二、“冲、繁、疲、难”新制的提出
顺治十四年（1657），清政府停止了州、县分三等的办法后，并没有即刻实施新的分级制度，“冲繁疲难”的实行其实要等到雍正九年（1731）以后。不过，在这个新制度建立以前，清代各府、州、县员缺也不是完全没有等级区分。早在顺治十二年（1655）谕令州、县分三等的同时，顺治皇帝以直隶的真定、保定、河间，江南的江宁、淮安、扬州、苏州、松江、常州、镇江，浙江的杭州、嘉兴、湖州、绍兴，山东的济南、青州、兖州，山西的太原、平阳，河南的开封、彰德，陕西的西安、延安，江西的南昌、吉安，湖广的武昌、荆州、襄阳，福建的福州、泉州共三十府，“或政事殷繁，或地方扼要”，为全国一百多个府缺中的“最要者”，要求京外大臣，“各举才行兼优者，以备三十处知府之用”。[12]康熙十五年（1676），江宁巡抚慕天颜（1624—1696）曾以“嘉定政繁多逋赋，陇其操守称绝一尘，才干乃非肆应”为由，奏请行州县更调法，将当时江南省嘉定县知县陆陇其（1630—1692）改调“简县”。[13]由这两个例子可以看出，当时的知府员缺已经有所谓最要与次要之分，而州、县缺中也有繁缺与简缺之别。知府缺中最要与否的认定，是以政务多寡以及地理位置扼要与否为准。至于在州、县缺中，什么是“繁缺”，什么是“简缺”，什么又是“州县更调法”，目前还没有找到任何相关的文字记录。不过，这很可能是沿袭了明代的调繁、调简之例。根据《明史》记载，明洪武十四年（1381）定考核之法，“以事之繁、简，与历官之殿最，相参互核，为等第之升降”。经过考核之后，凡是郡县之繁、简不相当的，则互换官职。[14]这也就是顾炎武（1613—1682）所谓“才优者调繁，不及者调简”[15]。那又如何划分繁、简呢？依据《明史》，一般是以田粮为准。“在外，府以田粮十五万石以上，州以七万石以上，县以三万石以上，或亲临王府都、布政、按察三司，并有军马守御，路当驿道，边方冲要供给处，俱为事繁。府粮不及十五万石，州不及七万石，县不及三万石，及僻静处，俱为事简。在京诸司，俱从繁例。”[16]清代府、州、县缺的繁、简划分是否承袭了明代的标准，或是另创新法，不得而知。然而，可以确定的是，雍正朝“冲、繁、疲、难”办法的制定是由当时通行的调繁、调简之法演变而来的。
不过，诚如近藤所指出，促成这项演变的原动力并非来自雍正皇帝（1678—1735）或吏部大员，而是当时的广西布政使金鉷。[17]金鉷首先提出这项革新用人之法，得到雍正皇帝的赏识，继而发交吏部研议，经过一番修订，始告确定。金鉷字震方，汉军镶白旗人，世居山东登州。最初以监生授江西广昌县知县，历任山西太原知府、广西按察使，雍正六年正月初八日（1728-02-17）转任同府布政使之职。[18]同年三月十九日金鉷上奏，提出了这项设新制的建议：
伏念州县地方，本有大小之异，而居官才具，实有长短之分。臣由知县历任在外，所见州县官员最多，其间人地相宜者，虽不乏人，而员缺不称者，甚为不少。以长才而处之小邑，固为未尽其能；以要地而畀之短才，必致有亏厥职。总缘州县官员大半系初登仕籍，其平日未尝经练，故人与地相当之处，未能悬定。一旦凭签掣缺，纵有才能出众者，无由区别。或以庸员而得要地，竟将皇上之人民财赋令其试尝，及至地方废坠不修，始行罢斥，则其贻误已多。臣愚以为未能悬定之中，而预为地方安全之计，无如斟酌人地，一用调繁之法。在国家调繁、调简，原有成例，然各省督抚不过间有题请，而未尝广为推行，遍察通省之中，条分缕析，尽求人缺之相宜也。伏查州县要缺之必需贤员者，共有四等：一地当孔道者为冲，一政务纷纭者为繁，一赋多逋欠者为疲，一民刁俗悍，命盗案多者为难。就此四等之中，有专者，有兼者，有四等俱全者。臣愚请除云南、广西题定烟瘴调补者仍照旧例外，凡直隶各省俱请敕令各督抚先将各属州县一一查核，的确委系冲、繁、疲、难四等之地，或专或兼或四者俱全，分别注明造册显达。其简僻易治，一概着为常缺，则凡天下之州县，固已较若列眉矣。再请饬令吏部，凡初任铨选州县，悉于常缺签掣。所有四等要缺，令该督抚于现任州县内酌量人员，与四等中何地相宜，题明调补试用。俟试看一二年内，如克胜任，再行题准实授。如试看后，人地仍有不相宜处，不妨许该督抚频请改调，则督抚不至有瞻顾畏葸、苟且包容之弊矣。倘督抚中敢有偏徇营私者，一经发觉，从重加倍治罪。至于实授人员，果其操守才猷始终不懈，方准循例卓异荐举，以备擢用。如此则才长者，任要缺，才短者，任常缺，地方必不致废坠不修。任要缺者，固有上进之基，任常缺者，亦思调补有渐。令牧自无不鼓舞尽力，上而广植人才，既足以备皇上简拔，即下而于吏治民生似亦稍有裨益也。[19]
