三、创新立法工作机制，提高立法质量

立法工作机制是立法制度的重要组成部分，涉及立法工作的全过程，是地方立法权准确、有效行使的基本保障。十八大以来，地方人大在创新地方立法工作机制，完善地方立法程序，推进科学立法、民主立法，增强地方立法工作的规范性、针对性、有效性方面做了很多行之有效的探索。

（一）建立科学开放的法规立项机制

选择和确定立法项目，是地方立法工作的第一道关。有些关于地方性法规的必要性、可行性等问题在一审甚至二审时争议较大，个别还被搁置或者退回原提案单位，这与立法选项有着很大关系。建立科学开放的法规立项机制是十八大后地方立法的一个重要课题。一是扩大立法项目征集渠道。在支持政府部门申报立法项目的同时，向社会公开征集立法建议项目，鼓励其他国家机关、人民团体和公民积极提出立法项目建议；通过进行立法调研、设立基层立法联系点等方式，及时了解立法的社会需要，力争将人民群众普遍关心的问题纳入立法视野。尝试建立“公推公选”地方立法项目制度。地方人大常委会根据情况，通过电脑网络端和手机微信端“双端联合”方式，向社会发布立法建议目录，由公民对立法项目进行公开的遴选与推荐，也可以另行提议立法建议项目；同时，对提议立法项目的意见直接被采用的社会公众予以奖励。二是加强立法选项论证。为了保证立法选项的科学性，一方面，有关单位申报立法项目时，同时将相关论证材料提交地方人大常委会；另一方面，有关专家学者、人大相关的专门委员会及政府法制办等，应该对提出建议的立法项目的必要性、可行性以及法规出台后可能产生的社会影响和社会效果等进行评估论证。地方人大常委会根据需要召开年度立法计划项目论证评估会，由各个部门负责人对其所提立法计划建议项目进行说明，并现场回答不同方面的评委的提问，最后由专家评委进行投票，当场确定下一年度的立法计划建议项目。三是制定合理科学的立法计划和立法规划。立法计划和立法规划是构建在对省情、国情充分研究并了解的基础上的主观设计，体现着立法机关和立法工作人员对立法规律的掌握和熟练运用程度。地方人大常委会在安排五年立法规划项目的基础上，制定每年的立法计划。

（二）改革单一的法规起草方式

法规起草是有立法提案权的机关、组织和人员或者其委托的主体，将应当以书面形式提出的法案行诸文字的活动，是立法前的一项重要准备工作。以往，地方性法规起草方式比较单一，多数由政府有关部门起草，因此也容易滋生“部门利益倾向”。建立多元化的起草渠道，提高法规草案的质量，是完善法规起草机制亟待解决的问题。目前主要探索有三种效果比较好的起草方式。其一，地方人大自主起草。人大常委会认为需要自主起草的法规草案，交由对口的专门委员会或者常委会立法工作机构组织起草。目前地方人大自主起草法规的比例较低，且多数是涉及人大履职、民主法制建设等方面的法规草案，应当逐步拓宽人大自主起草法规的范围，提高自主起草的比重。如行政执法条例等综合性、基础性或者涉及全局性的地方性法规可以由地方人大自主起草。其二，委托起草。对专业性较强的法规项目，委托有一定实力的专家学者、教学科研单位或者学术团体等组织进行起草，不仅可以发挥其专业优势，还可以尽可能避免或者减少部门利益的干扰，保证法规草案的中立性。其三，“三结合”的起草方式。人大常委会立法工作机构、政府部门、专家学者“三结合”，是立法实务的一个重要的经验。在法规起草阶段由政府法制办、有关部门、人大常委会立法工作机构、人大相关专门委员会等单位以及有关专家学者组成法规起草小组，承担法规草案的起草工作，对起草中的重点和关键问题进行论证、协调。这样既可以充分利用三方的优势，取长补短，又能兼顾到各方利益，合理公正。

