三　以简政放权再造政府

政府流程的再造是对传统政府管理和公共服务方式的改革与创新，由于政府流程再造的主体是行使公共权力，掌握公共资源、实施公共管理、提供公共服务和公共产品的政府部门和单位，因此，政府部门权力的运作状况直接决定了政府流程再造的成效。巴东县政府借助现代信息技术手段打造“农民办事不出村”信息化服务平台，深化简政放权，促进了政府部门的变革和整体性流程再造。

(一)清权以明责

组建机构。简政放权是深化政府改革、加快转变政府职能的关键之举。“简政放权、厘清权力”知易行难，因为这是要革政府的命。在传统行政管理体制下，权力本位一直是政府行政的价值理念，因此，清权的首要任务是组建一个专门的改革机构。巴东县抽调县纪委、政务服务中心人员组成行政审批改革专项办公室，依据巴东本地农村实际及工作需要，出台全县行政审批事项目录及负面清单，组织具有行政审批职能的部门进一步优化审批流程，精简审批环节，将适合在村受理的事项全部下放到“农民办事不出村”信息服务平台上受理。县审改小组办公室承担领导小组的日常工作，协调、督促、落实领导小组研究部署的各项任务，统筹协调各成员单位的行政审批制度改革工作，及时掌握、汇报、反馈、通报各方动态，提出各阶段工作计划，提前召开工作碰头会、协调会、督办会等，承办领导小组交办的其他事项。

规范职权。传统部门分割闭门办公方式，群众难以了解各个部门的权力职能，办事经常“走错门”、“找错人”，部门之间也会因为权力边界不清出现办事互相推诿现象。巴东县以“农民办事不出村”平台为载体，在县、乡(镇)、村开设三级服务大厅，打通办事“绿色通道”。通过“人员进中心、公章进中心、分管领导进中心、所有手续进中心”，实现各个部门办理事项在服务大厅“一窗式办结”，提高了办事效率。

巴东县从闭门办事到开门办事的转变，理清了权力边界，上下层级之间、横向部门之间分工明确，各司其职，规范了干部用权，方便了群众办事。正如茶店子镇洞坪村高云祥所说:“以前要去政府好几次才找得到人办事!现在好了，我去服务大厅窗口就能办，再也不用来回奔波了。”首先村受理，把与农民联系紧密的行政审批事项授权给村级服务中心受理申办;其次乡(镇)办理，按照“应进必进、能进则进、进必授权”的原则，凡与“农民办事不出村”信息化工程有关的单位一律进入乡(镇)服务大厅进行业务的代理;最后县监督，统一对全县各个乡镇推进“农民办事不出村”平台建设工作进行监督，对于实施不积极或不配合的乡镇，要给予处罚。此外，“农民办事不出村”系统将县、乡(镇)、村三级以及各部门通过网络连通。村受理事项在线传输到镇，而镇上不能代办时，将由镇直接上传到县办理;涉及到多个部门的事项，由部门联席会议进行审批，如建房许可证办理时，会涉及到国土局、交通、林业、电力等部门，国土局将召集各部门进行联席会议，并联审批。

明确责任。改革的落实与责任的明确息息相关。强化担当意识，需要建立“改革责任机制”，只有真正做到明晰责任、明确分工，奖励尽责者，问责失职者，才能确保政令畅通、激励改革创新，防止消极懈怠贻误改革时机。巴东县政府通过“农民办事不出村”平台，厘清了各个部门的权力，对于办理程序复杂的审批事项，在不违反法律法规的前提下，通过归并审批部门、减少审批环节等方式简化办事流程。针对部分审批事项前置条件多，前置审查程序繁杂的情况，相关部门充分调研，对于不必要的前置条件进行简化甚至取消，真正实现了各司其职、各归其位。

