三、多元化公共危机治理体系的建立

在大多数情况下，突发事件应对可以由政府单独完成。只有在发生足够重大、特别是非常规性质的突发事件时，政府的能力有所不足，此时才需要汲取外部资源以增强其能力。融政府、社会、市场于一体的多元化公共危机治理体系，就是适应这种情景需求的应急管理组织形式。但是，我国现行立法和实践对这个问题的回应，并不是试图建立一个这样的公共危机治理体系，而是依托社会动员机制来发挥作用。

“‘应急社会动员’是指为了有效预防和成功应对突发事件，各级政府充分发挥主导作用，通过宣传教育、组织协调等方式，调动企业、社会力量的积极性，整合全社会的人力、物力与财力等资源，形成预防与应对突发事件合力的一个过程。”[12]我国《突发事件应对法》将社会动员确立为公共应急管理的一项基本制度，该法第六条规定：“国家建立有效的社会动员机制，增强全民的公共安全和防范风险的意识，提高全社会的避险救助能力。”但是，从近年来我国公共应急管理——特别是应对非常规突发事件的实践来看，社会动员机制已经表现出明显的不适应性。首先，社会动员在大多数时候已经异化成了公共部门的自我动员。在SARS危机、南方雪灾等多次重大突发事件中，政府动员的主要对象并不是真正的民间资源，而是动员主体本身所掌握的资源，是一种准政府资源，包括各种具有官方背景的社会团体、广大基层群众自治组织、国有企事业单位等。这种动员说到底是政府对自有资源的自我动员，其作用是激发自身能力而不是汲取外部力量。其根本原因在于，在计划经济体制下的“总体性社会”中，社会与国家高度一体化，每个个人被无数的单位和集体所吸纳，这些单位和集体又被政府所牢固掌控，国家对经济和社会资源全面垄断。政府在危机时刻对这些自身掌握之下的单位和集体进行动员，实际上就实现了对全社会的动员。而当人们不断地从“单位人”变成了“社会人”，单位不足以成为联系国家和个人的最有效纽带时，政府凭借传统“自上而下”式的动员对社会的作用力就越来越弱。其次，社会动员机制的“命令型”特点并不适应于公共应急管理中的公、私合作关系。实践表明，民间力量在突发事件应对中所发挥的作用虽然是补充性的、辅助性的，但从其参与汶川地震等危机应对的动机和姿态上来看，却具有明显的主动性、自发性特征。所谓的“动员”已经从政府“对社会动员”转变成了“由社会动员”。[13]但按照社会动员的逻辑，作为动员者的公共部门和作为被动员者的民间是主体与客体的关系，公共部门并没有将民间力量作为共同参与公共危机治理的一个对等主体来看待。动员者对被动员者的要求只是服从与配合，因而需要对后者进行管理，甚至加以限制、防范和戒备。按照这种逻辑，政府和民间不可能在对等、信任的基础上建立良好协作关系，因为在利益追求日趋多元化、公众权利意识逐渐觉醒的现代社会，政府想继续通过单向的动员和命令来调动公众参与并将其纳入自己的管控之下，已经十分困难。[14]最后，也是至关重要的一点，社会动员机制几乎完全忽略了市场在公共危机治理中的作用。社会动员的目的是发动社会资源无偿、自愿地参与公共危机应对，增强国家克服重大公共危机的整体能力。尽管政府对参与危机应对的某些单位和个人可能给予某些物质或精神上的补偿、激励，但在本质上，社会动员机制排斥了通过等价、有偿的方式由市场提供应急资源的做法。而一个成熟的应急产业体系恰恰可以为全社会积蓄能量，在发生重大公共危机的情况下，国家对其施予刺激，就可以使其迅速释放出应对危机所需的大量资源来。尽管由市场提供资源必然具有有偿性，国家对这些资源的使用需要付出对价，但长期来看，相对于政府一家包办的模式，用市场来储备应急资源并在必要时释放能力的做法，效率更高，成本更低。但这一切，已经和传统社会动员机制的旨趣相去甚远。因此，要真正建立起融政府、社会、市场于一体的多元化公共危机治理体系，就应当一方面改革社会动员机制本身，解决好政府与社会的关系，实现公共应急管理中官民关系从“命令型”向“合作型”的转变；另一方面，还要解决好政府与市场的关系，充分发挥市场机制在公共应急管理中储备应急能力、优化资源配置等作用，开放公共应急市场，积极培育公共应急产业。

