第四节 欧盟“再工业化”战略的新发展

2012年产业政策通报发布时，欧盟仍在国际金融危机造成的二战后最为严重的经济衰退中挣扎。此后，其经济形势逐步好转。根据欧洲统计局（Eurostat）的数据，2013年，欧盟28国的经济增长率为0.3%，开始进入复苏轨道，2014年达到1.7%；2014年，欧元区经济也实现复苏，经济增长率达到1.3%。2015年至2017年，欧盟28国的经济增长率一直稳定在2%左右，分别为2.3%、1.9%和2.4%。随着经济形势逐步发生变化，欧盟的产业战略也开始面临调整与更新的压力。在此背景下，欧盟委员会于2014年1月和2017年9月相继发布了两份产业政策通报，旨在完善和更新“再工业化”战略。总体而言，经过这两份通报的调整与补充，欧盟“再工业化”战略的总体目标和优先发展领域并未发生大的变化，但是其具体举措的侧重点已由拉动经济复苏逐步转向巩固经济复苏成果和促进经济长期可持续增长。以下将基于这两份政策通报，梳理剖析近几年欧盟“再工业化”战略的新发展。

一 2014年产业政策通报的新进展

2014年1月，欧盟委员会发布了题为“指向欧洲工业复兴”的产业政策通报，意在进一步巩固与夯实再工业化战略。^[38]该通报开篇即指出，欧盟正在从战后最为严重的经济衰退中复苏，但是无论从投资还是从就业看，复苏势头并不强劲。欧盟及其成员国政府工作的优先日程应该由应对危机转到通过提升经济竞争力巩固经济复苏、进而实现“欧洲2020战略”的目标上来，而一个强大的工业基础是实现这些目标的关键所在。虽然欧盟工业在危机中表现出良好的韧性，2012年制造业的年度贸易顺差仍高达3650亿欧元，但是危机的冲击也使得之前存在的结构性问题更加突出：2008年至2013年，欧盟制造业流失了约350万个就业岗位，生产率表现明显落后于主要竞争对手，工业研发创新投入偏低阻碍了工业基础现代化的步伐，等等。尤其令人担忧的是，“去工业化”不仅未得到缓解，反而有加剧的趋势。2008年至2013年，欧盟制造业增加值占GDP的比重由15.4%下降至15.1%，这显然有悖于“再工业化”战略的目标。

在此背景下，欧盟委员会认为有必要释放继续推进“再工业化”和促进欧洲工业基础现代化的明确信号。这正是欧盟委员会发布2014年产业政策通报的主旨。对该政策通报做一梳理，可将其主要内容——特别是在2012年产业政策通报基础上的新发展归结为以下几个方面。

第一，该通报再次重申了“再工业化”战略的总体目标，即到2020年将制造业增加值占GDP的比重提升至20%。通报回顾了2012年以来欧盟已经采取的行动，并且提出加速落实该战略的新行动计划。通报指出，近两年产业政策与欧盟其他政策之间的相互渗透融合日益深化，未来尤为紧迫的任务是在欧盟范围内全面有效地执行产业政策，同时进一步促进各项政策之间的协同，在制定和实施其他政策的过程中尽可能挖掘其中有助于提高工业竞争力的因素。从决策主体上看，通报一方面呼吁欧盟最高政治层面给予“再工业化”战略充分关注并给出政策引导，另一方面也呼吁成员国政府认识到工业对于欧盟提升竞争力和实现可持续增长的重要性。

第二，基于2012年通报确定的四大支柱之一“改善市场条件”，进一步提出深化内部大市场的一系列新动议。主要包括：（1）更新升级现有基础设施，推进欧盟范围内基础设施的互联互通，促进内部大市场真正实现无缝运转，具体包括进一步开放欧盟铁路修建和经营市场、简化海运通关手续、促进欧盟范围内能源基础设施的联通等。（2）促进产品和服务内部大市场的进一步深化，尤其是更加注重推进生产性服务业内部大市场的完善，以此促进工业竞争力的提升。（3）进一步优化内部大市场的规制框架和公共管理，欧盟委员会还专门提出“增长友好型公共管理”动议，旨在促进成员国在公共管理领域的经验共享。

第三，将促进创新、新技术、生产性投入和技能的动议整合到“工业现代化”的大框架下，并提出一系列新举措。这些新举措包括：（1）继续刺激创新与新技术投资。欧盟层面一方面继续将2012年通报提出的六大优先领域作为重点给予资金支持，另一方面也试图修改针对成员国在研发创新领域给予国家援助的监管框架，同时考虑改革欧盟范围内的政府采购规则以便成员国政府从需求方促进研发创新。（2）为工业获得价格更加合理的生产性投入创造便利条件，包括为中小企业提供融资便利、通过多种渠道降低能源成本、拓展企业获得生产原料的途径、提高资源使用效率等。（3）通过培训、学徒制、促进专业型人才在成员国间流动提升劳动者技能，为工业变革打造人才基础。

