第一节 研究缘起和选题意义

一 研究缘起

改革开放以来中国社会结构发生一种根本性的变化，结构转型作为一种无形的巨大力量，以它特有的方式规定着社会发展的趋势和资源配置的方向，在李培林看来结构转型是“一只看不见的手”，与国家干预、市场调节一样影响着中国资源配置和经济发展^[1]。中国社会转型过程中，政府与市场表现出两种不同的推动力量，并在结构转型过程中巧妙地结合起来影响着社会资源与社会活动空间的分布。随着国家对资源和社会活动空间的垄断不断弱化，社会正在成为一个与国家并列的，相对独立地提供资源和机会的源泉，而这种资源和机会的提供与交换，主要是以市场的形式进行的，而社会之所以会成为一个与国家并列的、相对独立地提供资源和机会的源泉，则又是与体制改革所释放出的“自由流动资源”和所提供的“自由活动空间”相联系的^[2]。伴随“自由流动资源”与“自由活动空间”的出现，一个新的社会组织出现了，这就是慈善组织。

20世纪90年代开始，慈善组织在中国如雨后春笋般发展起来。1993年吉林省慈善总会成立，是中国大陆最早以慈善命名的社会团体。1994年中华慈善总会成立，标志着中国大陆的慈善事业进入新的阶段。从1993年吉林省慈善总会成立，到2002年福建省慈善总会成立，9年内有25家省级慈善总会成立，地、市级慈善总会也纷纷成立。2000年底，共有79家慈善总会，在一些发达地区，慈善组织已经建立到基层。1996年广州市出现首家街道创办的慈善机构——文昌街慈善会。2010年我国有基金会2200家，2011年底，中华慈善总会现有团体会员302家^[3]。与此同时社会组织（主要是慈善组织）接受社会捐赠数额也逐年增加，1999年为2.0亿元，到2009年达最高值，为417.2亿元，10年期间增长了209倍（见表1-1），慈善组织似乎已经进入良性的发展轨道。

表1-1 社会捐赠接收情况

续表

据中国公益慈善网提供的捐赠数据也反映了我国慈善捐赠增长迅速。慈善捐赠2006年为100亿元，到2010年达到1032亿元（2008年因汶川地震影响慈善捐赠达1070亿元），2011年受“郭美美事件”和其他事件的影响，慈善捐赠出现大幅下降（见表1-2），仅为354.9亿元。慈善组织受到来自多方的质疑，严重地影响了慈善组织的公信力，也直接影响了慈善组织的运作。面对社会的质疑，慈善组织如何加强自身建设，提高组织运作的能力是一个迫切需要解决的问题。当然慈善组织目前所面临的问题并不是短时间内产生，慈善组织在发展过程中也思考着组织运作方式，探索新的组织运作方式。

表1-2 中国慈善捐赠总额

社会组织的数量1997年为181318个，到2010年为445631个，增长了2.46倍，社会团体由1998年的165600个，到2010年为245256个，增长了1.79倍，而基金会数量由2003年的954个，到2010年为2200个，增长了2.3倍（见表1-3）。不同类型的社会组织数量均出现逐年增加的趋势，基金会等慈善组织的发展也呈现较快发展。

表1-3 社会组织情况

中国慈善组织在产生方式与运作逻辑上有着惊人的相似，绝大多数是依托政府的民政部门建立起来，与民政部门是“一个部门，两块牌子”，并以一种与政府相类似的逻辑在运作，田凯把这种现象称之为组织外形化^[4]，也有学者将之称为准行政化、行政化或政府化^[5]。

慈善组织的管理者对慈善组织外形化或行政化也不满意，认为自己“做了不该做的事”，在实际工作中表现出效率低下、社会认同度低等问题，但是一些慈善组织管理者在抱怨慈善组织行政化的同时，并没有逐步放弃行政化，而是不断强化慈善组织行政化的色彩，但强化行政色彩之后，却发现制约慈善组织自身发展的核心问题依然没有解决。从而在慈善组织发展过程中出现了一个怪圈：“虽然对目前慈善组织行政化不满意，但不断努力使之更加行政化。”在慈善组织发展过程中也出现了一个新的现象：慈善组织在强化行政化的同时，市场化运作也得到同样的发展。而这一现象没有得到学界的重视。

