是分配财政资金的主要手段。财政分配是指财政参与国民生产总值的分配和再分配，集中必要的资金，用以满足社会的公共需要。财政分配职能需要由财政部门运用预算、税收、转移支出、财政投资、财政补贴、国有企业上缴收益等一系列分配工具来实现，其中主要是通过预算进行。
第一，政府预算集中了相当数量的社会资源。国家通过税收、公债、上缴利润等分配工具把分散在各地区、各部门、各企业单位及个人手中的国民生产总值的一部分集中起来，形成政府预算收入。
第二，政府预算是分配资金满足社会公共需要的主要形式。由于公共产品和服务的特性决定了市场不能有效提供，往往需要通过政府预算对其进行资源的配置，因此，国家根据社会公共需要，将集中的预算收入在全社会范围内进行再分配，合理安排各项支出，保证重点建设、行政、国防和科教文卫等方面的需要，为公共产品和服务提供必要的财力保证。
因此，政府预算的收入来源和支出用途能够全面反映财政的分配活动，体现集中性财政资金的来源结构和去向用途，即政府预算收入的来源结构、数量规模和增长速度能够反映国民经济的收支结构、发展状况、经济效益、积累水平和增长速度；政府预算支出的比例结构、支出流向体现国民经济和社会发展以及政府各部门之间的比例关系。
（二）政府预算的宏观调控功能
在市场经济条件下，宏观调控也是不可缺少的，因为单靠市场调节往往会造成资源配置浪费，也会失去社会公平，所以，当市场难以保持自身均衡发展时，政府可以根据市场经济运行状况，选择适当的预算政策，以保持经济的稳定增长和社会的公平发展。
政府预算作为财政分配的中心环节，在对财政资金进行筹集、分配和使用的过程中，并非只是一般的财政收支活动，还通过收支活动有意识地为财政的调控功能服务，那么这种收支活动就又成为对经济进行宏观调控的重要工具，即它主要通过预算的预先制定和在执行过程中的收支调整，实现其对经济及社会发展进行调节和调控的功能。
政府预算调控经济功能的特征：一是具有直接调控性。因为政府预算是由收支两类指标组成的，这些指标一经立法机构批准，就具有指令性，带有强制执行的效力。二是调节力度强。这不仅是因为政府预算是一种直接调控手段，而且因为它是政府集中对社会产品进行的分配。预算资金的统一安排使用，对于解决国民经济和社会发展中迫切需要的重大项目资金来源，可以做到时效强、收效快。
政府预算的宏观调控功能主要表现在：
1．通过预算收支规模的变动，调节社会总供给与总需求平衡
由于预算收入代表可供政府集中支配的公共资源，是社会供给总量的一部分，预算支出代表通过预算分配形成的社会购买力，是社会需求总量的一部分，因此通过调节政府预算收支之间的关系，就可以在一定程度上影响和调节社会供求总量的平衡。具体表现在：
（1）当社会总需求大于社会总供给时，预算可采取紧缩支出和增加税收的办法，采取收大于支的盈余政策进行调节，以减少社会总需求，使供求之间的矛盾得以缓解；
（2）当社会总需求不足时，可以适当扩大预算支出和减少税收，采取支大于收的赤字政策进行调节，以增加社会总需求；
（3）当社会供求总量基本平衡时，预算可实行收支平衡的中性政策与之相配合，即预算调节经济的作用主要反映在收支规模和收支差额的调节上。
赤字预算体现的是一种扩张性财政政策，在有效需求不足时，可以对总需求的增长起到刺激作用。盈余预算体现的是紧缩性财政政策，在总需求过旺时，可以对总需求膨胀起到有效的抑制作用。平衡预算体现的是一种均衡财政政策，在总需求和总供给相适应时，可以保持总需求的稳定增长。
2．通过调整政府预算收支结构，进行资源的合理配置
资源配置，是社会可利用的经济资源在公共部门和民间部门之间以及在它们各自的内部各领域之间的分配。其中，民间部门资源的最优配置是通过市场价格机制实现的，公共部门和民间部门之间的资源配置与公共部门内部的资源配置是通过政治程序编制预算实现的。
政府预算首先决定了整个资源在公共部门和民间部门之间分配的比例，即各自的规模，然后决定了被分配到公共部门的资源规模的内部配置，即配置结构。可以说，在现代市场经济国家，市场是资源配置的基础机制，而政府预算则是整个社会资源配置的引导机制。