（三）进一步完善法规审议机制

法规审议是地方人大及其常委会对列入立法机关会议议程的立法议案、法规草案、审议结果报告、修改情况说明等进行讨论、审查，提出审议意见的过程，是地方立法程序中最核心、最重要的部分。十八大后，地方人大在地方立法审议环节作了很多完善和提升。一是加强专门委员会审议。专门委员会的特点是专业性，对地方立法涉及的相关领域较为熟悉。地方性法规在提交人大常委会审议之前，应当先交有关专门委员会审议，由专门委员会从法规草案的合理性、必要性、可行性等方面进行审议，解决需不需要立法、可不可以立法的问题。二是探索联组审议形式。除常规的分组审议外，选择社会关注高、影响广泛的法规，就法规草案中的重点难点问题召开联组会议进行审议，以便常委会组成人员可以充分发表见解和意见，达到畅所欲言、广泛交流、深入讨论、集思广益的目的。三是建立审议辩论制度。将辩论程序引入立法审议环节，在分组审议或者联组审议的过程中，组织常委会组成人员进行辩论，让不同的观点、看法进行面对面交锋，使法规得到更加公开、充分的讨论和审议。四是建立审议咨询制度。邀请法规草案相关政府部门、有关专家列席常委会会议，在法规草案审议过程中，常委会组成人员可以就法规草案中有关问题，向有关政府部门、专家学者进行咨询，有关方面应当积极予以回应，确保信息对称，使得审议意见更有针对性。

（四）健全地方立法后评估制度

在法律、法规制定实施一段时间以后，对实施的效果进行调研，并结合实施效果，对立法质量进行分析和评价，发现问题，并提出建议和意见的活动，称为立法后评估制度。十八大以来，地方人大在地方立法后评估制度方面进行了一系列有益探索和改进，对已出台的重要制度或者地方性法规关键制度设计、关键条款的合理性、合法性、科学性、针对性、可操作性、实施效果与社会效果等进行评定，总结成功经验，查找不足，为法规的立、改、废、释以及改进地方立法工作，提供扎实可靠的实践依据，最大限度避免出现立法决策失误。第一，评估坚持客观、公正、科学、公开的原则。第二，评估的对象选择涉及经济社会发展关键问题的关键制度，注重现实性和可操作性。第三，建立健全评价指标体系和标准，进行定量评估。第四，拓宽评估的主体和参加者。在评估的主体方面，地方人大各专门委员会和常委会工作机构根据实际需要，都可以开展立法后评估；在参与主体方面，不仅可以邀请科研机构、高等院校等进行专业评估，还可以邀请相关部门、管理相对人等进行实践性评估。第五，重视评估结果的运用，根据不同的评估结果，作为编制地方立法计划、对地方性法规进行修改或者废止、制定法规配套制度、改进执法或者进行执法检查的重要依据。

（五）地方立法技术制度化

立法技术是指立法工作人员将经济社会发展规律、自身价值判断与客观规律通过立法专用的逻辑和语言运用到法律规范中的手段和方法。立法技术是否科学、合理直接关系到以文本形式存在的法律法规在现实生活中的实现情况。十八大以来，地方人大对地方立法技术的重视程度不断提高，逐渐规范化、制度化。一是建立地方立法技术审查程序。地方立法工作人员应当对法规草案的语言文字、逻辑结构、语体风格、标点符号等方面的内容进行全面细致的审查，确保地方性法规的规范、准确、简明、可理解。二是制定统一适用的地方立法技术规范。立法技术规范的内容应当包括地方立法技术的基本原则、地方立法规划和立法计划、地方立法的程序、地方性法规的结构、地方性法规的内容构成、地方性法规的清理汇编、地方性法规的语言、地方性法规的格式和标点符号等等。三是把创新作为地方立法技术的一个要求。对于没有创新的法规提案，一律不予立项；对于照搬照抄国家立法或者不具地方特色的法规草案，退回法规起草部门重新拟定。地方立法工作机构在法规草案的修改过程中，必须注意精简内容和篇幅，对上位法已有规定的不再进行简单重复。鼓励创新型立法，强调地方特色，以解决地方实际问题为目标制定地方性法规，使地方立法做到有的放矢，真正对地方的改革、发展、稳定起到保障和促进作用。