中国古代政治制度:地方体制与官僚制度(修订本)下
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2.从节度使到藩镇

节度使在唐代有着特殊作用和地位。唐初,边疆国防由都督、总管负责,下有镇、戍、关具体守戍。从高宗起,有重大军事行动时,设某某道行军总管、镇守大使、安抚大使之类使职。此处之道为行军道,与地方行政区域划分的十道或十五道不同。如乾封三年(668年)讨伐高丽时,以契苾何力为辽东道行军大总管兼安抚大使,仪凤三年(678年)吐蕃入寇,则以刘仁轨为洮河道行军镇守大使。这里的辽东道、洮河道,即属这种行军道。出任这种使职的,都有都督、总管或都护之类本官。唐初也有“节度”之称,但仅作为动词而不是名词。如武德元年李世民任陕东道行台尚书令,“关东兵马并受节度”,即为一例。

方镇意义上的节度使,是在睿宗以后兴起的,且是在都督制和行军道的体制上发展起来的。因此,弄清节度使一职,一是要把行军道和行政道区分开来,二是要把“节度兵马”之节度和“节度镇守”之节度区分开来。

通常所说的节度使,从睿宗时开始设置,开元年间不断增加,天宝年间达到高潮。

“贞观三年八月,李靖除定襄道行军大总管。贞观三年已后,行军即称总管,本道即称都督。永徽已后,除都督带使持节,即是节度使;不带节者,不是节度使。景云二年四月,贺拔延嗣除凉州都督,充河西节度使。此始有节度之号,遂至于今不改焉。”[79]

天宝时,沿周边地区,形成了九大节度使(《旧唐书》称八节度使),与岭南五府经略使共为十个方镇。原来都督府下辖的镇、戍,也多改为军、守捉。

“凡天下节度使有八,若诸州在节度内者,皆受节度焉。其福州经略使,登州平海军,则不在节度之内。凡亲王总戎,曰元帅,文武官总统者,则曰总管。以奉使言之,则曰节度使,有大使、副使、判官。若大使加旌节以统军,置木契以行。”[80]

“天宝中,缘边御戎之地,置八节度使。受命之日,赐之旌节,谓之节度使,得以专制军事。行则建节符,树六纛。外任之重,无比焉。”[81]

天宝年间的九大节度使基本情况如下:

安西节度使(治所在龟兹,即安西都护府,今新疆库车)主要负责抚宁西域诸国,统辖龟兹、焉耆、于阗、疏勒四国,有兵2.4万;

北庭节度使(治所在北庭都护府,今新疆吉木萨尔北破城子)主要负责防制突骑施和坚昆,统辖瀚海、天山、伊吾三军和伊、西二州,有兵2万;

河西节度使(治所在凉州,今甘肃武威)主要防范吐蕃和突厥,统辖赤水、大斗、蹇康、宁寇、玉门、墨离、豆卢、新泉八军,张掖、交城、白亭三守捉使和凉、肃、瓜、沙、会五州,有兵7.3万;

朔方节度使(治所在灵州,今宁夏灵武西南)主要负责防御突厥,统辖经略、丰安、定远、西受降城、中受降城、东受降城、安北都护、单于都护八军府和灵、夏、丰三州,有兵6.47万;

河东节度使(治所在太原,今山西太原西南)与朔方成掎角之势,亦负责防御突厥,统辖天兵、大同、横野、岢岚四军,云中守捉使以及忻、代、岚三州,有兵5.5万;

范阳节度使(治所在幽州,今北京市)主要负责防御奚和契丹,统辖经略、威武、清夷、静塞、恒阳、北平、高阳、唐兴、横海九军和幽、蓟、妫、檀、易、恒、定、漠、沧九州,有兵9.14万;

平卢节度使(治所在营州,今辽宁朝阳)主要负责防御室韦和靺鞨,统辖平卢、卢龙二军,榆关守捉使和安东都护府,以及营、平二州,有兵3.75万;

陇右节度使(治所在鄯州,今青海乐都)主要负责防范吐蕃,统辖临洮、河源、白水、安人、振威、威戎、漠门、宁塞、积石、镇西十军,绥和、合川、平夷三守捉使,以及鄯、廓、洮、河四州,有兵7.5万;