笔者把这种现象称之为慈善组织发展中的“行政化悖论”。对于这个问题的出现我们不得不重新思考几个问题：

第一，国家控制资源的方式。中国社会转型表现为结构转型与体制转轨是同步进行的。由于经济体制改革的作用，国家对控制资源的范围逐步缩小、力度也正逐步减弱，这使一部分资源从国家的全面垄断中分离出来，进入社会或市场，成为可以自由流动的资源。体制转型减少了国家控制资源的范围，是不是也改变着国家控制资源的方式？比如国家虽然不再直接控制某些资源，但是对这类资源的影响能力仍然非常强大，而这些资源对慈善组织非常重要。

第二，自由活动空间有效性问题。自由活动空间是人们利用自由流动资源的具体场所，它和自由资源扩展是同步进行的。只要以市场为取向的改革继续推行下去，中国社会的自由度就会不断扩展。这一进程实际形成了一种不可逆的趋势，是社会现代化一种必然的过程。郑杭生指出，公众不再有一种集中的向“国家”接近的冲动，不同的人根据自己的条件和需要，开始自主选择适合于自己发展的机会^[6]。由于中国的社会转型最直接的动因是经济改革^[7]，而社会领域的改革是相对滞后的，那么这种自主性的社会空间到底有多大？慈善组织在这个社会空间中有多大的自由度？社会自由度的扩展是不是必定提高慈善组织自治程度和自我管理的规范性，慈善组织向“国家”接近的冲动发生了怎样的变化？

第三，现代性的扩张。“现代性”是“现代化”要达到的目标，而“现代化”则是获取“现代性”的过程^[8]。虽然各个国家由于历史背景、现实国情和文化传统的差异，实施现代化的道路不同，但是现代化的过程是伴随国家权力向社会的扩张过程，特别是国家在社会福利领域的扩张，国家权力开始干预私人生活的领域，也开始干预社会福利领域的社会组织。这种干预过程在近代化过程中已经出现，近代国家权力通过行政方式强制设立育婴堂和普济堂，或者按照“地方官倡导——地方士绅捐助——公择董事管理”的模式设立善会善堂^[9]。由此造成的结果是善会善堂被作为政绩工程来建设，许多善会善堂只是徒有其表，完全不关注实际结果，这导致了原本自治空间较大的善会善堂越来越依赖官方并受官方的干预。夫马进认为这是前近代中国的国家灵活性，随时吸收新生事物，增加自身活力以维持长治久安。国家有意识地把善堂运用到传统的鳏寡孤独政策中去，对于国家的介入，民间很难拒绝，从而他指出，善会善堂的成长本身包含着很大的矛盾^[10]。近代善会善堂的官僚化与当前慈善组织行政化是否具有相通之处，需要进一步加以研究。

第四，慈善事业国家化。2000年国务院通过了《关于加快实现社会福利社会化意见》，提出采取优惠政策，鼓励集体、村（居）民自治组织、社会团体、个人和外资以多种形式捐助或兴办社会福利事业，走社会化发展的路子。十六届六中全会公报提出要完善社会保障制度，保障群众基本生活。适应人口老龄化、城镇化、就业方式多样化，逐步建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系……发展慈善事业，完善社会捐赠免税减税政策，增强全社会慈善意识^[11]。把慈善事业纳入到社会保障体系中来，而社会保障建立是以国家为主体，这为国家权力侵入慈善组织提供了依据，因而慈善事业和慈善组织的发展无法避免受到国家权力的影响，难以保证其按自己的方向发展。

我国慈善组织的发展所面对的问题是：一是市场化改革为慈善组织发育提供了社会空间，社会空间的出现为慈善组织的自主发展提供了良好的基础，20世纪90年代以来，慈善组织得到了较快发展；二是作为威权主义国家体制始终没有放弃对慈善组织的干预，国家权力又介入慈善组织的发展，同时这种权力的介入又具有较强的本土化的特征；三是随着国家对社会保障建设的加强，但在社会保障资金供给不足的情况下，国家权力又试图整合各种社会资源为民众提供较高的福利水平，这又促使国家权力介入社会资源的整合中去，慈善组织所运作的社会资源无法避免受到国家权力的影响，这使慈善组织在社会转型过程中的运作就变得更加复杂。