（1）调节公共部门与民间部门的资源配置。我国的经济体制改革的重要着力点就是资源配置机制的重构问题，即由计划经济体制下的政府一元化配置资源，转变为现代市场经济体制下的政府与市场，也即公共部门与民间部门的二元化资源配置。政府配置资源的机制是预算，市场配置资源的机制是价格。社会可利用的经济资源通过预算在公共部门与民间部门之间如何分配，实际是政府财政参与国民生产总值的分配比例问题。在对国民生产总值的分配中，通过政府预算集中资金的比重究竟应占多少，应当有一个比较符合我国国情的合理的数量界限。在国民生产总值一定的情况下，政府集中多了，会挤占社会其他方面的利益，不利于国民经济和社会的发展；而集中少了，政府掌握不了足够的财力，会影响政府职能的充分发挥。因此，应合理确定符合我国国情的政府预算收入占国民生产总值比重的数量界限。确定政府预算规模的依据是以政府预算支出的范围为导向，而政府预算支出的范围又取决于市场经济条件下政府的职能范围。在我国传统的计划经济体制下，政府是社会资源配置的主体，财政作为以国家为主体的分配，必然在社会资源配置中居于主导的地位。因此，形成了大而宽的财政职能范围，覆盖了社会生产、投资、消费的各个方面。在市场经济条件下，社会资源的主要配置者是市场，而不是政府，即政府财政只应在社会资源配置中起补充和辅助的作用。财政所要解决的只能是通过市场解决不了或者解决不好的事项，诸如提供公共产品和部分准公共产品、纠正外部效应、维持有效竞争、调节收入分配和稳定经济，等等。因此，各国政府配置资源的领域通常是政权建设、事业发展、公共投资、收入分配调节等领域。在我国市场经济条件下，需要转变政府职能，重新认识在市场经济条件下我国财政职能的范围，并在此基础上，调整作为财政分配重要手段的政府预算集中社会资源的比例，以调节社会资源在公共部门和民间部门的配置。
（2）调节国民经济和社会发展中的各种比例关系结构。民间部门的经济活动通过市场由价格机制确定其活动方向，即价格机制引导私人部门的资源配置；财政活动通过政治程序编制预算，决定其活动方向，调整各种利益关系，即预算机制引导政府部门的资源配置，如预算支出增加对某个地区和部门的投资，就能促进该地区和部门的发展；相反，减少对某个地区和部门资金的供应，就能限制该地区和部门的发展。因此，调整政府预算的收入政策和支出结构，就能起到调节国民经济各种比例关系和社会发展结构的作用，并且这种调节具有直接、迅速的特点。
第一，调节资源在地区之间的配置。在世界范围内，地区之间经济发展不平衡是普遍现象，这一问题在我国显得更加突出，这有自然和历史等多方面的原因。解决这一问题，仅仅依靠市场机制是难以完全奏效的，有时利用市场机制还会产生逆向调节，使资源从经济落后地区向经济发达地区转移，这与整个经济和社会的发展与稳定是相悖的。因此，要求财政资源配置职能发挥作用，其主要手段是通过预算安排，以税收、投资、财政补贴和转移支付等政策形式来实现。
第二，调节资源在经济和社会各部门之间的配置。合理的部门结构对提高宏观经济效果、促进国家健康发展具有重要意义。预算调整部门结构有两条途径：一是调整投资结构。如增加对国家需要优先发展的部门的投资，则会加快该部门的发展；相反，减少对某部门的投资，就必然会延缓其发展。二是改变现有产业部门的生产方向，即调整资产的存量结构，进行资产重组，来调整产业结构。政府预算在这两个方面发挥着调节作用：一是调整预算支出中的直接投资，如增加教育科技、医疗卫生、社会保障等部门的投资，减少一般加工制造部门的投资；二是利用预算收支，安排有利于竞争和对不同产业区别对待的税收、财政补贴等引导企业的投资方向，以调整资产存量结构。
3．公平社会分配
改革开放以来，由于打破旧的分配格局以及进行经济结构调整，加之市场经济的消极作用，我国收入分配的现状，出现了地区之间收入悬殊和个人之间分配不公的问题。这种状况将影响经济的持续、均衡发展及社会的安定。因此，可以充分利用政府预算在财政分配中的中心地位，采取税收、财政转移支付及财政补贴等手段，调节社会分配，调节中央与地方之间、地区之间、行业之间以及公民个人间的收入分配。
（三）政府预算的反映和监督功能
1．反映国民经济和社会发展状况
政府预算具有综合性强的特点，即预算收入可反映国民经济发展规模、结构和经济效益水平，预算支出可反映国家各项经济及社会事业发展的基本情况。而这些综合情况可通过国民经济各部门、各企事业单位、税务部门、国家金库以及财政部门内部各职能单位的预算报告制度，按照一定的信息渠道及时反映到预算管理部门。也就是说，通过预算收支指标及其完成情况，可反映政府活动的范围和方向，反映国家经济和社会发展各方面的活动状况以及政府各部门的情况。这就使预算的编制及执行情况本身成为整个国民经济和社会发展的观察哨，通过它可以掌握国民经济和社会发展的趋势，发现问题，及时采取对策，以使国民经济和社会发展植根于稳固的基础之上。