根据《巴东县“农民办事不出村”信息服务平台建设工作推进方案(草案)》，要求各工作组拟定具体实施方案，明确工作目标，量化工作任务，安排工作进度，明确“任务书”和“时间表”，落实工作责任，有序落实各项工作。对一个季度内没有使用信息化系统办理事项的乡镇和县直单位，由县委、县人民政府领导约谈相关乡镇党委政府、县直单位主要负责人。一年内约谈达2次以上的，由县纪委监察局追究相关负责人的纪律责任。中共巴东县委组织部、巴东县政务服务中心管理办公室发布的关于加强“农民办事不出村”信息化项目建设工作的通知中明确指出，县直各部门的工作人员的主要职责: (1)必须及时登录“农民办事不出村”信息化系统; (2)及时受理、办理、上报、回复村(社区)业务受理员上报的审批服务事项，在规定时限内办结; (3)负责对村业务受理员的业务指导和培训等。

(二)放权以还权

坚持放权原则。政府权力的下放，是实践群众路线和民主监督、民主政治建设的内在要求，是由集权型政府向服务型政府转型、密切干群关系的通途。政府总揽全局，抓关键、把方向，而将一部分涉及实际操作的权力下放给乡、村，让其代替政府行使这部分权力，以更好地实现乡村社会的自我管理与服务，更好地方便人民群众。以往的农民办事去找乡某一部门、村委办事，经常会被以无权处理的理由推脱下来或者办一件事要跑很多部门、盖很多个公章，不禁会为之烦恼。巴东县政府向最基层的授权，扭转了乡镇、村级无权办事的局面。

巴东县在行政审批制度改革中借助信息技术手段推进简政放权、充分授权，进行政府的“自我革命”。一是按照“按需下放、能放则放”的原则。推行“部门审批职能向科室集中、部门审批科室向政务服务中心集中、审批事项向‘农民办事不出村’信息系统集中”的工作办法。例如巴东县卫生计划局将涉及人口计划生育的13项审批权力全部下放到村级授理、乡镇办理，并实现了相关业务的100%在线办理。二是坚持“应进必进、能进则进”的原则，即凡是可以进驻“农民办事不出村”信息化平台的审批事项一律实现在线办理。2013年以来，已先后有21个部门的87项行政审批服务事项进驻“农民办事不出村”信息化平台，农民在家门口就能办结计生证明、建房手续、林木砍伐许可等贴近生产生活实际的行政审批，真正把政府建在了农民家门口。

强化基层权力。简政放权、回归基层权力是乡村自治的内在需要。权力下放之初，县里的各部门不同意，都不愿放权，在一定程度上，机关干部为了自己的利益，对行政审批权力的下放力度不够，加之村干部不愿领权。“村干部不愿领权的原因在于，这些事项在过去不是自己的任务，为什么现在让自己来做?”但是，这项工程由县委书记亲自狠抓，通过协商沟通，最终在县直部门实现了思想上的统一。巴东县国土资源局副局长李银凤就说:“现在把所有的县以下的行政许可都下放到村里的便民服务室，在农民要求办理这方面的业务时，我们就几个部门的干部开联席会议、集中审查，方便老百姓办事。”但审批权力下放是个逐步推进的过程。下放都是尽量的少放，选择比较简单的，危害少的先试一下，办好了再进一步下放，像要到县里审批的那些权力下放还是有一个过程的。

权力下放到乡镇这一级，其实就是把个关，事情做的好不好，材料合不合适。通俗的说就八个字:“同意上报”、“同意审批”。通过推行“部门审批职能向科室集中、部门审批科室向政务服务中心集中、审批事项向‘农民办事不出村’信息系统集中”的工作办法，将领导手中的权力交到窗口，将公章交给业务受理审批员。比如当地国土部门实行“三到场”原则，要现场勘查，现场办手续。在以前，百姓先要到村里面盖章，然后到镇里面签章，接着相关部门(公路、电力)审批，再到县里审批。现在仍然是三到场，老百姓只需提供所需资料，包括户口、老屋土地使用证，镇里办完后，老百姓就不用管了。

