二、“一案三制”关系考辨

“一案三制”，是2003年我国的公共应急体系建设全面启动以来，国务院对其主要内容的简要概括，这一提法因频频见诸各种官方文件和领导人的讲话，其含义已被人们所熟知。但是，“一案三制”的四个组成部分——应急预案、应急体制、应急机制和应急法制——之间究竟存在何种关系，它们又如何构成公共应急体系这一整体，则未见官方文件有所提及，也罕有学者做出论述。著名的应急管理学者高小平是少数正面回答这一问题的研究者之一，他认为：“预案是应急管理体系建设的龙头，是‘一案三制’的起点。预案具有应急规划、纲领和指南的作用，是应急理念的载体，是应急行动的宣传书、动员令、冲锋号，是应急管理部门实施应急教育、预防、引导、操作等多方面工作的有力‘抓手’。制定预案，实质上是把非常态事件中的隐性的常态因素显性化，也就是对历史经验中带有规律性的做法进行总结、概括和提炼，形成有约束力的制度性条文。启动和执行预案，就是将制度化的内在规定性转为实践中的外化的确定性。”“应急管理体制，主要是指应急指挥机构、社会动员体系、领导责任制度、专业救援队伍和专家咨询队伍等组成部分。”“应急管理机制是行政管理组织体系在遇到突发公共事件后有效运转的机理性制度。应急管理机制是为积极发挥体制作用服务的，同时又与体制有着相辅相成的关系……应急管理机制，既可以促进应急管理体制的健全和有效运转，也可以弥补体制存在的不足。”“法律手段是应对突发公共事件最基本、最主要的手段。应急管理法制建设，就是依法开展应急工作，努力使突发公共事件的应急处置走向规范化、制度化和法制化轨道，使政府和公民在突发公共事件中明确权利、义务，使政府得到高度授权，维护国家利益和公共利益，使公民基本权益得到最大限度的保护。”“在‘一案三制’中，法制是基础和归宿。应急管理法制的确立，表明我国应急管理框架的形成。”[3]

这一论述自然有其可资借鉴之处，但笔者认为并不完全准确。在笔者看来：应急管理体系的“龙头”和起点不是应急预案，而是应急机制。应急机制才是人类应对突发事件的历史经验经总结、概括和提炼之后形成的相对稳定的部分；应急体制是应急机制运行的组织载体；应急法制是应急机制（及作为其组织载体的应急体制）的最核心部分经过进一步凝练后的法律化表现形式；应急预案则是应急机制——尤其是通过法律固定下来的那一部分方法，与特定地域、部门、行业、单位应急管理的特点相结合之后，所形成的具体应急操作方案。

（一）应急机制

要辨析“一案三制”的关系，首先必须明确应急机制的含义。按照《现代汉语词典》的解释，“机制”指的是有机体的构造、功能和相互关系，泛指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式。但是，如果用于指称某种活动过程的话，“机制”就应当被理解为实施这种活动的相对制度化、程序化的方法和措施。从语义学上来看，“机制”中的“机”字就有策略、方法的含义，由“机”而成为“制”，指的就是经过实践反复检验之后，相对固定下来并上升为某种制度的那一部分策略和方法。因此，有学者将应急机制定义为“在突发事件事前、事发、事中、事后全过程中，采取的各种制度化、程序化的应急管理方法与措施”，并认为其具有固化性、规范性、累积性、综合性和发展性的特点。[4]笔者对此深表赞同。人们普遍认同，尽管突发事件具有不同程度的不测性、多变性，但人类在长期应对各类突发事件的过程中，通过不断试错，仍能逐渐发现其规律并掌握一定的行之有效的方法。这些方法经过实践的不断检验一步步积累、沉淀下来，成为人类对抗突发事件的宝贵经验法则，又通过法律规范、行政规则、工作惯例等不同方式相对固定下来，并加以系统化，便形成了所谓的应急机制。在应急管理中，人们通常所讲的风险评估机制、预防和准备机制、监测与预警机制、处置与决策机制、社会动员机制、恢复与重建机制、调查与评估机制等，其实质指的就是人们在应对突发事件时某一阶段或某一方面的策略和方法。但是，这种方法是相对成熟并被固化下来的，而不是临时性、权宜性、随机性的。