我们知道，非政府组织在资源汇集、社会沟通、专业化程度和运作效率方面，与政府之间具有资源互补性。[15]而“资源互补的必要性是组织间合作的关键动力。公共部门与非营利部门合作伙伴关系可被视为积聚公共部门和非营利部门两者的资源和力量解决复杂问题的有效方式，同时也提高了解决问题的效率和创新性”。[16]有学者将非政府力量在应急管理中的作用概括为三个方面：一是危机发生前的宣传和预警，二是危机发生时配合进行社会动员与资源整合，三是危机结束后协助进行善后修复与回应反馈。进而认为，在政府与社会共同构成的多元治理格局中，政府的协调与控制是前提。在这一前提下，政府主动寻求与非政府组织建立联合治理的格局，非政府组织也积极地探寻与政府协作的途径，填充政府传统治理中及权力回撤后出现的真空。因此，有效的危机治理是政府有选择的退却和非政府组织有选择的进入。[17]这样的概括是准确而精练的。在我国，对于非政府力量在公共应急管理中的参与，人们一方面肯定了其必要性和重要性，另一方面又提出了这样那样的担忧，指出了诸如非政府组织独立性不强、组织化程度低、专业化水准差、公信力不足、救援能力不高等问题。这些说法固然道出了事实，也亟待通过努力给予解决。但笔者认为，真正阻碍我们建立起一个多元化应急组织体系的并不是上述各种因素，而是我们还没有从法律上真正建立起公共部门和非政府力量之间的“合作型”关系，没有明确非政府力量在公共危机治理的角色、权力（权利）与职责，及其参与突发事件应对的范围、途径与方式，以及在参与这种活动的过程中所能获得的保障。要真正实现政府与社会的充分整合，就必须在制度上解决下列问题：第一，授予非政府力量在突发事件应对中的必要处置权限；第二，通过行政契约的方式明确非政府力量在突发事件应对中的权利义务；第三，保证政府能够有效协调非政府组织的应急力量，例如在应急管理的决策议事机构和应急指挥机构中安排重要非政府组织的代表参加，在应急管理部门中专门设置与非政府组织进行联系沟通的机构或官员；第四，在突发事件应对过程中保障非政府组织和个人的利益，如建立志愿者服务认证制度。[18]

对于市场机制在公共应急管理——尤其是重大突发事件应对中的作用，目前人们的认识还远不充分。薛澜教授等人是为数不多的对市场机制的作用有着准确判断的学者，认为在“应急管理的过程中，政府还应该充分发挥市场作为一种政策工具的作用，为保证应急管理目标的实现提供保障。市场在发展应急产业，提升应急装备能力方面具有重要作用。同时，政府还应该将市场机制作为一种有效的政策工具，推动物资储备、生产能力储备等在应急管理的不同环节、不同领域、不同地区进行有效的资源配置。”[19]笔者认为，市场机制在公共应急管理中的作用至少可以体现在三个方面：首先，通过市场机制参与全社会危机应对能力的储备，相对于由政府单独完成这一任务的成本更低；其次，市场可以通过竞争提供更廉价的公共应急产品和服务，并因此促进其普及；最后，市场化有助于提高公共应急资源的配置效率，在一定程度上避免政府主导模式下的重复建设和资源浪费。同时，要发挥市场机制在公共应急管理中的作用，还需要厘清政府和市场的边界，政府的过度包办会严重抑制市场机制作用的发挥。除了那些属于政府履行基本公共安全保障义务的事务、具有自然垄断属性的领域和存在“搭便车”效应的公共应急产品与服务，应急管理中的其他需求都有可能通过市场来获得满足。市场可以提供的产品和服务至少包括：应急设施、设备和技术，用于应急储备的物资，应急救援服务，应急教育、培训、体验与演练服务，公共应急的评估和咨询服务，灾害或事故保险等。政府在上述领域的退出或收缩，是形成公共应急市场的必要前提，但远非充分条件。因为，目前制约我国公共应急市场发育的关键症结在于需求和供应无法对接。尽管人们在后工业时代的生活方式已经决定了现代社会是一个风险社会，人们暴露于各种公共风险中的概率越来越高。但由于风险转化为现实危险毕竟是小概率事件，绝大多数人都会倾向于对风险视而不见，心存侥幸认为自己不会成为最倒霉的那个人。在风险概率没有急剧提高的情况下，希望通过公众自觉产生需求购买应急产品和服务，从而既提高全社会的抗风险水平又推动应急产业的发展繁荣，是不切实际的。而现行政策关注的重点是应急资源的提供方，对于同是市场主体的消费者和市场机制关注不足。[20]这导致企业普遍抱怨应急产品的需求主体不明确，因为找不到有效用户而无法进行有目的的生产。[21]有鉴于此，政府必须有所作为，最核心的政策是要通过立法确定强制性的标准以刺激需求的形成，对个人、企业和其他单位的安全防护和应急准备规定强制性的标准，同时规定配套措施以保证其实施。例如，为了提高房屋的抗震设防水平，可以规定达不到法定设防标准的房屋不得交易；为了减少安全生产事故，可以规定矿山和危险品经营企业必须设置相应的避险系统，未按要求设置者可以吊销营业执照或责令停产停业。反之，对于达到要求的个人和单位，可以由政府提供一定的补贴。政府对社会需求的这种干预，最终目的是提升全社会的风险防御能力，保障公众的生命财产安全，并非滥用权力无中生有地制造需求，而是将公众普遍而潜在的需求激发出来，是具有正当性的。

由于突发事件应对的效果直接关系到政府合法性的维持和巩固，因此，应急管理必然由政府主导。但政府主导并不等同于政府垄断，政府虽然在社会事务管理中占据资源和权力优势，但这种优势只是相对的。政府能力和理性的有限性已是现代公共管理的基本常识，以非常规突发事件对资源和能力需求之巨大，政府已经无法独力支撑，必然需要建立起多元共治的公共危机管理格局。而在这一格局中，除了对社会力量的有效吸纳，也应当充分重视市场机制功能的发挥。