剑南节度使(治所在益州,今四川成都)主要负责对抗吐蕃和南诏,统辖团结营以及天宝、平戎、昆明、宁远、澄川、南江六军镇,还有益、翼、茂、当、巂、柘、松、维、恭、雅、黎、姚、悉十三州,有兵3.9万。

除了九大节度使外,另设有岭南五府经略使(治所在今广州),统辖经略、清海二军,桂、容、邕、交四府,有兵1.54万,与节度使相仿,所以,唐人也有十大节度使之称。各节度军镇共有兵力49万,军马8万余匹,每年用布1200万匹,粮190万斛。

节度使作为使职,其本官为都督、都护或总管。可兼尚书、仆射等为检校官。亦可带御史中丞、大夫为宪官。有的特别受朝廷重视者,还加同平章事,或侍中,或中书令为使相。为了统辖各州,节度使还多兼相关地区的采访使。如开元二十一年(733年)张守珪任范阳节度使,即兼河北道采访处置使。天宝四载(745年),王忠嗣任朔方节度使,加摄御史大夫,兼河东采访使(其时权知河东节度)。肃宗改采访使为观察使后,节度使兼观察使基本成为定制。以《金石萃编》卷107所载摄节度副使高瑀为节度使李愿所撰的《使院石幢记》为例,李愿的官职全称为:“金紫光禄大夫检校尚书左仆射使持节徐州诸军事兼徐州刺史御史大夫充武宁军节度□□□度营田□□□□等州观察处置等使上柱国袭岐国公食实封七百五十户”。依次为散官、检校官、本职和兼职、宪官、使职和兼使职、勋官、爵位。检校官表示其地位高低,宪官表示其权力大小。节度使的升迁,一般用加检校官和宪官来进行。

赵翼曾对唐朝前期节度使问题进行了归纳,道:

“唐之官制,莫不善于节度使。其始,察刺史善恶者有都督,后以其权重,改置十道按察使,开元中或加采访、观察、处置、黜陟等号,此文官之统州郡者也。其武臣掌兵,有事出征,则设大总管,无事时镇守边要者曰大都督。自高宗永徽以后,都督带使持节者谓之节度使,然犹未以名官。景云二年,以贺拔延嗣为凉州都督、河西节度使,节度使之官由此始。然犹第统兵,而州郡自有按察等使司其殿最。至开元中,朔方、陇右、河东、河西诸镇,皆置节度使,每以数州为一镇,节度使即统此数州,州刺史尽为其所属,故节度多有兼按察使、安抚使、支度使者。既有其土地,又有其人民,又有其甲兵,又有其财赋,于是方镇之势日强。安禄山以节度使起兵,几覆天下。”[82]

实际上,赵翼所言有所不当。从当时的军事形势来看,为了有效地加强边疆防御,设置节度使是必要的,甚至在一定意义上是必需的。唐初大规模征战结束后,周边的防御就成了一大问题。唐朝周边游牧民族所发动的武装进攻,基本上是小规模的,但却往往很突然。游牧部落的目的主要是抢掠粮食人畜,而不是征服国土。

按照唐朝的原有军事建制,当游牧民族袭来时,必须上报中央,由皇帝下令从附近调集府兵,或者在调集府兵的同时立即在附近招募士兵,还要正式任命负责军事行动的将领,准备各种军需后勤粮草供应。但是,各种准备工作做完以后,前来袭击的游牧民族早已满载俘获、打道回老巢了。除非唐军能够组织大规模的反攻,把威胁较大的游牧民族打得远远离开边境,无力在短期内发动新的侵扰,否则,根本不可能保证边境的安宁。沿边节度使的设置,基本上是在这种军事背景下发展起来的。节度军镇设立起来以后,节度使手里就有一支直接掌握和使用的机动军队,可以随时根据边境形势组织军事行动,大大地增加了边疆防御力量的及时性和有效性。

然而,有一利必定有一弊。节度使设置以后,军需供应就出现了一定困难。起初,各军镇的粮草,由各道支度使掌握,或者由负责屯田的营田使掌握,但这种体制难以与节度使协调。于是,为了军事行动的需要,各军镇辖区的财政租赋管理权逐步转移到了节度使手里,节度使往往兼任支度使和营田使。而为了管理财政租赋,地方官员的任免与民政事务也被节度使所插手。军、政、民、财都归到了节度使的帐下,从而对中央集权造成了严重的潜在威胁。

