第一节 欧盟产业政策的发展历程

需要指出的是，“再工业化”战略是欧盟委员会在产业政策的框架下提出的，因此，要更好地理解该战略的出台背景和政策内容，有必要对欧盟层面的产业政策（或称欧盟委员会的产业政策，以下简称欧盟产业政策）做一概述，尤其有必要对其发展历程做一梳理。

欧盟产业政策于1990年正式启动，其标志是欧共体委员会于1990年10月公布了第一份产业政策通报“开放与竞争环境下的产业政策：共同体行动的指导方针”。^[1]1992年签署的《马斯特里赫特条约》（以下简称《马约》）将产业政策正式写入欧盟条约，并授权共同体委员会具体执行产业政策。经过一系列条约的修订，现为欧盟条约（即《里斯本条约》）第十七编第173条（Title ⅩⅦ：Industry，Article 173）。笔者曾结合欧盟的政策实践对第173条做出详细解读，得出了欧盟产业政策的几个关键要素。第一，其目标是保持和提升欧盟工业的竞争力；第二，其基本理念是市场导向的，强调为提升工业竞争力创造良好的条件，反对传统的部门干预；第三，没有独立的政策工具，需要借助欧盟层面的“其他政策和行动”实现其目标；第四，没有固定的决策程序，实际决策过程中的适用程序只能视所借助的具体政策而定；第五，政策覆盖面是工业部门，且特别强调针对制造业的政策。基于此，笔者给出了欧盟产业政策的定义，即“由欧盟委员会实行的，针对欧盟内的工业部门，且主要目的在于提高工业竞争力的各项政策之有机集合”。其中的“针对工业部门”（针对性）和“主要目的”（目的性）是界定这一概念的内涵性要素，而“各项政策之有机集合”则暗含了这一概念的外延。^[2]结合近年来欧盟产业政策的新发展不难发现，至今这一定义仍具有较强的适用性。

虽然欧盟超国家层面的产业政策最早可以追溯到在煤钢共同体框架下对煤和钢铁业的干预，但是当时的产业政策主要是出于政治目的——也即保障战后欧洲和平的考虑，而不只是为了发展煤和钢铁业采取的主动措施，同时，这些干预措施具有明显的部门独立性，并不是在正式、系统的欧盟产业政策的框架下采取的。鉴于此，本节的梳理将不考虑煤钢共同体的政策，而是追踪自1960年代末六国关税同盟建成至今，欧盟产业政策出台和发展的大致脉络。纵观该政策的发展历程，大致可划分为以下四个阶段。^[3]

一 早期尝试阶段：1960年代末至1980年代中期

自从1968年六国关税同盟建成、工业品基本实现自由流动开始，协调各国工业生产和结构的任务就开始进入了欧共体委员会的视野。在1970年3月的一份备忘录中，欧共体委员会首次正式提出了在共同体层面协调各国工业发展的想法。随后两年的欧共体首脑会议和部长理事会都对相关问题做了讨论，并提出了共同体产业政策的初步指导方针。然而，随后的石油危机和全球经济衰退使得欧共体不得不暂时搁置协调工业发展的“雄心”，其工作重点被迫转移到应对钢铁、造船、纺织等部门的困境上来。1981年，欧共体委员会公布了一份试图重新启动共同体产业政策的通报，建议将共同市场转变为“真正的欧洲工业统一体，且应给予委员会在公共干预领域的优先权”。^[4]然而，由于成员国存在意见分歧，部长理事会并未对此做出积极回应。1980年代中期，欧洲钢铁业和造船业再次陷入困境，共同体产业政策又被搁置。这样，直到1980年代中期以前，欧共体委员会尝试启动共同体层面产业政策的努力都归于失败了。除去经济大环境的影响之外，失败的另一个重要原因在于未能在成员国层面获得广泛共识。受当时主流经济思想和政策取向的影响，^[5]加之在煤钢共同体和共同农业政策领域的长期直接干预实践，当时委员会对产业政策的设想带有较强的干预色彩，而大多数成员国不愿接受共同体层面在工业领域的任何干预。^[6]但是，当钢铁、纺织等部门受到危机冲击时，共同体又不得不在成员国的压力下去“救火”，要么采取临时性贸易保护措施，要么批准成员国针对这些部门的紧急国家援助，因此，如果说在这一阶段欧共体有产业政策的话，那么称之为“防御性产业政策”似乎更为贴切。^[7]