第四，再次强调促进中小企业发展和培育企业家精神。自2010年政策通报首次明确将中小企业视为产业政策的核心关注对象起，欧盟在促进中小企业发展方面做出了大量努力，尤其是针对中小企业因危机冲击而面临的融资难问题采取了诸多措施，也取得了一定成效。2014年通报提出继续贯彻“优先考虑中小企业”（Think Small First）原则，并执行“中小企业宪章”（Small Business Act）。在2014～2020年多年度财政框架下，欧盟委员会专门拨出23亿欧元用于支持企业家精神和中小企业的COSME项目。考虑到欧盟中小企业规模与美国相比偏小的状况，欧盟委员会提出要鼓励支持中小企业依托产业集群提高生存能力和竞争力。

第五，更加注重产业政策的国际维度，提出将尽可能为欧盟制造业企业融入全球价值链进而提升竞争力提供便利，同时保证欧盟企业以更加有利的条件进入全球市场。随着近年来世界贸易组织（WTO）的角色相对弱化，与重要贸易伙伴签订双边自由贸易协定（FTA）逐步成为欧盟为其企业进入全球市场提供制度保证的主要手段。此外，积极将欧洲内部大市场的工业技术标准和市场规则推向外部世界、积极参与国际经济规则与技术标准制定、参与构建国际规制框架、支持欧盟企业在国际范围内保护知识产权等，也是欧盟支持自身企业融入全球价值链并尽可能从中获益的重要努力方向。

二 2017年产业政策通报：更新版“再工业化”战略

2014年11月，容克委员会接替巴罗佐委员会正式上任。随着欧盟与欧元区经济复苏进一步趋稳，容克委员会提出了旨在促进中长期经济增长的几大优先日程，包括就业、增长与投资，数字单一市场，能源联盟，深化内部大市场，更深入、更公平的经济货币联盟，面向全球化的更加平衡和积极的贸易政策等。^[39]在此背景下，欧盟产业政策的着眼点开始正式由中短期转向中长期，也即由应对危机和巩固经济复苏转向提升工业竞争力和促进可持续的经济增长。2017年9月，欧盟委员会发布了题为“投资于智慧、创新与可持续的工业：更新版的欧盟产业政策战略”的通报，正式提出更新版的“再工业化”战略。^[40]该通报再次阐释了工业在欧盟经济中的基础性与关键地位，并强调这一认识是欧盟委员会与欧洲议会的共识。在重申了至2020年将制造业增加值占欧盟GDP的比重提升至20%这一总体目标的同时，该通报根据过去几年欧盟推进“再工业化”取得的成绩、内外部经济环境的变化以及新产业革命的最新进展，同时结合容克委员会的经济政策优先日程，对欧盟“再工业化”战略的实施方式做了调整，将此前的“四大支柱+六大优先领域”的实施框架整合扩展为一个新的综合性实施框架（见图2-2）。简言之，这个新的综合性实施框架可概括为“六个维度”和“一个支撑”。以下做简要梳理。

图2-2 更新版欧盟“再工业化”战略的实施框架

资料来源：European Commission，“Investing in a Smart，Innovative and Sustainable Industry：A Renewed EU Industrial Policy Strategy”，COM（2017）479 final，September 2017，p.6.

“六个维度”旨在将容克委员会的政策优先日程与“再工业化”的目标结合起来，深挖其中有利于提高工业竞争力和促进长期经济增长的潜力。第一个维度是建设更深化和更公平的统一大市场，赋予劳动者和企业更强的竞争力。这个维度的主要政策方向包括：促进共享经济等新的商业模式发展以提高经济资源利用效率；推动标准化体系的现代化以提高企业在新兴细分市场的竞争力；通过落实服务一揽子方案（Services Package）促进人员和服务的自由流动；简化和协调欧盟内部500多个国家级市场监督部门的工作；通过“欧盟技能议程”提高劳动者的基本技能水平，培训高级技能；利用欧洲社会基金应对劳动力市场调整带来的压力和挑战。

第二个维度是面向数字时代促进工业升级。欧盟委员会提出，向数字化转型是正在进行的新产业革命的核心内容，而当前只有约五分之一的欧盟企业实现了高度数字化，中小企业对数字化的接受程度更低。为改变这一状况，欧盟于2016年发布“欧洲工业数字化综合战略”，力图在全欧盟范围内推进工业向数字化转型升级。^[41]具体而言，促进数字工业平台（如工业互联网和工业数据平台）发展、落实数字单一市场战略、通过“全面网络安全一揽子方案”提高欧盟在数据安全和数据保护方面的竞争力、克服障碍全力推进5G等数字基础设施布局等，是当前和未来几年欧盟的重要努力方向。