目前学界对慈善组织的行政化问题关注较多，但是把慈善组织的行政化作为一个静态的问题进行研究，也提出许多建议，但对慈善组织“行政化悖论”问题缺少相应的研究，对慈善组织运作过程中行政化与市场化同时并存问题关注较少。本书通过对慈善组织成长过程就上述问题进行研究，希望通过展开事件的过程来认识慈善组织运作。具体而言，本书将关注如下问题：

第一，我国慈善组织的发展在20世纪50年代到90年代初出现了断层，这个断层对慈善组织运作的制度基础和动力机制产生了深刻的影响，当今的慈善组织运作能否在慈善组织历史发展中寻找到相似的制度基础。

第二，慈善组织在形式上公开声称是社会团体，实际上是政府运作。这种组织结构是如何建立的，而政府运作的制度绩效如何，为什么普遍存在低效率？同时慈善组织的低效率并不影响其生存，比如在“郭美美事件”后，慈善组织接受社会捐赠数额有明显的减少，但是为什么没有出现哪个慈善组织因此而关门的现象？

第三，面对组织运作的低效率，慈善组织的选择是什么？是按照《社会团体登记管理条例》的具体规定进行运作，还是继续走行政化运作的道路？

第四，就制度而言，我国慈善组织发展的出路在哪里？借用帕特南（Robert D.Putnam）的名著《使民主运转起来》，我们能否找到一个让慈善运转起来的“社会资本”？

二 研究意义

（一）理论意义

一是关注历史。塞尔兹尼克（Philip Selznick）指出，实际上一切合理的行动体系都不可避免地置身于制度的母体之中^[12]。要从中国社会发展的脉络中来认识慈善组织的发展。国家与社会的关系是研究慈善组织的一个重要视角，目前大多数慈善组织研究是建立在国家与社会关系的框架下进行，研究者试图通过它来认识中国的慈善组织，并在此框架下理解慈善组织的运作，规范慈善组织管理。从目前来看，慈善组织的发展并没有像理论界研究的那样成为独立的第三部门，但也应该承认国家与社会的理论分析视角为慈善组织的分析提供了一个有用的分析框架，但这一分析框架是否适用于中国社会一直备受质疑。中国文化有其自身发展的规律，与西方存在较大的差异，如果始终用西方的标准来衡量中国的事物，然后按照西方的标准去改造中国的事物，这未免是削足适履，也不可能取得成功。中国的慈善组织的生成与发展的制度环境与西方有着较大的差异，对中国慈善组织的研究也应该在中国特殊的社会背景下来研究。正如诺思（Douglass.C.North）指出：“历史是至关重要的，人们过去的选择决定其现在可能的选择。”^[13]

二是将制度纳入慈善组织的分析。既关注正式制度，也关注非正式制度，探讨制度是如何影响慈善组织运作。诺思指出制度约束规定了组织运作的范围，从而使博弈规则与行为人的行为之间的互动变得更容易理解^[14]，同时他也指出社会主义经济体系刚开始意识到，其基础性的制度框架是导致它们目前低绩效的根源，这种转向有助于重构制度框架以扭转激励的方向，这反过来又引导组织走向生产能力递增的路径^[15]。社会科学家不仅要理解制度为什么而存在，还要理解它们是怎样影响结果。只有这样我们才能发现影响慈善组织发展的制度因素，通过改变制度约束找到实现生产能力递增的路径。

（二）实践意义

一是促进慈善组织良性运作。慈善组织承担了为弱势群体提供慈善救助的职能，对于维护社会公平和稳定，加强社会管理具有现实意义。当前慈善组织的功能并没有得到很好的发挥，需要客观分析组织运作的具体过程，找到解决问题的方法，促进慈善组织的功能发挥。

二是加强慈善组织的能力建设。我们的研究将有助于慈善组织发现进行自身建设的着力点，而不是一味把目光盯着政府。本研究有助于慈善组织加强自身建设，实现以发展促生存，而不是靠依附谋生存。