（二）应急体制

“体制”一词在《现代汉语词典》中的定义是“国家机关、企业、事业单位等的组织制度”。相应地，研究者普遍认为，“政府应急管理体制是指政府为完成法定的应对公共危机的任务而建立起来的具有确定功能的应急管理组织结构和行政职能”。[5]“应急管理体制主要是指应急管理机构的组织形式，即综合性应急管理组织、各专项应急管理组织以及各地区、各部门的应急管理组织各自的法律地位、相互间的权力分配关系及其组织形式等。”[6]尽管也有学者提出体制是机制的上位概念，认为应急管理体制是“由应急性机关、应急性权力和应急性机制所组织的制度体系”，[7]但这一定义显然涵盖过宽，并未获得广泛认同。应该说，应急体制主要还是静态意义而不是动态意义上的，它主要解决两个方面的问题：一是各种应急管理主体的角色、地位、组织形式和相互关系；二是各种应急管理主体权力与职能的设定和分配。从体制与机制的相互关系来看，可以认为：应急体制是应急机制的组织载体，应急机制则是应急体制的运动过程。应急机制作为一种制度化的方法，应急体制解决的正是由何种主体、以何种形式组织起来、通过何种分工协作方式来运用这些方法的问题。如果我们把应急管理体制看成是人机系统中的“硬件”，那么，应急管理机制相当于人机系统中的“软件”。通过软件的作用，应急管理机制能让应急管理体制按照既定的工作流程正常运转起来，从而发挥体制应有的积极功效。[8]

（三）应急法制

法律是由国家制定或认可的，以国家强制力为保证的，用于指引和约束人们的行为，调整各种社会关系的规范和原则的总称。学者们对应急法制核心含义的认识基本上是趋于一致的，认为它是“关于突发事件引起的公共紧急情况下如何处理国家权力之间、国家权力和公民权利之间、公民权利之间的各种社会关系的法律规范和原则的总和”。[9]但是，这种认识只是套用法律的概念对应急法所作出的一般性描述，并没有真正将应急法的本质揭示出来。笔者认为，从法律在整个应急管理体系中的地位和作用来看，应急法制在本质上就是应急机制及作为其组织载体的应急体制的法律化表现形式。正如上文所述，应急机制是一种相对固定化、制度化的策略和方法，那么，法律就是其制度化的最高表现形式。正因为应急机制被证明为是人类应对突发事件的较为成熟、有效的方法，那么，为了使人们能够真正掌握并运用这些方法来治理危机，就需要赋予其中最核心的部分以法的效力，从而能够在应急管理过程中指引和约束国家机关、单位和个人的行为。将最重要的那一部分应急机制（以及作为其组织载体的应急体制）上升为法律并加以有效实施，正是将应急机制和应急体制贯彻于应急管理实践的最重要途径。

（四）应急预案

对于应急预案，学界对其含义目前已颇有共识。学者们认为：“预案即预先制定的行动方案，是指根据国家、地方法律、法规和各项规章制度，综合本部门本单位的历史经验、实践积累以及当时当地特殊的地域、政治、民族、民俗等实际情况，针对各种突发事件类型而事先制订的一套能切实迅速、有效、有序解决问题的行动计划或方案。”[10]应急预案“是针对可能的重大事故（件）或灾害，为保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动、降低事故损失而预先制定的有关计划或方案”。[11]其目的是解决“突发事件事前、事发、事中、事后，谁来做、怎样做、做什么、何时做、用什么资源做”的问题。[12]在笔者看来，应急预案存在的最大价值，就在于将法律上的应急策略和方法转化为可供操作的具体方案。突发事件固有的不确定性与法律的确定性之间存在着天然的矛盾，这就决定了应急法律规范在内容上比较原则和抽象，可操作性较差，难以直接作用于应急管理实践。因此，应急领域的法律规范往往需要借助一定的媒介，结合一定范围内应急管理工作的实际，转化为可供操作的具体方案。这种媒介就是应急预案。因此可以说，应急预案本身不是法律，而是法律的执行方案；[13]应急预案本身也不是机制，而是机制的具体化，或者说是微观的机制。

从上述分析可以发现，应急管理法制体系的建立和完善，实际上就是应急管理中的核心机制及作为其组织载体的应急体制上升为法律规范的过程，即应急机制法律化的过程。但是，如果这种立法上的努力仅仅是让各种应急管理的方法和措施披上一层法律外衣的话，其意义聊胜于无。应急法制体系的完善，最终必须能够真正达致在应急管理中实现“法治”的愿景。而要实现这一点，我们就必须重新追问：法律对于公共应急管理的功能和作用到底是什么？或者说，公共应急管理法治化的目标到底是什么？