二 启动与缓慢发展阶段：1980年代中后期至20世纪末

从1980年代中后期开始，上述状况逐渐发生了变化。首先，西欧各国对政府功能的认识逐步发生了转变。通过总结1970年代和1980年代初部门干预的实践经验，人们逐渐意识到，政府干预微观经济往往收效甚微，但是在创造良好的产业发展环境方面可以发挥重要作用。^[8]其次，随着欧洲内部大市场的启动并逐步取得进展，加之国际经济竞争日趋激烈，各成员国对于仅依靠自身调整工业结构和应对全球竞争开始力不从心，逐渐能够接受共同体层面的产业政策作为指导和补充。在此背景下，欧共体委员会于1990年10月公布了一份政策通报，即“开放与竞争环境下的产业政策：共同体行动的指导方针”。^[9]这份通报明确指出，过去的部门干预式的产业政策在促进结构变革上效果不好，工业部门的结构性问题应该通过横向措施来解决。进而，该通报明确了欧共体产业政策的三个指导性原则：第一，开放性（Openness），即保证共同体内外部的开放的市场竞争秩序；第二，横向性（Horizontal），强调为所有或多数工业部门的发展创造有利的环境，避免回到部门干预的老路上去；第三，辅助性（Subsidiarity），共同体行动仅作为成员国政策的必要补充而存在。这些指导性原则一直适用至今。1992年签署的《马约》巩固了1990年通报的成果，正式确立了共同体产业政策的法律基础，并授权共同体委员会具体执行产业政策。之后不久，欧盟委员会专门发起成立了竞争力顾问小组（Competitiveness Advisory Group），该小组自1994年起开始撰写并向欧盟委员会提交欧洲制造业竞争力年度报告，以作为制定产业政策的重要基础。^[10]

自《马约》签署至20世纪末，欧盟产业政策已经具备了法律基础，也相继出台了几个政策通报，^[11]通过了一些相关的政策提案。然而，应该看到，这段时期欧盟的政策重心集中于建设内部统一大市场和启动经济货币联盟，针对工业（或制造业）的产业政策实际上并未成为其经济政策的优先内容。

三 快速发展阶段：世纪之交至国际金融危机爆发前

世纪之交，欧盟工业自身的发展和经济的整体竞争力状况都向欧盟产业政策提出了新的挑战。从工业自身的发展来看，就内部而言，随着统一大市场的逐步完善以及经济货币联盟的初步建成，欧洲经济一体化的不断深化提出了从整体上协调和促进工业发展的客观要求，而2004年吸纳10个中东欧国家入盟使得这一要求更加紧迫；就外部而言，全球化进程加速导致国际经济竞争日趋激烈，作为参与国际经济竞争的主体部门，欧洲工业（尤其是制造业）的结构也表现出诸多的不适应，面临着严峻挑战。从整体经济的角度看，自1990年代中期至世纪之交，欧盟的“竞争力问题”变得突出起来，网络型产业自由化进程、国有部门的私有化和放松管制（Deregulation）等措施，并未如预期那样推动经济的快速增长。在此背景下，欧盟于2000年提出了旨在推进经济社会改革、加速经济复兴的里斯本战略。工业（尤其是制造业）是欧盟经济中最具外向性、最直接参与国际竞争的部门，欧盟经济整体竞争力的提升自然离不开制造业竞争力的巩固和提升，在这一背景下，欧盟产业政策再次走到前台，并在执行里斯本战略的过程中被赋予了重要地位。2002年至2005年，欧盟委员会每年公布一份产业政策通报，分别为：2002年的“扩大后的欧盟的产业政策”、2003年的“欧洲竞争力的一些关键问题——通向综合性方法”、2004年的“培育结构变革：扩大后的欧盟的产业政策”以及2005年的“执行里斯本议程：提高欧盟制造业竞争力的政策框架——通向更具综合性的产业政策”。^[12]2007年欧盟委员会又专门对2005年通报公布后的产业政策实施情况做了评估，并确定了下一步工作的重点。^[13]

四 进入战略层面阶段：国际金融危机爆发以来

2008年下半年，发端于美国的次贷危机演变为席卷全球的国际金融风暴。受其冲击，世界各大经济体的实体经济遭受重创，欧盟诸多成员国也纷纷陷入二战结束以来最严重的经济衰退之中。作为实体经济中最核心也最具外向性的部分，欧盟工业不可避免地受到危机的强烈冲击，诸多行业在短期内因需求锐减、融资困难、产出下降等一系列连锁反应而迅速陷入困境乃至危机。^[14]为了拉动工业部门与经济复苏，同时配合“欧洲2020战略”的推进，欧盟委员会于2010年10月发布了一份产业政策通报“全球化时代的综合性产业政策——将竞争力与可持续发展置于核心位置”。^[15]此后，随着“新产业革命”概念的迅速兴起，同时出于促进经济重回可持续增长轨道的考虑，经过两年的酝酿，欧盟委员会于2012年10月发布了题为“指向增长与经济复苏的更强大的欧洲工业”的产业政策通报，正式提出“再工业化”战略。^[16]之后，欧盟委员会又于2014年1月和2017年9月分别发布了两份产业政策通报，旨在进一步巩固和完善“再工业化”战略。上述四份产业政策通报的陆续发布，标志着欧盟已将产业政策提升至经济战略层面，产业政策受到空前的重视。本书对近年来欧盟层面新产业战略的考察将主要聚焦于这一阶段，也即以新产业革命为背景，聚焦于国际金融危机爆发以来欧盟产业政策的新发展——“再工业化”战略，重点分析该战略的出台背景、主要内容和进展等，并尝试从理论层面做出探讨。

需要说明的是，欧盟“再工业化”战略通过2012年产业政策通报正式提出，该通报可谓该战略的纲领性文件，因此，本章第二节和第三节对该战略的分析将主要基于2012年通报展开。为把握该战略的最新进展，第四节还将专门对2014年和2017年通报的核心内容做一梳理和分析。