(三)活权以赋能

整合政务资源，破解僵化机制。进入新世纪初期，中央深化了以政府职能转变为主体的行政体制改革，在建设法治政府、服务政府的新型政府治理道路上迈开了历史性的一步，对现代政府社会管理提出了“五位一体”的重大部署，开始了现代社会治理的理论和实践探索。在以往的行政体制下，权力主体单一，权力运用僵化，如此体制带来的是贫穷的国民、积弱的政府、窒息的政治和僵死的社会机制，日积月累就会形成巨大的政治和社会震荡隐患。而在巴东建设“农民办事不出村”信息化系统的过程中，加强权力下放的同时通过信息系统整合政务资源，充分利用已建成的农村党员远程教育网络、县政务服务中心网络实现了各乡镇、村基本办公网络的互通，并避免了网络设施建设的重复投资。巴东县通过开发“农民办事不出村”信息化系统，打通了县政府服务中心、乡镇便民服务大厅、村便民服务室等各层级审批单位，在线审批办理实现了行政审批“面对面”到“键对键”的转变。

盘活权力运行，延伸服务层级。巴东县通过用活网络审批服务平台，实现了审批资料线上传输、审批程序无缝对接、审批结果在线反馈，彻底改变过去农民办事“分层级奔跑，分部门报批”的烦琐程序，实现了“一网式”审批办理。权力的盘活随之又延伸了服务层级，使行政审批事项可以在村里办成。过去，农民办手续要逐层找各级干部，各种困难百出;现在，通过信息服务平台，农民只需要跑到村里的便民服务室，提交相关申请材料就可以转至业务员来代为办理，金果坪乡村民田金阶对此深有感触:“同样是审批业务，放在过去往县里跑、乡镇跑，时间非得个把月，跑路费没有四五千元钱办不下来。现在借助村里的服务平台，省钱、省力更省心了。”此外，方式也更为灵活，使行政审批事项可以在“线上”办好。巴东县打造了“外网受理、内网办理、外网反馈”的行政审批新模式，使审批业务可以在网上直接办理，节省了一直以来农民办事的人力、物力和财力的成本消耗。可以说，巴东县借助现代技术，厘清了政府的权力清单，用活了行政审批权力，更重要的是将便利留给了群众，方便了大山深处的办事农民。

(四)控权以监督

事前监督公开化。巴东县在各村便民服务中心设置显示大屏幕，向群众公开每一步办理流程细节，真正把行政审批置于群众的公开监督之下。针对以往审批制度改革中存在的权力下放后没有收到应有的效果、权力下放后失去了控制等情况，巴东县直强化行政审批监督，推进各部门行政审批全过程的“痕迹管理”，实现了对行政审批监督有效化。群众办理的审批事项按规定在线上操作，成为了防止腐败的保护层，以往办事要带好烟带好酒的现象不见了。同时起到了一定的监督干部工作的作用，审批事务办理更加公开透明，“倒逼”干部工作效率必须提高。

强调各部门政务公开内容的全面性、方法的多样性、操作的简便性，彻底改变了机关传统的工作方式，形成了高透明度的服务，提高了机关办事效率。而在遏制腐败现象蔓延方面，政务公开的要求是坚持面向社会，实行社会监督、群众监督、舆论监督三管齐下，加上交叉管理和重大决策集体研究制度的建立健全，加强了权力运行的分解制衡，从源头上铲除滥用权力、滋生腐败的土壤，有效填补了可能产生不正之风的漏洞。巴东县下放与百姓密切相关的包括农村建房审批、生育证审批、流动人口生育证明、独生子女光荣证办理、户口迁移审批、土地流转承包经营权证申报办理、山林权及林木采伐办理、新农合办理、婚姻登记、农村五保、农村低保、特困群众大病救助、税务登记办理、营业执照办理、党组织关系转入转出等事项纳入行政审批范围，并通过网络、纸质媒体、街头标语等各种方式“示权”，让群众清楚知道在家门口就能通过网络办成什么事。

事中监督实时化。首先，在线监督，在岗情况可考化。事中监督的首要内容体现在在线监督，以往的监督无法实现事中的在线监督，其原因在于缺乏网络信息技术的引用。而“农民办事不出村”信息系统将政府的监督在线化，即“办事员在线即在岗，下线即缺勤”，通过“农民办事不出村”的电子系统，轻松地实现考察办事员“有没有在办事”的目的。同时，为规避“在线不在岗”情况，自动识别规定时间内未进行操作的账号，实现考勤自动化。巴东县纪委监察局实施再监督强力推动“农民办事不出村”，创新网络平台监督办法，健全坐班监督巡察网络机制。每周一、周四，县纪委监察局安排专人到县政务服务中心坐班，实施在线抽查，接受群众来信来访;既对县、乡、村工作人员的在线登录状态进行检查，又对“农民办事不出村”系统反馈事项办理结果、办结时间、领证时间等方面进行监督，对超时限办理、慢作为、乱作为现象及时跟进询问。