天宝初年,边境各节度使手下的军队达到了49万之多,而玄宗手下的中央禁军不过12万而已,且由于承平日久,这12万禁军基本没有作战能力,根本不能与经过长期实战锻炼的方镇兵相比。特别重要的问题是,唐王朝当时并没有形成对节度使的有效控制方法。玄宗所依赖的,只能是节度使对他的忠诚程度和节度使之间的互相牵制。所以,他封安禄山为东平王,同时也封哥舒翰为西平王。对安禄山的宠信,未尝没有笼络的因素。而越是对节度使采取笼络政策,节度使手中的权势就越大。安史之乱一爆发,中原无御敌之兵,朝廷立即束手无策。

安史之乱后,出于军事需要,打破了地方长官不典兵的旧制。如同东汉的黄巾起义后州牧典兵一样,唐代的刺史县令也多兼任团练使、防御使之职,领团结兵。在道一级,随着肃宗改只管监察的采访使为兼管政务的观察使,观察使也带上了主兵使职。

观察使的主兵使职,依其重要程度不同,分为节度使、防御使、团练使、经略使等不同称谓。军事重地或要冲大郡,观察使则兼节度使,一般区域,观察使则兼都团练使或都防御使。兼节度使的观察使和不兼节度使的观察使,其权力相差极大。而且节度使和观察使之设置,从安史之乱起就打破了旧制。就节度使而言,由边地迅速扩大到内地;就观察使而言,不再有十五道的区分而达三四十个。节度使和观察使变成了州以上的军政合一性质的新的层级,人们习称方镇或藩镇。据宪宗元和二年(807年)李吉甫统计,天下方镇四十八,州府二百九十五,县一千四百五十三。四十八个方镇中,中央能够掌握的只有一部分。有的公然反叛,有的名义归顺朝廷而实际独立,割据之势已经形成。

节度使本为使职,其官署称为使府,亦称幕府。其僚属为幕职,大体可分为文武两类。文职有节度副使、行军司马、判官、掌书记、行军参谋等,武职有都知兵马使、都押衙、都虞候、都教练使、都指挥使等。

在节度使的文职僚属中,节度副使往往不止一人,有以文臣任者,亦有武将兼者,名义上是节度使辅贰,其实权力不大。行军司马掌军中籍符、印信、器械、粮草,实权有时在节度副使之上。元和年间韩愈曾任裴度的行军司马,随裴度平淮西,返朝后以功授刑部侍郎。判官掌判仓、骑、兵、胄诸曹之事,多为节度使亲信。掌书记掌文辞之事,包括表奏书檄、黜陟号令等起草。行军参谋掌商议机密。推官或称衙推,掌推鞫狱讼。巡官掌巡检馆驿。支使分掌属州(有说支使即掌书记任,有出身者为掌书记,无出身者为支使)。还有无具体职掌而供驱使的随军、要籍等。

在节度使的武职僚属中。最重要的是都知兵马使,总掌方镇兵马,一般均为节度使的亲信。都押衙掌衙内警卫。都虞候掌军纪纠察。都教练使掌兵马教练。都指挥使见之于晚唐五代,疑由都知兵马使演变而来。

需要说明的是,节度使往往有兼职,其所兼使职如观察使、营田使、支度使等,也有判官、推官、支使、巡官一类幕员。

同节度使类似,都团练使、都防御使等使府,也都有自己的幕职,亦有文武之分,如副使、判官、推官、巡官、兵马使、押衙、虞候等,只不过其规模和权势不能与节度使相比而已。

幕府官员均无品秩,也无严格的员额限制,一般都由府主自行辟署。凡由朝廷派到幕府或幕府报朝廷认可者,则挂台省官衔,称检校官或宪官,从尚书、丞郎到校书郎,从中丞到御史都有。幕职如果不变职务,其改选也以检校官或宪官为序。

幕府属僚的出路有二,一是由府主推荐到中央,二是直接到下属州县摄职。中晚唐时,朝廷要笼络方镇,往往优待幕府人员。而方镇下有广大州县,可直接派幕僚取代中央正式任命的刺史县令,称其为知州知县。“游宦之士,至以朝廷为闲地,谓幕府为要津。”[83]