第三个维度是夯实欧洲在低碳和循环经济领域的领导地位。长期以来，欧盟一直是全球低碳和循环经济领域的先行者和领导者，未来将继续依托和强化这一优势，实现具有欧盟特色的低碳的“再工业化”。具体包括以下几个努力方向：提出和落实一系列促进循环经济发展的新举措；在“欧盟原材料倡议”（EU Raw Materials Initiative）的框架下采取各种行动以确保原材料供应安全；通过欧盟气候政策提供直接支持工业低碳化创新的工具；落实新的“清洁能源一揽子方案”（Clean Energy Package）；支持电池研发，促进清洁交通工具的发展；大力发展可持续金融（Sustainable Finance），为低碳和循环经济提供资金支持。

第四个维度是促进面向未来的工业投资。在关键基础设施和新技术领域投资是推动工业结构转型升级的重要前提。虽然欧盟整体投资水平在逐步回升，但是在创新和其他无形资产方面的投资仍低于主要竞争对手。从多渠道促进面向未来的工业投资始终是欧盟推进“再工业化”战略的重点努力方向，未来将从以下几个方面努力：充分利用欧洲战略投资基金（EFSI）拉动私人部门在数字基础设施、能源、研究、运输、开发和创新项目等领域的投资；通过资本市场联盟建设，缓解创新型公司发展初期的融资难问题；推动金融技术创新，培育众筹等创新性融资工具；启动欧洲防务基金，将其与增强欧洲工业基础相结合；改革“欧洲学期”（European Semester）机制^[42]，改善工业投资的框架条件，等等。

第五个维度是从基础层面支持工业创新，支持创新型企业成长。欧盟在许多技术领域都拥有出色的研究成果，但是能够成功地创造市场并成为行业内的市场领导者的创新型企业不多。欧盟委员会认为，欧洲工业创新存在的问题不在企业初创环节，而是创立之后的生存和发展阶段，并基于此提出了几个重点努力方向：通过落实资本市场联盟积极发展风险资本投资以支持创新型成长；进一步发挥欧洲创新与技术研究院（European Institute of Innovation and Technology，EIT）的作用；更好地发挥欧盟竞争政策的作用；推进成员国税制简化和公平化，为建设“单一欧盟增值税区”（Single EU VAT Area）做准备；通过“地平线2020计划”为初创企业成长提供资金支持；继续大力支持关键使能技术（KETs）的研发与应用。

第六个维度是从国际层面为实现“再工业化”创造条件。支持开放且尊重规则的贸易是欧盟努力推动全球化的重要方向，也是其力图开辟国际市场、提升自身工业竞争力的核心内容。此外，欧盟对于如何利用外资支持内部工业发展也有新的考虑和举措。总体而言，当前阶段欧盟在国际层面的努力方向主要包括：继续推进与重要贸易伙伴（主要是加拿大和日本）之间自由贸易协定（FTA）的谈判工作或积极落实已生效的协定；针对不公平贸易行为，欧盟委员会将更充分地运用贸易防御工具；积极推动主要贸易伙伴向欧盟开放政府采购市场；针对外资（特别是外国国有企业）收购具有战略意义的欧洲技术企业，尤其是可能对安全或公共秩序造成威胁时，欧盟将出台更严厉的审查措施。

“一个支撑”指的是欧盟委员会要与成员国、地区、城市、私人部门等各层面保持伙伴关系，做到多层面行为体相互配合。2017年通报强调，欧盟层面必须考虑不同地区和城市的差异，并且与成员国的努力相配合，才有可能实现复兴欧洲工业的雄心。欧盟委员会将继续通过“欧洲学期”机制与成员国合作，特别是在改善投资框架条件、提高资源分配效率和改善营商环境等方面，尽可能地发挥成员国、地区乃至城市的积极作用。此外，欧盟委员会还将继续以“欧洲工业日”（European Industry Day）^[43]的形式组织包括政策制定者、企业家、工会和其他利益相关者共同参与的开放式论坛，以鼓励多方互动合作，跟踪欧盟产业政策的落实情况，为下一步决策提供咨询意见。

综上，更新版的“再工业化”战略所体现的欧盟层面认识上的两个变化尤为值得关注。

第一，2017年通报标志着欧盟层面看待“再工业化”战略已由以应对危机为主的中短期视角转向展望后危机时代的中长期视角。此外，更新版的“再工业化”战略特别强调与容克委员会的各项经济政策优先日程相结合，充分利用后者中有助于提升工业竞争力的内容，这体现了产业政策已跻身欧盟经济政策框架的核心位置。

第二，欧盟更新版的“再工业化”战略仍然高度重视工业投资，但是其背后的逻辑由被动应对危机冲击下的经济衰退逐步转向主动抓住新产业革命带来的机遇。基于这一逻辑，欧盟的相关举措也更多地转到刺激中长期投资上来，尤其注重对于重大基础设施和工业研发创新投资的支持。值得一提的是，欧盟委员会在发布2017年产业政策通报时，除了依照惯例报送欧洲议会、欧洲理事会、欧洲经济与社会委员会以及欧洲地区委员会之外，还首次专门报送给欧洲投资银行，这也体现了对工业投资的重视。