三、人民代表大会制度面临的挑战与制度改进的探索

（一）反思人大代表贿选事件，催生制度改进

1．反思贿选事件

2013年的湖南衡阳破坏选举案和2016年的辽宁贿选案，一起发生在市级层面，一起发生在省级层面，被认为“是对我国人民代表大会制度的挑战，是对社会主义民主政治的挑战，是对国家法律和党的纪律的挑战”，危害性极大。

纵观两起案件的始末，不仅暴露当地恶劣的政治生态，折射出选举人不当的逐利观念，而且也暴露我国间接选举中的诸多漏洞。一是现行法律法规中贿选的定义不完善。2015年《选举法》第57条把贿选的方式限定为“金钱或者其他财物”，把贿选的对象限定为“选民或者代表”。二是候选人提名程序不健全。2015年《选举法》第29条规定代表候选人的组织提名和联名提名两种方式。但实践中，联名提名常常不受重视，很少发挥作用。三是选举监督效果欠佳。2015年《选举法》第48条、58条规定了选举的内部监督程序，但监督效果不理想。四是筹备组的法律依据和定性不明确。无论是我国《宪法》，还是《选举法》《代表法》等法律对筹备组的设立及职权均没有任何规定。

2．相关法律的修改建议

虽然全国人大常委会在2015年对《组织法》《选举法》《代表法》进行了一次集中修订，但是对湖南衡阳破坏选举案的教训汲取还不够充分，建议时机成熟时再修改完善相关法律规定。

第一，建议修改《选举法》部分条文。在第二章选举机构部分，增加筹备组的设立和职权，明确筹备组临时性选举主持机构的性质，规定可以代行人大常委会部分法定职权的范围。在第33条明确规定，代表候选人与选民见面制度，明确代表候选人可以公开表达自己的政治主张等内容。第48条增加受选民和原选举单位监督的方式。第57条第1款第1项对贿选的定义，对于贿选的方式应当增加“其他利益”，而贿选的对象和情形应当按照实践情况增加相应人员和行为。

第二，建议修改《代表法》部分条文。增加对代表德、能、勤、绩、廉方面的基本标准的规定，要求代表具有参政议政的基本素质和能力；有关履行代表职责的义务性规定多用“应当”，而少用“可以”；在第45条明确代表报告履职情况的次数，建议至少每季度1次，加强选区和选民对人大代表的监督；在第46条明确代表不得滥用言论免责权、人身特别保护权等权利，以及不得利用代表身份和影响力为个人或他人谋取不正当利益。

第三，建议修改《组织法》部分条文。在第三章县级以上的地方各级人大常委会部分，同样增加筹备组的设立和职权；增设专门的选举监督机构；明确各级人大主席团的职能和定性。

（二）正视立法中的部门利益法律化问题，着力程序防范

1．立法中部门利益的现实存在

政府部门影响立法拥有天然内在动力，甚至异化为将部门利益法律化。解决部门利益法律化问题，应在现行立法体制的基础上，限制行政部门的“乱作为”，以及明确职权相应的责任承担，而不能简单机械地排除政府部门的参与权。这是因为，政府部门参与立法具有正当性：第一，从《立法法》等法律规定来看，政府是法定的法律、法规案提起主体，而提出法律、法规案的前提是草拟草案。第二，政府职能部门与人大立法相比，在专业性和便捷性上具有更大优势，能够更好地对症下药。

问题的关键在于，法律、法规案的法定主体更多的是形式意义的平等，政府及其组成部门在政治实践中包揽了绝大多数的法律起草事宜。破题要领在于保障法律案主体的平等地位，从现实出发，突破口应放在充分发挥人大常委会、人大各专门委员会和人大代表的立法能力上。具体来讲，要重视立法计划，将人大调研与立法计划有机结合，主动商请相关人大代表、专家、学者参与调研，再公开征求包括政府部门在内的社会各方意见。

部门利益法律化的根源表现为：政府部门立法更多强调自己的管理职权、管理手段，而忽视自身应当承担的法定职责和服务职能。政府的自身革命是硬币的一面，人大的立法监督是硬币的另一面。法规备案审查是人大立法监督的集中体现。但实践中，这项制度实施效果不乐观，有学者总结为：立而不备、备而不审、审而不决、决而不刚。全国人大常委会法工委副主任许安标在2017年3月9日召开的十二届全国人大五次会议记者会上表示，还没有公开撤销的案例。

2．相关法律的修改建议

第一，建议修改《立法法》第15条，让程序规定更加平等。一个代表团或者三十名以上的代表相对于国务院等主体提出的法律案，有可能需要经过专门委员会审议才能进入会议议程，后者则完全不需要。这种不平等的程序规定在实质上侵害了地方和人大代表个体的权力。我国地域广阔，地域差异较大，应当重视地方差异化的合理诉求。

第二，建议修改《立法法》第5章“适用与备案审查”，扩大立法监督的范围和对象，或者出台专门的“立法监督法”。人大的立法监督不是一个独立的局限于事后备案审查的阶段，它应该贯穿于立法活动的全过程。对象也不是局限于行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，还应当包含对法律。因此，在法律法规规章的起草、讨论、审议、表决和备案阶段，均应有立法监督活动介入，《立法法》设计的法规备案审查制度仍不足以胜任。在下次《立法法》修订时，可以考虑将“审查”与“备案”分立，单独设章。未来合宪性审查工作的开展，对于推进宪法实施和监督意义重大。在各方面条件成熟时，建议制定“立法监督法”，探索建立具有中国特色的合宪性审查制度。