金鉷这份奏书的主要论点是州县地方有大小之分，而地方官员也有贤庸之别。在吏部月分铨选，凭签掣缺的既定政策下，往往会有“以庸员而得要地”的结果。因此，为了裨益吏治民生，应尽求“人缺之相宜也”；而要求人缺相宜，各尽其才，则必须做到以下两点：一是以“冲”“繁”“疲”“难”四项定州、县员缺的紧要与否；二是沿用通行的调繁、调简之例，授权督抚对员缺紧要之“要缺”，可于所属州县各员内拣选才干之士调补，其余简僻之地的“常缺”才归吏部铨选初登仕籍之士担任。金鉷的办法的确令人耳目一新。第一，他以一地的交通、政务、赋税、治安情形核定该地缺分的高下，摆脱了历代以户口或田粮定州县品秩的旧有模式。第二，他建议将重要州县员缺划归督抚调补，这使得督抚对地方人事有较大的建议权。然而，这两个办法似乎不是金鉷凭空想出来的，而是脱胎于当时已有的想法与做法上。例如，顾炎武在他的《肇域志》中，就曾将“地冲事烦民疲多盗”“地僻事烦粮多有水灾”“冲烦粮多差重刁讼”“僻烦民饶”等词标注于一县之下，用以扼要说明一地的地理地位及政经情势，只是顾氏未曾把它们制度化。[20]康熙三十九年（1700），掌山东道事的福建道监察御史刘珩提出以“粮之最多，地之最冲者，立为上县”的建议。[21]显然，在金鉷提出新制以前，类似用来说明地方发展状况的用语已在社会上流行。金鉷应该是将当时的流行用语加以整理，定出“冲、繁、疲、难”的一套制度。至于督抚的调补权，情形就更明显。清初地方督抚对所属员缺就有调补权，但往往限于动乱之地或边远地方。例如，康熙十四年（1675）云南道监察御史陆胤藩奏称：“因滇闽告变，地方需人甚殷，故督抚俱得酌量人地相宜，题请补授。”[22]这“滇闽告变”当指的是康熙十二、十三年（1673、1674）间的吴三桂、耿精忠之乱，题请补授的对象则为州县正佐等官职。这也许就是清代地方督抚有调补权的滥觞。康熙二十八年（1689）、三十七年（1698）又分别议准湖北、广东、贵州、四川等省中界连苗地或云南、广西烟瘴之地的守令员缺，该省督抚也可于其所属中拣员调补。[23]不过，这些只是一时权宜之计，题补的办法也一再更改。康熙六十一年（1722），康熙皇帝（1654—1722）就曾以边省题补太多，下令停止题补，雍正初年才又恢复。[24]因此，各省督抚调补权的制度化也是要等到金鉷“冲、繁、疲、难”新法的提出才告确定。
金鉷将行之多年的督抚调补加以制度化，这对一直苦于人才难求的雍正皇帝来说不啻是一大佳音。雍正皇帝施政最重得人。他曾说：“为政之道，务在得人。”[25]他还说过：“国家政务必得其人而后理。”[26]对雍正皇帝而言，得人的重要性甚至远在理财之上。他说：“朕思用人之关系，更在理财之上，果任用得人，又何患财之不理，事之不办乎。”[27]然而，雍正皇帝认为，用人办事也有轻重缓急之分，州县等亲民之官的重要性更在其他职官之上。他在即位后不久，也就是雍正二年八月十九日（1724-10-05）即颁发谕旨，指出：“国家分理庶绩，务在得人，道府州县等官尤属要职，其有才干素着，廉洁自持者，不得以时上闻，何以示劝？”他因而要求各省地方官，包括总督、巡抚、布政使、按察使、将军、提督等，于各省道员、知府、同知、通判、知州、知县等官内各保奏一人至三人。[28]雍正五年十二月初六日（1728-01-16）再度下旨，要求“京官自翰林、科道、郎中以上，外官自知府、道员、学政以上，武官自副将以上，旗员自参领以上，皆令每人各举一人”[29]。雍正六年（1728）十月间因“各处需员甚多，而赴部铨选之人，不敷拣用”[30]，又放宽保举人的资格，谕令“京官大学士以下，主事以上之汉军、汉人，外官督抚以下，知县以上之满洲、汉军、汉人，每人各举一人”[31]。由于受保之人中有不少“庸劣幼稚之辈，不当举而举者”，这项各保一人的措施于雍正八年（1730）二月间奉命停止。[32]保举例的废止应该与雍正皇帝接受金鉷的提议无关，不过，这件案例的发展过程却显现出雍正皇帝虽然加意旁求，多方遴选，广求人才，但是却苦无良法的窘境。这无怪乎他看到金鉷这份强调“人地相宜”的奏折后，直赞“可嘉之至”，并批道：“向来调繁、简总为督抚利薮；如不令更调，实误地方吏治，所以只暂开权宜之道，酌量督抚，令且行看。为此事，朕时常系念，未得主见，而亦未有人言及此。今览所奏，深恰朕意，如此方得至中之理。已交部议。”[33]虽然在这一段批文中，雍正皇帝并未明言调繁、调简之法如何成为督抚射利之薮，但是在雍正十二年十月初九日（1734-11-04）的一件上谕中，他明白宣示了采用金鉷办法的理由。他说：“朕思各省要缺，交与该督抚题补者，盖以紧要地方，必得才能熟练、人地相宜之员，而就近拣选，又不至旷延时日，于公事有益。”[34]显然，雍正皇帝相信，通过督抚题补权的制度化，可以使员缺紧要的地方，获得人地相宜之员。而慎选人才，务得人地相宜之员正是雍正皇帝施政的最高指导原则，也是他即位以后，“夙夜孜孜，广为咨访”，却久久不可得的目标。因此，就雍正皇帝而言，金鉷的办法正好解决了他心中的难题；他可以好好利用这个新制度，将流弊滋生的调繁、调简法去芜存菁，借以导地方吏制于正轨。