2．监督各方依法理财
预算监督是预算对财政活动的规范和控制，是对预算履行其职责的状况及其结果的检验，是预算的最终目的。内含于预算之中的法律控制职责始终支配着预算：一方面，预算本身具有法律效力；另一方面，预算是在法令规章的网络中形成和执行的。检验预算的优劣，不仅在于预算本身的形式或内容如何完善，而更重要的是在于它能否起到对政府行为及财政活动的控制约束作用。在政府财政活动的每一阶段上都有政府行为是否合法的问题，而且随着社会、经济、技术的发展越来越突出，尤其表现在防止滥用职权或转移公款方面，因此，预算的监督控制职责也日益加重。
预算监督的理论依据是，政府与公民之间存在一种社会契约关系，在这种契约关系中，政府向公民提供公共产品及服务，而公民则向政府缴纳政府提供公共产品的价值补偿——税收。财政资金的提供者——公民，有权全面了解政府是如何花费自己所缴纳的税款的。历史也说明，实行代议制的政体比实行专制王权的政体更有利于取得财政收入。原因无非是前者给公民参与决策与监督的机会，公民相信由代议机构作出的决定具有合法性，因此更愿意依法纳税；反之，在专制王权下，如何征税、税款如何使用都是统治者说了算，因此，人们千方百计地逃税，致使政府税收征税代价高而成效低。由此得出的结论是：民主决策与监督有利于政府财力的动员，原因在于，公民通过行使民主决策与监督权，可以使政府将有限的资金投向人们最需要的公共产品；可以有效防止政府官员对公共财产的侵蚀，而其监督政府对公共资金使用情况的一个重要工具就是政府预算。
预算作为财政的控制系统，本身是制度体系。预算的监督控制效力乃是制度效力问题。美国的预算管理者进行预算改革的理论观点认为，腐败现象的根源不是出在人品上，而是出在制度上。从这个意义上看，预算实际上是一种对政府及政府官员实施的制度控制方法。因此，应通过一系列的制度建设来保证预算监督效力的发挥。
本章小结
就公共财政而言，政府预算是指经法定程序审批的具有法律效力的政府财政收支计划，是政府筹集、分配和管理财政资金及宏观调控的重要工具。通常，狭义的预算指预算文件或预算书，而广义的预算则包括编制决策、审查批准、执行调整、决算绩效、审计监督等预算过程。
政府预算的内涵包括：从形式上看，政府预算是政府财政收支计划；从性质上看，政府预算是具有法律效力的文件；从内容上看，政府预算反映着政府分配活动的范围和方向；从程序上看，政府预算是通过政治程序决定的；从决策过程看，政府预算是公共选择机制。
政府预算的基本特征包括：法制性、约束性、公共性、综合性。
预算原则是一国预算立法、编制和执行所必须遵循的指导思想，它随着社会经济及预算制度的发展而不断变化。包括全面完整原则、公开透明原则、执行有序原则、绩效管理原则、平衡稳健原则、监督问责原则。
政府预算政策是一定时期的财政政策得以实现的重要手段和传导机制，它随宏观经济形势的变化而有不同的类型，主要类型包括：年度平衡预算政策、功能财政预算政策、周期平衡预算政策、充分就业预算平衡政策、综合性的预算政策。
政府预算的职责功能包括：分配功能、调节功能、反映和监督功能。
思考题
1．如何理解政府预算的内涵？
2．政府预算有哪些基本特征？
3．现代预算制度产生的原因和条件。
4．中外现代预算制度产生过程的比较与启示。
5．怎样理解政府预算的原则？
6．政府预算的政策手段有哪些类型？它们是如何发挥作用的？
7．政府预算的职责功能有哪些？它们是如何发挥作用的？
[1] 陈光焱、边俊杰：《中国预算制度的发展与改革》，《光华财税年刊2007》，西南财经大学出版社2008年版。
[2] 刘汉屏：《也谈中国预（决）算制度起源问题》，《江西财经大学学报》，1986年第2期。
[3] 许毅、陈宝森：《财政学》，中国财政经济出版社1984年版。
[4] 孙翊刚：《中国财政史》，中国社会科学出版社2003年版。
[5] 光绪三十二年（1906年），适应“新政”的需要，户部改为度支部。
[6] 1907年诏令在中央筹设资政院，在地方各省设立咨议局。
[7] 马蔡琛：《政府预算》，东北财经大学出版社2007年版，第53—54页。
[8] 上海财经大学公共政策研究中心：《2010中国财政发展报告——国家预算的管理及法制化进程》，上海财经大学出版社2010年版，第562页。