该县纪委书记黄光辉说道:“以前大家办不办事我们都不清楚，现在打开电脑，谁在谁不在，一目了然。”过去监督部门的监督无抓手，一般是事后的监督，使得监督人员监督主动性不强。依托技术监督，监督人员可以坐在办公室实时监督，监督也有了依据，工作作风明显提升。大支坪镇党委书记周和平说，过去都是“蒙着搞”，干部可以推脱不干事，或者慢点干事，现在拉开了权力的“帘子”，也同时“倒逼”干部转变工作作风。

其次，环节监督，行政效能高效化。对业务员办事的每个环节进行的监督，无疑是旨在提高行政效能的监督方式。巴东县将电子监察平台与职能部门的行政服务业务系统直接对接，自动采集行政服务办理过程的信息，实现办事操作全记录与办事环节全覆盖，扩大了政府网上办公的范围，使监督管理的内容全面展现在督查人眼前，实现了监督无漏洞、行政高效化。这不仅调动了行政人员的积极性、主动性和创造性，更增强了各部门工作人员的“公仆”意识，使其做到用部门职能去管理，用行政机制去完善，用良好的人格去影响，不断提高其办事效率和工作能力，提高为社会公众服务的质量。

最后，时点监督，监督手段精准化。办事员的每一项操作精确“时、分、秒”，监督人员对办事员的办结效率一目了然，方便他们进行及时督办，提高部门的响应能力，促进行政效能升级。以村级便民服务室为平台，将工作分解到具体平台，科学合理优化办事流程。

事后监督规范化。一是监察统计，奖惩有依据。依托电子统计系统，每月可对县、乡、村三级办事员的在线率、办事件数、办结率等情况进行统计，对“办事多、质量高”的办事员予以物质、精神奖励，对“办事少，质量低”的办事员实行约谈或通报，实现“奖惩有依据，绩效考核精细化”。二是服务反馈，反映有渠道。巴东县在各级服务中心设立电子服务评价体系，并公开“县长邮箱”，使农民反映有渠道，让意见“上得去”。三是巡察督办，纠偏有机制。巴东县纪委与组织部施行巡察督办制，监管部门派出工作组每个季度巡察下辖各镇一次。如2013年5月，巴东县纪委在基层巡察以后，约谈林业部门相关领导人，责令其进行整改，精简林业砍伐证办事流程，方便群众办事。巴东通过技术化的规范监督，实现了监督现代化，对落实党风廉政建设，打造勤政清廉的政府具有重要意义。2013 年10月，巴东县纪律检查委员会、县委组织部、县政务服务中心管理办公室三个部门联合发布了关于“农民办事不出村”信息化项目建设情况的督查通报，主要指出了存在的共性和个性问题。监督现代化需要政府的自我改革为前提，然而“革自己的命”往往缺乏动力性机制。如何将虚拟化、信息化的监督方式做到实处是改革者们的普遍疑虑。

巴东县实现监督现代化是靠政府的改革配套来做实的，其关键在于政府进行自我改革，做到管该管的，下放不该管的。如果技术监督离开政府的放权与让权，将成为“无本之木、无源之水”。因此，监督现代化应该与政府推进国家治理能力现代化与治理体系现代化相配套，实现协同共进。以现代信息技术为手段，让监察机关对政府工作人员的一言一行“看得见”，对政府部门的一举一动“管得住”，这使得各部门不得不提升行政效能，优化部门协调机制，从而“倒逼”政府改革。可见，技术监督是实现“情况明、数字准、责任清、作风正、工作实”的现代化监督、系统化监督、规范化监督的有效突破口之一(如表2所示，巴东通过制定规范化的监督细则来保障“农民办事不出村”信息化项目系统的正常运作)。